TA CAL - 17001-23-33-000-2025-00079-00-(12-05-2025)

Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión

Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía

Sentencia de única instancia

Acción: Revisión de Validez de Acuerdo

Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de PensilvaniaCaldas Radicado: 17001-23-33-000-2025-00079-00

Acto judicial: Sentencia 72

Manizales, doce(12) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha

§01. Síntesis: La gobernación de Caldas solicita la invalidez del artículo primero del Acuerdo que estableció las escalas salariales para el sector central y descentralizado del municipio de Pensilvania, por carecer de competencia para fijar dicha escala para las entidades públicas. La sala declara la invalidez del acuerdo porque el concejo no es el órg ano competente para fijar la escala salarial de los servidores de los establecimientos públicos.

§02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez del artículo primero del Acuerdo 0 51 del 27 de febrero de 2025 , expedido por el Concejo de Pensilvania – Caldas.

1. Antecedentes

1.1. La Demanda1

del artículo primero del Acuerdo 0 51 del 27 de febrero de 2025 , expedido por el Concejo de Pensilvania – Caldas.

1. Antecedentes

1.1. La Demanda1

§03. La gobernación pretende que se realice el pronunciamiento acerca de la validez del artículo primero del Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025 , expedido por el Concejo de Pensilvania – Caldas, “…Por medio del cual se establece las escalas salariales para las distintas categorías de empleo de la administración municipal, sus dependencias, concejo municipal, personería y las demás entidades descentralizadas del municipio, y se fijan los viáticos para el alcalde municipal…”

§04. Se informan como normas violadas los artículos 313.6, 315.7 de la Constitución Política; 68, 70, 71 y 72 de la Ley 489 de 1998; 92.3, 288 y 290 del Decreto 1333 de 1986.

1 Expediente digital. Archivo 001DemandaAcuerdo005del05deabril de 2023.Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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§05. Los fundamentos de la violación son:

§05.1. La facultad para el señalamiento de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo en la administración municipal fue asignada a los con cejos, mientras que la de presentar el proyecto de acuerdo sobre presupuesto y la fijación de emolumentos es del alcalde, con sujeción a la ley

correspondientes a las distintas categorías de empleo en la administración municipal fue asignada a los con cejos, mientras que la de presentar el proyecto de acuerdo sobre presupuesto y la fijación de emolumentos es del alcalde, con sujeción a la ley y a los acuerdos respectivos.

§05.2. Conforme al artículo 313 .6 de la Constitución Política, a los con cejos únicamente les corresponde señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de sus dependencias, o sea del orden central.

§05.3. El artículo primero del Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025 está viciado de invalidez, toda vez que el con cejo carece competencia para fijar las escalas de remuneración de las entidades públicas del orden municipal.

§06. La solicitud de control de validez fue repartida el 14 de marzo de 2025 y se admitió el 17 de marzo de 2025. Una vez hechas las notificaciones, comunicaciones y publicaciones respectivas, se fijó en lista del 20 de marzo al 03 de abril. El 11 de abril de 2025 se decretaron las pruebas en este trámite.

1.2. Contestación de la Alcaldía de Pensilvania2

§07. La alcaldía señaló que las competencias del concejo para establecer las escalas de remuneración se concretan en la administración central y no la descentralizada, por lo que solicitó que, en caso de accederse a la invalidez, solo sea parcial respecto a las entidades descentralizadas y no todo el artículo primero del acuerdo demandado.

2. Consideraciones

2.1 Competencia

lo que solicitó que, en caso de accederse a la invalidez, solo sea parcial respecto a las entidades descentralizadas y no todo el artículo primero del acuerdo demandado.

2. Consideraciones

2.1 Competencia

§08. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este tribunal es competente para conocer del estudio de validez del Acuerdo 006 del 18 de abril de 2024.

§09. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar a solicitud del gobernador del Departamento por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

§10. Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 del decreto 1333 se pone fin al trá mite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso

2 Archivo010ContestaciónmunicipioPensilvania. “Samai”Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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§11. Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobr e la validez del acto puesto en conocimiento.

3. Problema Jurídico

§12. ¿Es inválido el artículo primero del Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025 del municipio de Pensilvania al fijar las escalas salariales de las entidades descentralizadas municipales?

