TA CAL - 17001-33-33-002-2024-00366-01-(14-11-2025)

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

Sala Segunda de Decisión

Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez

Beltrán

Manizales, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

Radicación 17001 33 33 002 2024 00366 01 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Departamento de Caldas Demandados Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Auto interlocutorio No. 469

I. Asunto

Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante – Departamento de Caldas, contra el auto del 26 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

Es competente esta Sala de Decisión para conocer del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

II. Antecedentes

El Departamento de Caldas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando que se declare la nulidad del acto de cobro No. de radicado 2022_6282568 de la Dirección de ingresos de aportes; la nulidad del Oficio GNAR-AP03876837 del 26 de junio de 2023, notificada al Departamento de Caldas el 6 de febrero del 2024; la nulidad del acto administrativo representado en la liquidación certificada de

03876837 del 26 de junio de 2023, notificada al Departamento de Caldas el 6 de febrero del 2024; la nulidad del acto administrativo representado en la liquidación certificada de deuda No . AP01082143 del 26 de junio de 2023 y la Resolución No. GFI-DIA 2024_9056995 del 21 de octubre del 2024 que fue notificada el 11 de noviembre del 2024.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que el Departamento de Caldas no está en la obligación de realizar el pago contenido en la a liquidación certificada de deuda No. AP01082143 del 26 de junio de 2023 y la Resolución No. GFIDIA 2024_9056995 del 21 de octubre del 2024.

Aunado a lo anterior, la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto de cobro “No. de radicado 2022_6282568” de la Dirección de ingresos de aportes, la nulidad del Oficio GNAR -AP-03876837 del 26 de junio de 2023, notificada al Departamento de Caldas el 6 de febrero del 2024; la nulidad del acto administrativo2 representado en la liquidación certificada de deuda No. AP01082143 del 26 de junio de 2023 y la Resolución No. GFI-DIA 2024_9056995 del 21 de octubre del 2024 que fue notificada el 11 de noviembre del 2024.

Auto apelado.

Mediante auto interlocutorio No. 874 del 26 de mayo de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales negó la medida de suspensión provisional, al considerar que:

“[…]

Mediante auto interlocutorio No. 874 del 26 de mayo de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales negó la medida de suspensión provisional, al considerar que:

“[…]

En el presente caso se solicita la suspensión provisional de los efectos de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-01082143 del 26 de junio de 2023 y de la Resolución No. GFI-DIA-2024_9056995 del 21 de octubre de 2024, mediante la cual se rechaza el re curso de reposición interpuesto contra la liquidación certificada de deuda. Como prueba se aportan los actos demandados. Se alega en la demanda que el acto administrativo carece de motivación suficiente, no identifica claramente los periodos, empleados ni conceptos de la deuda que pretenden cobrar Colpensiones.

Estudiada por el Juzgado la solicitud de la entidad accionante, se encuentra que no se reúnen a cabalidad los requisitos para que proceda la medida solicitada. En efecto, en primer lugar, del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud no puede tenerse claridad sobre el procedimiento administrativo adelantado por Colpensiones para establecer los montos establecidos como deuda de aportes pensionales que le fueron endilgados, más allá de la remisión de las resoluciones respectivas a la demandante. En tal sentido, será el desarrollo del proceso el que permita establecer, tal condición del estado de los aportes pensionales que se puedan estar o no adeudando.

Y en segundo lugar, no existe prueba de los perjuicios causados con los mismos toda vez que ni se afirma ni se prueba que el Departamento haya efectuado o este efectuando

pensionales que se puedan estar o no adeudando.

Y en segundo lugar, no existe prueba de los perjuicios causados con los mismos toda vez que ni se afirma ni se prueba que el Departamento haya efectuado o este efectuando erogación alguna para cubrir los aportes pensionales cobrados por Colpensiones. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en establecer que el perjuicio económico, por sí solo, no suele ser considerado irremediable, salvo que se demuestre que compromete la ejecución de funciones esenciales o afecta derechos fundamentales. La carga probatoria del periculum in mora recae en la parte actora, y si esta no acredita con documentos contables o presupuestales la afectación al erario, el juez no puede suplir esa omisión con presunciones.

[…]”

Recurso de apelación.

