TA CAL - 17001-33-33-003-2023-00375-02-(11-12-2023)

17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Manizales, once (11) de dicimebre de dos mil veintitrés (2023) - RADICADO 17-001-33-33003-2023-0375-02

CLASE: TUTELA

ACCIONANTE: JOSÉ ORLANDO LÓPEZ RAVE

ACCIONADAS: EPS SALUD TOTAL; ADMNISTRADORA COLOMBIANA

DE PENSIONES -COLPENSIONES-; ARL SURA

Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a proferir sentencia de segunda instancia, con ocasión de la impugnación pr esentada por COLPENSIONES contra la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, tuteló el derecho al debido proceso y a la seguridad social del señor José Orlando López Rave.

PRETENSIONES

La parte actora solicita que, se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna e igualdad presuntamente vulnerados por las entidades demandadas y, en consecuencia, se ordene a SALUD TOTAL EPS, que de manera inmediata proceda a dar trámite al recurso de reposición presentado y se ordene que cancele los honorarios a la Junta Regional sin más dilaciones.

Por otra parte, solicita que se ordene a la ARL SURA que realice las acciones administrativas

proceda a dar trámite al recurso de reposición presentado y se ordene que cancele los honorarios a la Junta Regional sin más dilaciones.

Por otra parte, solicita que se ordene a la ARL SURA que realice las acciones administrativas para que se hagan parte en el proceso de calificación de invalidez y a la empresa ETEX para que proceda a facilitar los soportes necesarios por la exposición directa a asbestos amosita, crocidolita y crisotilo

HECHOS

El accionante refirió que, tiene 80 años de edad y se encuentra afiliado al régimen contributivo en salud en la EPS SALUD TOTAL, en calidad de cotizante. Indicó que el 13 de julio de 2023, recibió dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral del 22%, calificado como e nfermedad de origen común, para las patologías: Insuficiencia Renal17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

2 Crónica no especificada, Hipertensión Esencial (Primaria), Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica e Hipoacusia no especificada.

Manifestó que, al encontrarse inconforme con la calificac ión, el 17 de julio de 2023, presentó recurso de reposición en subsidio apelación en contra del mencionado dictamen. Adujo que el 18 de julio de 2023, recibió correo electrónico a través del cual la Junta de Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, anunció la normativ a a aplicar para resolver la solicitud.

Expuso que el 9 de agosto de 2023, recibió nuevo correo electrónico de la Junta Regional, a través del cual le informaron que el expediente será devuelto por el no pago de

resolver la solicitud.

Expuso que el 9 de agosto de 2023, recibió nuevo correo electrónico de la Junta Regional, a través del cual le informaron que el expediente será devuelto por el no pago de honorarios.

INFORME DE LAS DEMANDADAS

JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ: informó que no se pronuncia sobre los hechos de la acción, tomando en consideración que el expediente del accionante no ha sido remitido a la Junta por la EPS SALUD TOTAL.

Advirtió igualmente que, para proceder a calificar al accionante, se requiere la calificación realizada en primera oportunidad por la entidad de seguridad social a la cual se encuentre afiliado el trabajador, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo de l artículo 142 del Decreto 019 de 2012, relativo a la calificación del estado de invalidez.

COLPENSIONES: manifestó que la solicitud del accionante no puede ser atendida por la entidad al no ser un asunto de su competencia administrativa y funcional, correspondiendo únicamente dar respuesta a la EPS SALUD TOTAL y la ARL SURA; en tal sentido, resaltó que, la entidad competente para desatar la manifestación de inconformidad contra el dictamen emitido, es la Junta Regional de Calificación de Invalidez, trayendo a colación el artículo 4 del Decreto 1352 de 2013, relativo a la naturaleza de las juntas de calificación de invalidez.

Indicó que, una vez revisado el sistema de la entidad, se logró evidenciar que a través de oficio del 14 de septiembre de 2023, remitido a la EPS SALUD TOTAL, se informó a la entidad que no procedía el pago de honorarios para el caso solicitado, hasta tanto no se

oficio del 14 de septiembre de 2023, remitido a la EPS SALUD TOTAL, se informó a la entidad que no procedía el pago de honorarios para el caso solicitado, hasta tanto no se allegaran los documentos faltantes; por lo cual se solicitó que de manera pronta remita a la entidad la documentación c ompleta que se requiere para estudiar la solicitud de honorarios a la Junta Regional de Calificación para que se surta el trámite.17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

3 Argumentó que la mencionada comunicación fue remitida por la EPS SALUD TOTAL el 18 de septiembre de 2023, tal y como se evidencia en el acuse de recibido que se anexa.

Con fundamento en los argumentos expuestos solicitó ser desvinculada de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva y que adicionalmente se deniegue la acción al ser improcedente por no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.