§12. ¿Es inválido el artículo primero del Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025 del municipio de Pensilvania al fijar las escalas salariales de las entidades descentralizadas municipales?

4. Lo demostrado en el proceso

§13. Por medio del Acuerdo 0 51 del 27 de febrero de 2025 el concejo de Pensilvania – Caldasaprobó el proyecto “Por medio del cual se establece las escalas salariales para las distintas categorías de empleo de la administración munic ipal, sus dependencias, concejo municipal, personería y las demás entidades descentralizadas del municipio, y se fijan los viáticos para el alcalde municipal.”

§14. La parte resolutiva del acuerdo en mención señala:

§15. El alcalde sancionó el acto el 01 de marzo de 20253.

§16. El 01 de marzo de 2025 , fue radicada copia del acuerdo, por correo electrónico, ante la gobernación de Caldas para su respectiva revisión4.

§17. El 10 de marzo de 2025 , la Secretaría Jurídica de la gobernación de Caldas, remitió la solicitud de revisión del acuerdo en mención.5

3 Expediente digital.pdf, página 14/27 4 Expediente digital. Archivo.pdf, página 41 5 Expediente digital. Archivo001DemandaAcuerdo002 del24 de febrero de 2023.Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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5. Normas que se indican violadas

§18. La demanda se centró en la violación de los siguientes artículos.

§19. De la Constitución:

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: …

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

(…) ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde: …

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

§20. Decreto 1333 de 1986, artículos 92, 288 y 290.

Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: … 3ª Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

Artículo 288º.- (Modificado en lo pertinente por el Decreto 1569 de 1998, art. 37 ). Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde respectivo, adoptar la

distintas categorías de empleos;

Artículo 288º.- (Modificado en lo pertinente por el Decreto 1569 de 1998, art. 37 ). Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.

Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleados de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías.

Artículo 290º.- Las funciones a que se refieren los artículos anteriores en el caso de las entidades descentralizadas municipales, serán cumplidas por las autoridades que señalen sus actos de creación o sus estatutos orgánicos.

§21. Ley 489 de 1998

ARTÍCULO 71.- Autonomía administrativa y financiera. La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creo o autorizo y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutarSentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos.

ARTÍCULO 72. - Dirección y administración de los establecimientos públicos. La

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actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos.

ARTÍCULO 72. - Dirección y administración de los establecimientos públicos. La dirección y administración de los establecimientos públicos estará a cargo de un Consejo Directivo y de un director, gerente o presidente.

6. Caso concreto

§22. Así las cosas, corre sponderá a la Sala determinar si el acuerdo en estudio es inválido según los cargos formulados.

6.1. Fijación de las escalas de remuneración en los establecimientos públicos

§23. En razón a la claridad expuesta en la sentencia del 12 de diciembre de 2017 6 del Honorable Consejo de Estado, se citará extensamente, pues tiene los completos fundamentos jurídicos para concluir que la fijación de las escalas de remuneración en los establecimientos públicos municipales, les corresponde a sus juntas directivas.

“Problema jurídico

Consiste en determinar si el artículo 20 del Acuerdo Municipal de Medellín viola disposiciones constitucionales y legales, a las cuales debió sujetarse, al disponer que los incrementos salariales para el año 2007 no comprenden a los Insti tutos Descentralizados del orden municipal, que se regirán por las disposiciones que establezcan su respectivas Juntas Directivas.

(…) Siendo el núcleo litigioso del presente asunto el tema de la competencia municipal para establecer aumentos de salario d e los servidores de las entidades descentralizadas municipales, se hace necesario exponer el marco de distribución de competencias con sujeción a la preceptiva constitucional y legal vigentes.

para establecer aumentos de salario d e los servidores de las entidades descentralizadas municipales, se hace necesario exponer el marco de distribución de competencias con sujeción a la preceptiva constitucional y legal vigentes.

1.- El artículo 150 No. 19) literal e), establece que correspo nde al Congreso de la República fijar las bases generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública.

2.- El legislador expidió la ley 4 0 de 1992, cuyo artículo 12 estableció que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas t erritoriales arrogarse esta facultad.