La parte actora, Departamento de Caldas, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, argumentando lo siguiente:

Adujo que Colpensiones adelanta un proceso de cobro coactivo vulnerando derechos del Departamento, toda vez que los actos cuya nulidad y suspensión se solicita carecen de claridad , pues presentan deficiencias sustanciales en su motivación y resolución, al no brindar información completa, concreta e individualizada sobre las obligaciones reclamadas, lo que impide determinar la posición de presunto deudor y la cuantía de las obligaciones, situación que evidencia una indebida motivación.

Indicó que, en caso de existir deuda, Colpensiones debe expedir un acto que cumpla con los requisitos legales, especialmente una motivación clara, individualizada e inteligible que permita comprender las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan

Indicó que, en caso de existir deuda, Colpensiones debe expedir un acto que cumpla con los requisitos legales, especialmente una motivación clara, individualizada e inteligible que permita comprender las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan cada valor liquidado, con referencia expresa a afiliados, periodos y conceptos , pues dichos requisitos o exigencias no se cumplen en la Liquidación Certificada de deuda3 No. AP01082143 del 26 de junio de 2023 y la Resolución No. GFI-DIA-2024_9056995 del 21 de octubre de 2024.

Finalmente, solicitó revocar la decisión de primera instancia y acceder a la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

II. Consideraciones de la Sala

2.1. Problema jurídico.

En esta instancia se contrae a determinar si se encuentran reunidos los presupuestos legales para decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos expedidos por Colpensiones, consistentes en la liquidación certificada de deuda y su resolución modificatoria, cuando se alega que dichos actos fueron emitidos sin cumplir con los requisitos de motivación clara, individualizada e inteligible exigidos por la ley.

2.2. Medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos.

El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “ por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

El artículo 231 Ibidem, dispone:

“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. /Resalta el Despacho/ En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

1En adelante C.P.A.C.A.4

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

1En adelante C.P.A.C.A.4

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (Subrayado por la Sala).

El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución.

La suspensión provisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la constitucionalidad o legalidad del acto estudiado.

Con el nuevo estatuto de lo Contencioso Administrativo cambiaron las exigencias que traía el artículo 152 del C.C.A para la procedencia de dicha medida. Es así como, el Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20122, advierte dichos cambios:

“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa

Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20122, advierte dichos cambios:

“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud” 6(negrillas del original).

“El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), (sic) establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.”

Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez

esfuerzo analítico alguno.”

Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

2Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2009-00290-00; C.P Guillermo Vargas Ayala.5 “Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”

Posición que encuentra respaldo en providencia del Consejo de Estado del 11 de mayo de 20153.

“El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes:

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía que la confrontación se hacía únicamente respecto de las normas invocadas en la petición de la medida cautelar. Así, el cambio de legislación le otorgó al Juez un campo de acción más amplio, en la medida que podrá hacer la confrontación no sólo con las normas invocadas en la solicitud, sino con las que se señalen en el libelo demandatorio”. (Subrayas de la Sala).

Al constatarse que la demanda se presentó en vigencia del CPACA, no está sujeto el análisis a que la contradicción entre las normas invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

ostensible o manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

Conviene precisar que, en los demás casos, esto es, aquellos referidos a medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de actos administrativos, el análisis de Juez sí debe recaer en otros requisitos tales como: i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; iv) Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perju icio irremediable, o b) Que existan serios

3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección Providencia del 11 de mayo de 2015; Exp. 11001-03-26-000-2014-00143-00 (52.149); C.P Olga Melina Valle de la Hoz.6 motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Pero, en tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos, se itera, no resulta necesario acreditar estos últimos requisitos para determinar la procedencia de la medida cautelar.

2. Caso concreto.

Pero, en tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos, se itera, no resulta necesario acreditar estos últimos requisitos para determinar la procedencia de la medida cautelar.