ARL SURA: expuso que el accionante estuvo afiliado a la ARL SURA del 01 de julio de 1996 al 01 de septiembre de 1999 y del 01 de febrero de 2003, al 01 de diciembre de 2003 a través de ETEX COLOMBIA SAS. Adujo que la entidad fue notificada de la calificación realizada por la EPS SALUD TOTAL el 13 de julio de 2023, en el que se determinó una PCL del 22% de origen común para los diagnósticos: 1. Insuficiencia renal crónica no especificada, 2. Hipertensión esencial (primaria), 3. Enfermedad pulmonar obstructiva

del 22% de origen común para los diagnósticos: 1. Insuficiencia renal crónica no especificada, 2. Hipertensión esencial (primaria), 3. Enfermedad pulmonar obstructiva crónica, 4. Hipoacusia no especificada.

Indicó que, dado el origen de la enfermedad del accionante, se estableció como de origen común, el pago de los honorarios debe ser realizado por el fondo de pensiones, conforme a lo establecido en el artículo 17 de la ley 1562 de 2012. En tal sentido, tomando en consideración que la EPS SALUD TOTAL ya realizó el proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral, la ARL SURA no puede realizar una nueva calificación de invalidez, advirtiendo que no quedan actuaciones administrativas pendientes dentro del proceso de calificación que competan a esa administradora de riesgos, por lo cual considera que no hay vulneración de derechos fundamentales. Con fundamento en lo dicho solicita que se niegue el amparo constitucional deprecado y en tal sentido se declare la impr ocedencia de la acción, por no vulneración de los derechos fundamentales por parte de seguros de vida suramericana S.A.

EPS SALUD TOTAL: guardó silencio.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Fundamentada en la jurisprudencia que las altas cortes han proferi do sobre el núcleo esencial del derecho fundamental a la seguridad social y que la tutela es un mecanismo idóneo para obtener adelantar los procedimientos de calificación de invalidez, consideró17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

4 en el caso específico que se deb en proteger los derechos fundamentales del actor y resolvió:

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4 en el caso específico que se deb en proteger los derechos fundamentales del actor y resolvió:

PRIMERO: TUTÉLANSE los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social del señor JOSE ORLANDO LÓPEZ RAVE, identificado con la cédula de ciudadanía 4.556.104, conforme a lo expresado en la parte considerativa.

SEGUNDO: Se ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo: i) Consigne, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, el valor de los honorarios exigidos para el trámite de la inconformidad presentada desde el 17 de julio de 2023 por el señor JOSE ORLANDO LÓPEZ RAVE, en contra del dictamen del 13 de julio de 2023 y, en el mismo lapso, ii) Remita el expediente junto con el comproba nte de pago ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.

TERCERO: PREVENIR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES para que en lo sucesivo, de manera inmediata a la radicación por parte de sus afiliados de la inconformidad contra un dictamen de pérdida de la capacidad laboral, REMITA los datos personales del inconforme ante la Junta Regional para la emisión de la factura necesaria para el pago de los honorarios los cuales, en todo caso, siempre deberán ser pagados dentro del plazo legal establecido en el Artículo 142 del Decreto 019 de 2012 para la remisión del expediente ante las Juntas Regionales.

honorarios los cuales, en todo caso, siempre deberán ser pagados dentro del plazo legal establecido en el Artículo 142 del Decreto 019 de 2012 para la remisión del expediente ante las Juntas Regionales.

CUARTO: Se ORDENA al DIRECTOR ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO DE LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE CALDAS, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la consignación de los honorarios y el expediente que allegue COLPENSIONES ante esa entidad realice las gestiones administrativas necesarias para programar fecha y hora de la valoración médico labo ral al señor JOSE ORLANDO LÓPEZ RAVE, necesaria para resolver -dentro de los términos legales -, la inconformidad en contra del mencionado dictamen del 13 de julio de 2023 y su notificación a la parte interesada.

IMPUGNACIÓN

Colpensiones en forma resumida expone lo siguiente:

Señala que , el Juez de primera instancia desborda la órbita de competencia pues se entromete en asuntos que corresponden al juez natural, para sustentar lo anterior allega jurisprudencia de las altas cortes al respecto de la competencia del juez ordinario y la del juez constitucional, en la que ella concluye:17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

5 “no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la

evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones”

Señala que, el actor pr etende desnaturalizar la acción de tutela pretendiendo que por medio de un proceso caracterizado por la inmediatez y subsidiaridad, sean reconocidos derechos que deben ser de conocimiento del juez ordinario competente a través de los mecanismos legales establecidos para ello, por lo que se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela ante el carácter subsidiario de esta , para apoyar esta afirmación allega extractos relativos a la dogmática del principio de subsidiariedad de la tutela, así como jurisprudencia de la Corte Constitucional relativo a este requisito.