6 CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN ACONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZBogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).- Radicado: 05001 23 31 000 2007 00370 01 (2123-2015)Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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3.- Las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de

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3.- Las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, pues tienen autonomía para la gestión de sus intereses. (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7).

4.- El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las empresas sociales del estado son una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, creadas por acuerdo del concejo si son municipales, para la prestación del servicio de salud.

5.- El artículo 68 inciso 30 de la Ley 489 de 1998 dispone que las entidades descentralizadas se sujetan a las reg las establecidas en la Constitución Política, en dicha ley y en leyes que crean y determinan su estructura y en sus estatutos internos. 6.- Por disposición de lo previsto por el parágrafo del artículo 68 de la Ley 489 de 1998 y de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico previsto en dicha ley para tas entidades descentralizadas, es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.

7.- El ordinal f) del articulo 76 de la Ley 489 de 1998 establece son que funciones de los Consejos Directivos de los establecimientos públicos, además de las establecidas en ella, las que establezcan leyes especiales y sus estatutos internos.

8.- El artículo 88 de la Ley 489 de 1998 dice que la dirección y administración de las

los Consejos Directivos de los establecimientos públicos, además de las establecidas en ella, las que establezcan leyes especiales y sus estatutos internos.

8.- El artículo 88 de la Ley 489 de 1998 dice que la dirección y administración de las empresas del estado estará a cargo de una Junta Directiva y de un Gerente o

9.- El artículo 90 de la Ley 489 de 1998 dispone:

Artículo 90 - Funciones de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado. Corresponde a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado:

a. Formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo administrativo y los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y, a través de éstos, al Plan Nacional de Desarrollo;

b. Proponer al Gobier no Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca;

c. Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo;

d. Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada;

e. Las demás que les señalen la ley y los estatutos internos.

10.- De donde resulta que ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades loc ales ejercen libremente sus competencias. Como lo sostiene la

territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades loc ales ejercen libremente sus competencias. Como lo sostiene la jurisprudencia constitucional, la idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, enSentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley" (C.P. art. 287)

11.- Debe tenerse en cuenta que esta no es una facultad de los concejos municipales para crear o establecer regímenes salariales, como tampoco la de establecer los factores o conceptos que se integran al salario de los servidores públicos, comoquiera que las escalas de remuneración son aquellos grados o categorías establecidos dentro del marco de los límites establecidos por el legislador, a quien la misma Constitución le entregó la competencia para establecerlos. Es por ello, por ejemplo, que los factores componentes del salario se encuentran establecidos por el artículo 42 del Decreto Ley No. 1042 de 1978.

En este sentido esta Corporación ha estimado que:

"Adviértase cómo el Constituyente fue claro al señalar que el ré gimen

componentes del salario se encuentran establecidos por el artículo 42 del Decreto Ley No. 1042 de 1978.

En este sentido esta Corporación ha estimado que:

"Adviértase cómo el Constituyente fue claro al señalar que el ré gimen salarial de los empleados públicos lo determina el Gobierno nacional, estableciendo una competencia general sobre la materia. Ahora bien, indefectiblemente forman parte del régimen los factores salariales y su monto, de suerte que al no estar atribui da la potestad de fijarlos a las autoridades seccionales o locales mencionadas, tal atribución recae en aquél. "

Del régimen jurídico antes descrito se desprende que mientras en la administración central municipal las escalas de remuneración correspondien tes a las distintas categorías de empleos las debe fijar el Concejo Municipal, esa misma función será ejercida por las autoridades que señalen los actos de creación o los estatutos orgánicos de las entidades descentralizadas municipales, dado que cumplen s us competencias con el grado de autonomía e independencia que les son propias; en ellas, la dirección se encuentra atribuida a los consejos o juntas directivas y sus respectivos gerentes o presidentes, en quienes recaen las competencias establecidas por los artículos 288 y 289 del D.E. No. 1333 de 1968, puesto que el artículo 290 dispuso que serán tales organismos los que cumplan dichas funciones en las entidades descentralizadas municipales, entre las cuales se encuentra la de fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo.

Por otra parte, se considera que si las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas municipales tienen la competencia para establecer las escalas de

remuneración de las distintas categorías de empleo.

