TA CAL - 17001-33-33-001-2019-00531-01-(18-07-2025)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

Sala Segunda de Decisión

Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez

Beltrán

Manizales, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025).

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-001-2019-00531-01

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social - UGPP

Demandado: Evelio Navarro

Providencia: Auto interlocutorio No. 299

Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 12 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

Es competente esta Sala de Decisión para conocer del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

I. Antecedentes

La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, al considerar que los mismos fueron proferidos sin sujetarse a los preceptos normativos vigentes al momento de su expedición.

Para sustentar lo anterior, refiere que la Resolución No. RDP 009603 del 20 de marzo de 2014 reconoció la pensión de jubilación al señor Evelio Navarro, de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986 por haber laborado por más

marzo de 2014 reconoció la pensión de jubilación al señor Evelio Navarro, de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986 por haber laborado por más 20 años al INPEC, efectuando la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado el último año de servicio, es decir del 1° de diciembre de 2012 al 30 denoviembre de 2013 incluyendo la asignación Básica, Auxilio de Alimentación, Auxilio de Transporte, Bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, en cuantía de $1.480.490 a partir del 1 de diciembre de 2013.

Adicionalmente, argumentó que a través de la Resolución No. RDP 025517 del 21 de agosto de 2014 la entidad resolvió recurso de apelación en contra de la Resolución 009603 de 2014, confirmado todas y cada un a de sus partes la resolución recurrida.

Igualmente, manifiesta que el acto mencionado es violatorio de la Constitución y la Ley al haber sido expedido con infracción de las normas en las que debía fundarse, el cual, le viene ocasionando desde su nacimiento a la UGPP y a cada uno de los actores colombianos del sistema pensional, graves perjuicios económicos y de sostenibilidad financiera, al otorgársele al demandado una mesada pensional más alta respecto a la que legalmente le corresponde.

Mediante auto de fecha 17 de julio de 2020 , el Juez Administrativ o ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronunciara, frente a lo cual la curadora ad litem del señor Evelio Navarro guardó silencio.

Auto apelado.

traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronunciara, frente a lo cual la curadora ad litem del señor Evelio Navarro guardó silencio.

Auto apelado.

Mediante auto del 12 de diciembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Manizales resolvió sobre e l desistimiento de algunas pretensiones y negó la medida cautelar de suspensión solicitada por la UGPP, argumentando que en el presente asunto y en esa etapa procesal no se logra apreciar la vulneración de las normas superiores que h aga viable la suspensión de los actos administrativos demandados, ni tampoco en el acervo probatorio se puede evidenciar la vulneración a los derechos invocados de la manera como la plantea el peticionario, pues indicó que hay incertidumbre de la ilegalida d de los actos administrativos demandados, ya que es del debate normativo y probatorio que se deberá establecer si la pensión de vejez reconocida al señor Evelio Navarro, debió liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de los 10 últimos de prestación de servicios, circunstancia que considera que en el actual momento no puede analizarse de forma completa ante la ausencia de los argumentos normativos que permitan tener claridad respecto al régimen pensional aplicable a los miembros del Inpec: motivo por el cual considera que se requiere de un estudio completo y preciso que conlleve a determinar si le asiste o no razón a la parte demandante.

La parte actora interpuso recurso reposición y en subsidio apelación contra ladecisión antes referida, reiterando lo expuesto en el escrito de demanda y, además refirió que se debe decretar la medida cautelar, toda vez que los actos

La parte actora interpuso recurso reposición y en subsidio apelación contra ladecisión antes referida, reiterando lo expuesto en el escrito de demanda y, además refirió que se debe decretar la medida cautelar, toda vez que los actos administrativos demandados son contrarios a derecho en lo relativo a la cuantía por los factores que fueron base de liquidación, dado que se efectuó sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios, incluyendo factores adicionales; sin embargo, expone que el demandado se encuentra inmerso en las reglas establecidas en el numeral 2.1 de los lineamientos fijados p or la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Sistema General de Pensiones, ya que se vinculó al INPEC antes del 28 de julio de 2003 y consolidó su derecho pensional bajo la Ley 100 de 1993.

Adicionalmente, indicó que, con el fin de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como la sostenibilidad del sistema, deben ser tenido en cuenta los principios generales de la seguridad social establecidos en la Ley 100 de 1993.

Frente al recurso de reposición el Juez Administrativ o dispuso no reponer la providencia acusada y en su lugar concedió el recurso de segundo grado.

II. Consideraciones de la Sala

Cuestión previa.

Se advierte que en asuntos similares la Sala primera de Decisión de esta Corporación se ha pronunciado en este sentido1 .

Problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si están dadas las condiciones para acceder a la suspensión provisional de los efectos

Corporación se ha pronunciado en este sentido1 .

Problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si están dadas las condiciones para acceder a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución RDP 009603 del 20 de marzo de 2014 por medio de la cual se reconoce pensión de vejez al señor Evelio Navarro y la Resolución RDP 025517 del 21 de agosto de 2014 por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación, al considerar que dichos actos administrativos trasgreden las normas en que debieron fundarse, ya que efectuó la liquidación de la pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.