Por otro lado, señala que, se vulnera en el presente caso el carácter subsidiario de la tutela, allega para ello apoyo jurisprudencial.

Por lo anterior solicita:

Que se REVOQUE el fallo d e primera instancia, como quiera que la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del art. 6º del Decreto 2591 de 1991 así como tampoco se demostró que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante ya que está actuando conforme a derecho.

CONSIDERACIONES

Conforme a la impugnación, considera la Sala que se debe resolver el siguiente problema jurídico:

Problema jurídico

¿Es procedente la tutela para solicitar que COLPENSIONES, adelante el trámite necesario

CONSIDERACIONES

Conforme a la impugnación, considera la Sala que se debe resolver el siguiente problema jurídico:

Problema jurídico

¿Es procedente la tutela para solicitar que COLPENSIONES, adelante el trámite necesario para que la Junta Departamental de Validez, estudié en segunda instancia la calificación de invalidez dada por esa entidad a la actora?17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

6 ¿Se desborda la órbita de competencia por el Juez de instancia, al ordenar a COLPENSIONES, el pago de los honorarios necesarios para el estudio de la impugnación de la calificación dada por Colpensiones al actor?

Marco Jurisprudencial

Sobre la procedencia de la tutela, para solicitar se adelante los trámites de invalidez necesarios para proteger el derecho a la seguridad social, ha señalado la Corte, como el caso de la T402 de 2022, lo siguiente:

27. Finalmente, en virtud del requisito de subsidiariedad todo juez constitucional debe verificar, en primer lugar, si existe un mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales pues, en principio, la acción de tutela solo procede ante la ausencia de una vía judicial de protección. En segundo lugar, el juez debe analizar si dicho mecanismo judi cial es idóneo y eficaz para proteger, garantizar o conjurar una amenaza sobre derechos fundamentales de forma oportuna, efectiva e integral. Esta Corte, en reiteradas ocasiones, ha precisado que este análisis no puede quedarse en aspectos meramente formales sobre la verificación de la

para proteger, garantizar o conjurar una amenaza sobre derechos fundamentales de forma oportuna, efectiva e integral. Esta Corte, en reiteradas ocasiones, ha precisado que este análisis no puede quedarse en aspectos meramente formales sobre la verificación de la existencia de los mecanismos, sino que debe extenderse a revisar los elementos sustanciales de cada caso concreto, para evitar así vulnerar otros derechos como el acceso mismo a la administración de justicia.

28. Para la solución de controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social, en principio, existen mecanismos judiciales previstos por el legislador ante la jurisdicción laboral ordinaria, como se desprende del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por ello, esta Corte ha insistido en que la acción de tutela no es un mecanismo principal para la solución de disputas relacionadas con la seguridad social. Sin embargo, esta regla general tiene e xcepciones relacionadas con la idoneidad y eficacia de estos mecanismos, en especial, cuando la falta de reconocimiento de una prestación afecta o amenaza de manera directa los derechos fundamentales de las personas. Al respecto, la jurisprudencia constitu cional ha reconocido que el juez de tutela puede valorar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad de manera más flexible cuando se trate de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional como lo son las personas que se encue ntran en extrema pobreza o personas en situación de discapacidad.

29. Acorde con lo dicho, esta Sala advierte la existencia de un mecanismo judicial de defensa a disposición del señor Ríos Galvis, no

personas en situación de discapacidad.

29. Acorde con lo dicho, esta Sala advierte la existencia de un mecanismo judicial de defensa a disposición del señor Ríos Galvis, no obstante, también encuentra probado que dic ho mecanismo, en las particulares circunstancias del accionante, no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática planteada. Esta Sala observa que el accionante padece desde hace varios años un trastorno afectivo bipolar, situación que con el paso del tiempo empeoró y lo llevó a17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela

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7 renunciar a su trabajo como conductor de buses y camiones. Por esa situación, el accionante en la actualidad depende económica y afectivamente de su esposa, quien no cuenta con un trabajo fijo ni formal, sino que percibe sus esc asos ingresos de las labores de limpieza doméstica que realiza esporádicamente en distintas casas.

Conforme a la anterior jurisprudencia, efectivamente en los eventos de calificación de la pérdida de capacidad laboral, en principio existe un mecanismo o rdinario para plantear ante el juez ordinario las controversias que se susciten alrededor de este derecho, sin embargo, deja en claro que el Juez debe estudiar la posibilidad de atender la tutela como mecanismo subsidiario, cuando por ejemplo la actora se encuentra en situación de discapacidad.

Caso bajo estudio.

En el caso presente, el señor José Orlando López Rave, manifiesta tener 80 años de edad, y se certifica además que padece de Insuficiencia Renal Crónica no especificada,

discapacidad.

Caso bajo estudio.

