TA CAL - 17001-33-33-003-2024-00089-01-(14-02-2025)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

Sala Segunda de Decisión

Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez

Beltrán

Manizales, catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-003-2024-00089-01

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y otro

Providencia: Auto interlocutorio No. 052

Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 02 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

Es competente esta Sala de Decisión para conocer del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

I. Antecedentes

La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, al considerar que los mismas fueron proferid os sin sujetarse a los preceptos normativos vigentes al momento de su expedición.

Para sustentar lo anterior, refiere que las Resoluciones Nos. 29606 del 16 de octubre de 2002, RDP 029707 del 22 de diciembre de 2020 y RDP 021839 del 31 de agosto de 2023,

Para sustentar lo anterior, refiere que las Resoluciones Nos. 29606 del 16 de octubre de 2002, RDP 029707 del 22 de diciembre de 2020 y RDP 021839 del 31 de agosto de 2023, trasgreden las normas en que debieron fundarse, toda vez que la UGPP no era la entidad competente para reconocer la pensión del señor Augusto Alzate López sinoCOLPENSIONES.

Igualmente, manifiesta que existe una interpretación errónea de las normas en las que los actos administrativos debieron fundarse, pues el mayor número de cotizaciones se realizaron al ISS hoy Colpensiones, por lo que considera que es dicha entidad es la administradora competente para reconocer la pensión.

Mediante auto de fecha 02 de julio de 2024, el Juez Administrativo ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que los demandados se pronunciaran, frente a lo cual la Administrada Colombiana de Pensiones indicó que no se avizoraban motivos ni razones jurídicas que permitieran establecer que los actos acusados hayan sido expedidos con desconocimiento de las disposiciones normativas invocadas como violadas por la parte actora, al contrario, señala que las resoluciones fueron proferidas conforme a l derecho fundamental a la seguridad social del señor Augusto Alzate López.

Mediante auto de 02 de septiembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales negó la medida cautelar de suspensión solicitada por la UGPP , argumentando que en el presente asunto se debe de realizar una valoración normativa y probatoria que permita corroborar y analizar los términos en que se efectuó el reconocimiento de la pensión que se demanda, con el objeto de determinar cual es la

argumentando que en el presente asunto se debe de realizar una valoración normativa y probatoria que permita corroborar y analizar los términos en que se efectuó el reconocimiento de la pensión que se demanda, con el objeto de determinar cual es la entidad competente para reconocer y pagar la p ensión del señor Augusto, pues expone que al realizar la confrontación del acto acusado con las normas superiores, no se puede inferir la necesidad de decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos demandados, y por el co ntrario si se podría causar un grave perjuicio al beneficiario de la pensión.

La parte actora interpuso recurso reposición y en subsidio apelación contra la decisión antes referida, reiterando lo expuesto en el escrito de demanda y, además refirió que se debe de decretar la medida cautelar, con el fin de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como la sostenibilidad del sistema, teniendo en cuenta los principios generales de la seguridad social establecidos en la Ley 100 de 1993.

Frente al recurso de reposición el Juez Administrativ o dispuso no reponer la providencia acusada y en su lugar concedió el recurso de segundo grado.

II. Consideraciones de la Sala

Problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si están dadas las condiciones para acceder a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 29606 del 16 de octubre de 2022 por medio de la cual sereconoce pensión de vejez al señor Augusto Álzate López; Resolución RDP 029707

del 22 de diciembre de 2020 por medio de la cual se reliquida la pensión del señor Augusto Álzate López y la Resolución No. RDP 021839 del 31 de agosto de 2023 por medio de la cual se reliq uida la pensión del señor Augusto Álzate López, al considerar que dichos actos administrativos trasgreden las normas en que debieron fundarse, ya que la UGPP no era la entidad competente para reconocer la pensión del demandado sino la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

Medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos. Marco legal.

El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

El artículo 231 Ibidem, dispone:

“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del

pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. /Resalta el Despacho/ En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

1En adelante C.P.A.C.A.3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”

El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la

El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución.

La suspensión provisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la constitucionalidad o legalidad del acto estudiado.

Con el nuevo estatuto de lo Contencioso Administrativo cambiaron las exigencias que traía el artículo 152 del C.C.A para la procedencia de dicha medida. Es así como, el Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20122, advierte dichos cambios:

“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como

apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2° ) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud” 6(negrillas del original). “El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), (sic) establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. “. Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación

2Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2009-00290-00; C.P Guillermo Vargas Ayala.significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento

regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”

Posición que encuentra respaldo en providencia del Consejo de Estado del 11 de mayo de 20153.

“El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes:

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía

En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía que la confrontación se hacía únicamente respecto de las normas invocadas en la petición de la medida cautelar. Así, el cambio de legislación le otorgó al Juez un campo de acción más amplio, en la medida que podrá hacer la confrontación no sólo con las normas invocadas en la solicitud, sino con las que se señalen en el libelo demandatorio”. (Subrayas de la Sala).

Al constatarse que la demanda se presentó en vigencia del CPACA, no está sujeto el análisis a que la contradicción entre las normas invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

Conviene precisar que, en los demás casos, esto es, aquellos referidos a

3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección Providencia del 11 de mayo de 2015; Exp. 11001-03-26-000-2014-00143-00 (52.149); C.P Olga Melina Valle de la Hoz.medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de actos administrativos, el análisis de Juez sí debe recaer en otros requisitos tales como: i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) Que el demandante haya presentado los

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; iv) Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Pero, en tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos, se itera, no resulta necesario acreditar estos últimos requisitos para determinar la procedencia de la medida cautelar.