1 Magistrado Ponente Dr. Carlos Manuel Zapata Jaimes, providencia proferida el 27 de marzo de 2025, número de radicado 17001-33-39-005-2017-00256-01Medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos. Marco legal.

El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “ por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o m agistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o m agistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

El artículo 231 Ibidem, dispone:

“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (Resalta el Despacho) En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”

2En adelante C.P.A.C.A.El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución.

La suspensión provisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la constitucionalidad o legalidad del acto estudiado.

Con el nuevo estatuto de lo Contencioso Administrativo cambiaron las exigencias que traía el artículo 152 del C.C.A para la procedencia de dicha medida. Es así como, el Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20123, advierte dichos cambios:

“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine q ua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

que antes era exigencia sine q ua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud” 6(negrillas del original). “El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), (sic) establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. “. Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica

“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”

Posición que encuentra respaldo en providencia del Consejo de Estado del 11

3Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2009-00290-00; C.P Guillermo Vargas Ayala.de mayo de 20154.

“El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes:

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi nistrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo,

existencia de los mismos”. En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi nistrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía que la confrontación se hacía únicamente respecto de las normas invocadas en la petición de la medida cautelar. Así, el cambio de legislación le otorgó al Juez un campo de acción más amplio, en la medida que podrá hacer la confrontación no sólo con las normas invocadas en la solicitud, sino con las que se señalen en el libelo demandatorio”. (Subrayas de la Sala).

Al constatarse que la demanda se presentó en vigencia del CPACA, no está sujeto el análisis a que la contradicción entre las normas invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

Conviene precisar que, en los demás casos, esto es, aquellos referidos a medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de actos administrativos, el análisis de Juez sí debe recaer en otros requisitos tales como: i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho

administrativos, el análisis de Juez sí debe recaer en otros requisitos tales como: i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; iv) Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se

4Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección Providencia del 11 de mayo de 2015; Exp. 11001-03-26-000-2014-00143-00 (52.149); C.P Olga Melina Valle de la Hoz.cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Pero, en tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos, se itera, no resulta necesario acreditar estos últimos requisitos para determinar la procedencia de la medida cautelar.

Caso concreto.

Una vez señalado el marco normativo y jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional, y las normas que fueron aplicadas por la entidad demandada para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación del demandante (por alto riesgo al ser miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC); la Sala pasa a analizar el material probatorio que fue aportado al expediente:

demandante (por alto riesgo al ser miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC); la Sala pasa a analizar el material probatorio que fue aportado al expediente:

(i) La UGPP mediante la Resolución RDP 009603 del 20 de marzo de 2014, dispuso el reconocimiento y pago de una pensión de vejez bajo los parámetros del artículo 96 de la Ley 32 de 1986 y artículo 168 del Decreto 407 de 1994 , en cuan tía de $ 1.480.490, efectiva a partir del 1° de diciembre de 2013.

(ii) Frente a la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, siendo está resuelta a través de la Resolución No. RDP 025517 del 21 de agosto de 2014, la cual confirmó en todas sus partes la Resolución No. 009603 de 2014.

Se observa que la solicitud de medida cautelar se fundamenta en la presunta ilegalidad de los actos administrativos demandados, argumentando que la autoridad actuó contrariamente a la Constitución, la ley y a los reglamentos aplicables. En este sentido, sostuvo que la pensión de la demandada debió liquidarse con el 75% del salario devengado en el último año de servicio, sino con el 75% del promedio salarial de los últimos 10 años, conforme con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Ahora bien, una vez revisados los razonamientos esbozados por la entidad demandante y las normas presuntamente vulneradas con la expedición de las resoluciones cuestionadas, en contraposición con el derecho pensional reconocido al señor Evelio Navarro, en conjunto con las pruebas que reposan en el plenario,

demandante y las normas presuntamente vulneradas con la expedición de las resoluciones cuestionadas, en contraposición con el derecho pensional reconocido al señor Evelio Navarro, en conjunto con las pruebas que reposan en el plenario, estima el Sala que para adoptar la medida de suspensión provisional deprecada, se requiere de un análisis de fondo sobre la normatividad que rige la situación de la demanda y el estudio de las pruebas pertinentes, lo cual solo puede hacerse en elmomento de proferirse sentencia.

Aunado a ello, se encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contri buciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, le reconoció al señor Navarro la pensión de vejez al encontrar que cumplía los requisitos legales para hacerse acreedor de dicho emolumento laboral.

Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la decisión tomada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en virtud de que no se cuentan con los suficientes elementos de juicio, en este momento procesal, que permitan determinar una violación de los actos acusados, tal como lo alega la demandante, sin anticipar un estudio propio de la fase final del juicio ni afectar el análisis más exhaustivo que decida de fondo lo pedido.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

II. Resuelve

Primero: Se confirma el auto interlocutorio proferido el 12 de diciembre de 2024 dentro del proceso de la referencia.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

dentro del proceso de la referencia.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

Notifíquese y cúmplase

Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha.

Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente

Jorge Humberto Calle LópezMagistrado

Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada

Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.