En el caso presente, el señor José Orlando López Rave, manifiesta tener 80 años de edad, y se certifica además que padece de Insuficiencia Renal Crónica no especificada, Hipertensión Esencial (Primaria), Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica e Hipoacusia no especificada, por lo que, en atención a esas consideraciones, es evidente que no puede trabajar y ello pone en riesgo su mínimo vital, que se trata de una persona de especial protección constitucional por su edad, haciendo por ello viable el estudio de la tutela como mecanismo transitorio.

Segundo Problema Jurídico.

Por otra parte, es además muy clara la jurisprudencia sobre la entidad que debe asumir el pago de los honorarios necesarios para que se estudie la impugnación de una calificación de invalidez, ha señalado Órgano de Cierre Constitucional, en sentencia5 T – 045 de 1° de febrero de 2013, con ponencia del H. Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, aborda la obligación del pago de honorarios a favor de las Juntas de Calificación de Invalidez, en los siguientes términos:

“(…) El derecho que tienen las Juntas de Calificación de Invalidez a recibir honorarios y quienes deben asumirlos.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 41 la Ley 100 de 1993, las Juntas de Calificación de Invalidez, al igual que otras entidades como las EPS y las ARP, perteneci entes al Sistema General de Seguridad Social, les corresponde llevar a cabo la calificación del estado de invalidez de los usuarios.

A su turno, el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, mencionado

como las EPS y las ARP, perteneci entes al Sistema General de Seguridad Social, les corresponde llevar a cabo la calificación del estado de invalidez de los usuarios.

A su turno, el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, mencionado anteriormente, determinó que las Juntas de Calificación de Invalidez17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

8 son organismos autónomos de carácter privado, sin personería jurídica, entre otras características, integrados por sujetos designados por el Ministerio de Trabajo, los cuales no perciben salario y solo tienen derecho a los honorarios que se est ipulan en el mencionado decreto.

El artículo 43 del Decreto 1295 de 1994 señaló que los costos por el trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez debían ser asumidos por el solicitante, de acuerdo con el reglamento que el Gobierno Nacional expid iera, lo cual fue objeto de estudio constitucional por parte de esta corporación. Así, a través de la sentencia C -164 de 2000, se advirtió que quien debe asumir tales costos, los cuales incluyen los honorarios de los miembros de dichas juntas, son las enti dades de previsión social. Consecuentemente, se declaró inexequible la expresión según la cual los gastos se encontraban a cargo de quien solicitara el servicio. (…) Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte al señalar: “De los anteriores enunciados normativos se colige que los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán pagados, en

anteriores enunciados normativos se colige que los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán pagados, en todo caso, por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante. Por lo tanto, según la Ley 100 de 1993, no resulta conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender el trámite del dictamen por dicho concepto. 5. La regla jurisprudencial que se configuró desde entonces es que no es el empleado quien debe asumir el pago de los honorarios de tales juntas.

El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 señala que ello corresponde a la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora del caso. Este criterio ha sido reiterado por la Corte Constitucional en sede de tutela “Cabe precisar que la regla sobre el pago de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez, se aplica para la calificación de cualquier tipo de incapacidad, n o solo para asuntos laborales, como bien lo señaló la corporación en sentencia T -033 de 2004: “La razón para considerar que es inconstitucional que el costo del dictamen sea sufragado por el trabajador solicitante, se predica para toda clase de controversias sobre incapacidad”.

Bajo ese entendido, queda claro que según lo señalado por la ley y la jurisprudencia de este tribunal, las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición

jurisprudencia de este tribunal, las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad promotora de salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido. (…)”

Conforme a la anterior jurisprudencia, es claro que el pago de los honorarios, para que se tramite las objeciones a la calificación de invalidez dada por COLPENSIONES , por lo que17001-33-33-003-2023-00375-02 Acción de Tutela Sentencia. 249 Segunda instancia

9 el hecho de que el Juez de primera instancia ordene esta responsabilidad a esa entidad, no se puede considerar que desborde con ella, la órbita de comp etencia del Ju ez constitucional.

Por lo anterior, se deberá confirmar la orden dada por el Juzgado de primera instancia.

Por lo discurrido, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

F A L L A

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, dada el 9 de noviembre de 2023, en el procedimiento de tutela presentado por JOSÉ ORLANDO LÓPEZ RAVE contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONESy otras

Circuito de Manizales, dada el 9 de noviembre de 2023, en el procedimiento de tutela presentado por JOSÉ ORLANDO LÓPEZ RAVE contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONESy otras

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE conforme lo disponen los artículos 16, 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5° del Decreto 306 de 1992.

TERCERO: ENVIAR este expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión en los términos del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 11 de diciembre de 2023 conforme acta nro. 081 de la misma fecha.

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Magistrado Ponente

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Magistrado