Caso concreto.

En el caso concreto, solicita la entidad demandante la suspensión provisional de las Resoluciones Nos. 29606 de 2002, RDP 029707 de 2020 y RDP 021839 de 2023 , mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez al señor Augusto Alzate López.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa en el plenario que:

(i) La Caja Nacional de Previsión mediante la Resolución No. 29606 del 16 de octubre de 2002, dispuso el reconocimiento y pago de una pensión de vejez bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, Decreto 1153 de 1994 y Ley 100 de 1993, en cuantía de $286.000, efectiva a partir del 06 de junio de 2001.

vejez bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, Decreto 1153 de 1994 y Ley 100 de 1993, en cuantía de $286.000, efectiva a partir del 06 de junio de 2001.

(ii) En cumplimiento al fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 13 de agosto de 2018, la Unidad Administ rativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a través de la Resolución No. RDP 029707 del 22 de diciembre de 2020 reliquidó la pensión de vejez, en cuantía de $682.926.

(iii) La UGPP mediante la Resolución RDP 021839 del 31 de agosto de 2023 modificó la parte motiva de los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución RDP 029707 de 2020, reliquidando la pensión en una cuantía de $715.563.

Ahora bien, una vez revisados los razonamientos esbozados por la ent idaddemandante en contraposición con el derecho pensional reconocido al señor Augusto Alzate López , en conjunto con las pruebas que reposan en el plenario, estima el Sala que no es procedente acceder a la cautela judicial solicitada, ya que para determinar la nulidad de los actos administrativos por falta de competencia de la entidad reconocedora, se requiere de un análisis de fondo sobre la normatividad que rige la situación de la demanda y el estudio de las pruebas pertinentes, lo cual solo puede hacerse en el momento de proferirse sentencia.

Aunado a ello, se encuentra que la extinta Cajanal le reconoció al señor Alzate López la pensión de vejez al encontrar que cumplía los requisitos legales para

solo puede hacerse en el momento de proferirse sentencia.

Aunado a ello, se encuentra que la extinta Cajanal le reconoció al señor Alzate López la pensión de vejez al encontrar que cumplía los requisitos legales para hacerse acreedor de dicho emolumento laboral, y luego, en cumplimiento a la orden Judicial emitida por el Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales procedió mediante acto administrativo a reliquidar la pensión de vejez, resolución que de manera posterior fue modificada por la misma entidad sin percatarse que no era el Fondo pensional encargado, pretendiendo ahora vía ordinaria sustentar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos acusados , pues si bien el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, faculta a la administración para corregir el acto particular reconocedor al tenor de los argumentos señalados en el libelo introductorio, no lo es menos que dicha revisión de legalidad no puede efectuarse en desmedro de los derechos fundamentales adquiridos por el pensionado, estos son, mínimo vital y móvil, seguridad social, respeto por la garantías fundamentales de seguir percibiendo su mesada pensional, al llenar todos los presupuestos para el respectivo reconocimiento.

Al respecto, el Consejo de Estado al desatar recurso de apelación en contra de la decisión que declaró la suspensión provisional del acto administrativo en razón a que no era la entidad la competente para reconocer la prestación, precisó4:

“Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que al decretar la medida cautelar de suspensión provisional que ordenó la inclusión en nómina de pensionados a la demandada, el «a quo»

“Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que al decretar la medida cautelar de suspensión provisional que ordenó la inclusión en nómina de pensionados a la demandada, el «a quo» dejó de considerar que, de acuerdo con el artículo 103 d e la Ley 1437 de 2011,98 el «objeto del proceso», y en general «de todo proceso que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», también comprende finalidad de asegurar la «efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la Ley y la preservación del orden jurídico». Lo cual, para el caso en concreto, significa que la señora ZULUAGA LODOÑO no puede verse perjudicada por las diferencias administrativas que se puedan presentar entre las entidades potencialmente obli gadas a garantizar sus derechos prestacionales, como por ejemplo las disputas generadas por un conflicto de competencias, toda vez que, se insiste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de su pensión de vejez no ha sido

4 Consejo de Estado - Sección Segunda Subsección B. Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 07 de febrero de 2019. Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00976-01(5418-18).controvertido en este proceso.

58. En sede de tutela, al estudiar casos parecidos al que ahora ocupa la atención de la Sala, la Corte ha dicho que frente a este tipo de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables; las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten responsables

la Corte ha dicho que frente a este tipo de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables; las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten responsables de la obligación principal. De esta manera precisó la Corte, «(…) la carga de la incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos».99 59. En ese orden de ideas, la Sala considera que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pe nsiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no puede significar para la señora ZULUAGA LONDOÑO, una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar s u mínimo vital; principalmente porque el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido puesto en tela de juicio en este proceso.

(…)”

Por lo anterior, encuentra la Sala que la solicitud presentada por la entidad demandante amerita que se continúe con el trámite del proceso y se decida de fondo lo pedido.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

II. Resuelve

Primero: Se confirma el auto interlocutorio proferido el 02 de septiembre de 2024 dentro del proceso de la referencia.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento

II. Resuelve

Primero: Se confirma el auto interlocutorio proferido el 02 de septiembre de 2024 dentro del proceso de la referencia.

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase

Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha.Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente

Jorge Humberto Calle López Magistrado

Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada

Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.