Por otra parte, se considera que si las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas municipales tienen la competencia para establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distint as categorías de empleos, también ostentan la de establecer aumentos salariales dentro de los límites establecidos por el Gobierno, como lo hizo el Concejo Municipal de Medellín con el artículo 20 del acuerdo No. 61 de 2006. En ejercicio de la mencionada c ompetencia, la Junta Directiva de Metrosalud estableció el aumento salarial en la entidad para sus empleados, por la vigencia fiscal de 2007, en un cinco por ciento (5%), sin incluir los trabajadores cubiertos por la convención colectiva, como se consignó en el acta No. 086 del 13 de octubre de 2006, visible a partir del folio 78 del expediente. Y si bien en el expediente no obra como prueba el texto de los estatutos vigentes en Metrosalud para los años 2006 y 2007, lo cierto es que la atribución de señalar el aumento salarial fue asignada a la Junta Directiva, que es su máximo órgano de dirección y administración, con lo que queda superada cualquiera otra eventual ilegalidad por incompetencia interna.

Debe tenerse en cuenta que para tal efecto, e l artículo demandado no otorgó o atribuyó una competencia a las juntas directivas de los institutos descentralizadosSentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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municipales, pues estas ya la tenían por disposición legal, como acaba de verse. En este sentido lo que hizo el Concejo Municipal de Medellín con el artículo demandado fue cumplir con los mandatos de las leyes vigentes, absteniéndose de señalar el porcentaje del aumento salarial en los institutos descentralizados municipales, por una parte, y reconociendo o declarando que tal atribución le corresponde a las "Juntas Directivas de dichos Institutos", por otra.”

§24. De acuerdo con lo antes citado, la sala advierte que las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas tienen la competencia y facultad para fijar la escala de remuneración y el incremento salarial de sus servidores.

§25. En el caso de los establecimientos públicos, el artículo 76 establece las funciones de su consejo directivo:

“ARTÍCULO 76. - Funciones de los consejos directivos de los establecimientos públicos. Corresponde a los consejos directivos de los establecimientos públicos:

a. Formular a propuestas del representante legal, la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo;

b. Formular a propuestas del representante leg al, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así cómo los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo;

c. Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad;

continuo de la entidad, así cómo los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo;

c. Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad;

d. Proponer al G obierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzcan de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración;

e. Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo organismo;

f. Las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatutos internos.”

§26. Y como lo señaló la sentencia ya citada: “ Del régimen jurídico antes descrito se desprende que mientras en la administración central municipal las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos las debe fijar el Concejo Municipal, esa misma función será ejercida por las autoridades que señalen los actos de creación o los estatutos orgánicos de las entidades descentralizadas municipales, dado que cumplen sus competencias con el grado de autonomía e independencia que les son propias…”

§27. Con fundamento en las anteriores consideraciones , y accediendo a la petición de ambas partes, se declara la invalidez del término “y los Establecimientos Públicos” del título y del artículo primero del Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025 , “Por medio del cual se establece las escala salariales para las distintas categorías de empleo de la administración municipal, sus dependencias, concejo municipal, personería y lasSentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

del cual se establece las escala salariales para las distintas categorías de empleo de la administración municipal, sus dependencias, concejo municipal, personería y lasSentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00079-00

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demás entidades descentralizadas del municipio, y se fija los viáticos par a el alcalde municipal”

§28. En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

SENTENCIA

SEGUNDO: DECLARAR LA INVALIDEZ del término “ y los Establecimientos Públicos” del artículo Primero del “Acuerdo 051 del 27 de febrero de 2025, “Por medio del cual se establece las escalas salariales para las distintas categorías de empleo de la administración municipal, sus dependencias, concejo municipal, personería y las demás entidades descentralizadas del municipio, y se fija los viáticos para el alcalde municipal”

TERCERO: COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al Alcalde, y al Personero de

PensilvaniaCaldas.

CUARTO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expedi ente previas las anotaciones del caso en “Samai”

Notifíquese y cúmplase Los Magistrados,

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

anotaciones del caso en “Samai”

Notifíquese y cúmplase Los Magistrados,

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso

Constancia: el presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.