2. Caso concreto.

Descendiendo al caso concreto, se advierte que la inconformidad de la entidad recurrente se centra en la necesidad de decretar la suspensión provisional solicitada, con fundamento en los siguientes aspectos: (i) los actos administrativos demandados fueron expedidos de manera ilegal y carecen de una obligación clara, expresa y exigible; (ii) el perjuicio que se deriva del proceso de cobro coactivo actualmente en curso; y (iii) la eventual ineficacia de la sentencia, en caso de no otorgarse la medida, pues se prolongaría la vulneración de los derechos de la entidad.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el medio de control ejercido corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho, la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional está supeditada a que la violación alegada se evidencie del análisis de los actos demandados frente a las normas superiores invocadas, o del examen de las pruebas allegadas con la solicitud. Para resolver lo expuesto, y conforme lo señaló la a quo , se advierte que fueron aportados como prueba los actos administrativos demandados. No obstante, al analizar la solicitud de la entidad accionante y examinar las pruebas allegadas, no se obtiene claridad respecto del procedimiento administrativo adelantad o por Colpensiones para determinar los montos reclamados como deuda por aportes pensionales, más allá de la simple remisión de las resoluciones respectivas a la parte demandante. En consecuencia, será el desarrollo del proceso el que permita

Colpensiones para determinar los montos reclamados como deuda por aportes pensionales, más allá de la simple remisión de las resoluciones respectivas a la parte demandante. En consecuencia, será el desarrollo del proceso el que permita establecer la situación real de los aportes presuntamente adeudados. De igual manera, no obra en el expediente prueba de los perjuicios alegados, pues no se afirma ni acredita que el Departamento haya efectuado o esté efectuando erogación alguna para cubrir los aportes reclamados por Colpensiones. Así las cosas, esta Sala advierte que los argumentos planteados por la entidad en la solicitud de medida cautelar, relativos a que los actos administrativos demandados no contienen una obligación clara, expresa y exigible, corresponden a aspectos cuyo análisis excede e l examen preliminar propio de esta etapa procesal. Dicho estudio debe realizarse en sede de sentencia, mediante una valoración integral y definitiva del fondo del asunto.

Adicionalmente, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio cierto e inminente. Si bien manifestó que la Administradora Colombiana de Pensiones adelanta un proceso de cobro coactivo, ello no implica su materialización, máxime cuando no se demostró la adopción de medidas concretas sobre bienes de la entidad. En este contexto, no se advierten razones suficientes para concluir que la falta de otorgamiento de la medida cautelar tornaría nugatorios los efectos de la sentencia.

Sobre el particular, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado indicó lo siguiente4:

4 Consejo de Estado - Sección Cuarta. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Providencia del veinte (20) de septiembre de dos mil7

“[…]

siguiente4:

4 Consejo de Estado - Sección Cuarta. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Providencia del veinte (20) de septiembre de dos mil7

“[…]

De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia y no se demuestra la existencia de perjuicios ocasionados por su expedición.

En efecto, lo expuesto en la solicitud de medida cautelar, esto es, la violación al derecho al debido proceso al negarse el trámite del recurso de apelación interpuesto contra la Liquidación Certificada de la Deuda No. AP -0147296 de 16 de octubre de 2018, la expedición sin competencia de ese acto administrativo y que el título ejecutivo no contiene una obligación clara, expresa y exigible, son argumentos cuyo estudio excede el análisis comparativo que se efectúa en esta etapa procesal, el cual no puede reemplazar o anticipar el examen que se adelanta al momento de proferir la sentencia que ponga fin al proceso.

Aunado a lo anterior, la parte demandante no demostró la existencia de un perjuicio, pues si bien se informó sobre un hecho sobreviniente, esto es, que contra de la entidad se adelanta un proceso de cobro coactivo, ello no constituye una materialización del mismo, aunado a que no se advierte que al interior de ese trámite se hubiese proferido alguna medida preventiva o cautelar sobre los bienes de la entidad.

Por lo demás, la recurrente tampoco da cuenta de la existencia de serios motivos

materialización del mismo, aunado a que no se advierte que al interior de ese trámite se hubiese proferido alguna medida preventiva o cautelar sobre los bienes de la entidad.

Por lo demás, la recurrente tampoco da cuenta de la existencia de serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida cautelar los efectos de la sentencia serían nugatorios, toda vez que se limitó a manifestar que «esperar a la expedición de una s entencia que resuelva de manera definitiva esta controversia sería prolongar la vulneración de los derechos de mi representada por un tiempo superior».

En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 28 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

[…]”

En consecuencia, se confirmará el auto del 26 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual negó la medida cautelar de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

III. Resuelve

Primero: Confirmar el auto proferido el 26 de mayo de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

veinticuatro (2024). Radicación: 25000 -23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca. Demandado: Colpensiones8

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente

Jorge Humberto Calle López Magistrado

Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada

Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.910