TA CAL - 17001-33-33-004-2020-00195-01-(12-09-2024)

17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

A.I. 216

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Manizales, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

PROCESO No. 17001-33-33-004-2020-00195-01

CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ACCIONANTE LUIS ALBERTO VILLEGAS OSORIO

ACCIONADO MUNICIPIO DE MANIZALES – SECRETARÍA DE

EDUCACIÓN DE MANIZALES

Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, el 14 de febrero de 202 4, mediante el cual se terminó el proceso por declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, propuesta por el Municipio de Manizales.

ANTECEDENTES

Por medio de apoderado judicial, el señor Luis Alberto Villegas Osorio presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de perseguir la nulidad del acto administrativo SEUAF-1071 del 28 de enero de 2020, que negó la inclusión de la I.E rural la Trinidad en la categoría de zona de difícil acceso, privando así a los docentes de la institución a recibir la bonificación derivada de dicha calificación.

rural la Trinidad en la categoría de zona de difícil acceso, privando así a los docentes de la institución a recibir la bonificación derivada de dicha calificación.

La exclusión de la mencionada institución se realizó en la resolución 1544 del 31 de octubre de 2019, que determinó los establecimiento s educativos públicos del municipio de Manizales ubicados en zonas rurales de difícil acceso para la vigencia del año 2020.

El 14 de febrero de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, puso fin al proceso a través de auto en el que declaró probadas las excepciones planteadas por la parte demandada y que fueron enmarcadas dentro de la excepción previa de inepta demanda, debido a que la misma no cumplió con los requisitos formales al no haber demandado el acto que debía demandarse, es decir, la resolución 1544 del 31 de octubre de 2019.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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APELACIÓN

La parte accionante presentó, dentro de la oportunidad, recurso de reposición y en subsidio de apelación , en donde enfatizó que , la resolución 1544 del 31 de octubre de 2019 es un acto administrativo general que no crea ni modifica situaciones particulares en los docentes, sino en las instituciones educativas en su conjunto; así mismo, que el derecho objetivo se concede al plantel educativo en virtud de un acto general, mientras que, cada docente debe reclamar el derecho subjetivo referido a la bonificación derivada de la calificación de la institución.

En este sentido, argumentó que el oficio SEUAF-1071 del 28 de enero de 2020 era el acto

docente debe reclamar el derecho subjetivo referido a la bonificación derivada de la calificación de la institución.

En este sentido, argumentó que el oficio SEUAF-1071 del 28 de enero de 2020 era el acto administrativo objeto de demanda particular, toda vez que representó el agotamiento de la vía gubernativa al negar el acceso del accionante a la resolución general y, por lo tanto, creó y modificó situaciones jurídicas en el accionante.

CONSIDERACIONES

El problema jurídico a decidir se circunscribe en determinar:

¿Conforme a la teoría del caso de la parte actora, el acto propio a demandar era el SEUAF1071 del 28 de enero de 2020, o la R esolución 1544 del 31 de octubre de 2019, que determinó los establecimientos públicos del municipio de Manizales ubicados en zonas rurales de difícil acceso para la vigencia del año 2020?

¿Si el actor demandó el SEUAF -1071 del 28 de enero de 2020, procesalmente conlleva declarar la excepción de inepta demanda?

Previo al abordaje del problema jurídico planteado, la Sala deberá definir la naturaleza de la Resolución 1544 del 31 de octubre de 2019.

En este sentido, es menester señalar que , los actos administrativos, según su naturaleza, pueden ser de carácter general o particular. Para diferenciarlos, se ha precisado lo siguiente1:

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 04 de marzo de 2010. Expediente:

pueden ser de carácter general o particular. Para diferenciarlos, se ha precisado lo siguiente1:

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 04 de marzo de 2010. Expediente: 2003-00360-01(3875-03). M.P: Alfonso Vargas.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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3 “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sal a: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica). El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiend o de las conductas o roles que ellas mismas asuman’.”

En esta misma línea, el Consejo de Estado 2 reconociendo la dificultad de distinguir entre un acto administrativo de carácter general y uno de carácter particular, ha establecido ciertas características esenciales que permiten determinar la naturaleza del acto según el criterio material. Al respecto expresó:

un acto administrativo de carácter general y uno de carácter particular, ha establecido ciertas características esenciales que permiten determinar la naturaleza del acto según el criterio material. Al respecto expresó:

“En efecto, aunque en algunos casos es difícil de establecer el límite para determinar cuándo se está en presencia de un acto de carácter general o de uno de carácter particular, existen ciertas características esenciales que permiten determinar la naturaleza del acto administrativo atendiendo el criterio material.

Así, un acto es de contenido general cuando crea situaciones jurídicas que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es igual y el mismo para todos los administrados que se encuentren dentro de las mismas circunstancias de hecho que regula el acto, mientras que un acto de contenido particular cr ea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas.

El acto administrativo de carácter individual también puede referirse a una determinada cosa, individual y específicamente identificada, que no se pueda confundir con otra, de manera que los efectos de ese acto sólo recaen sobre esta y no sobre otras de su misma naturaleza, aun cuando sean de la misma especie. Pero cuando el acto administrativo se refiere a una cosa determinada, sin identificarla individualmente, todas las cosas de su misma especie y que se encuentren en la misma situación jurídica que el acto administrativo regula son cobijadas por los efectos jurídicos de ese acto. En este caso, se está frente a un acto general y abstracto.”

2 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 23 de junio de 2011. Expediente: 11001-03-27-000acto. En este caso, se está frente a un acto general y abstracto.”

2 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 23 de junio de 2011. Expediente: 11001-03-27-0002006-00032-00 (16090). M.P: Hugo Fernando Bastidas Barcenas.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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4 Respecto al control judicial de los actos administrativos por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Ley 1437 de 2011 ha previsto los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en los artículos 137 y 138, dependiendo de la naturaleza del acto, esto es, que sea de carácter general o particular. Los artículos en mención establecen:

“ARTICULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.”

“ARTICULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO .

Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. ... Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”

Del recuento jurisprudencial y legal expuesto anteriormente, se establece que, para determinar la naturaleza de los actos administrativos, es necesario considerar y verificar el17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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determinar la naturaleza de los actos administrativos, es necesario considerar y verificar el17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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5 grado de indeterminación del acto en cuestión ; lo que implica analizar tanto el contenido del acto como los efectos jurídicos que busca producir.

Por un lado , procederá la acción de simple nulidad para los actos de carácter general y particular, siendo posible aplicar esta acción para este último, cuando represente un interés para la comunidad y cuando no se esté ante una pretensión litigiosa. Por otro lado, para los actos de carácter particular, procede la acción d e nulidad y restablecimiento del derecho cuando una persona se crea lesionada en su derecho.

¿Cuál es el acto propio a demandar?

Teniendo en cuenta la teoría expuesta por la parte demandante, considera la sala al igual que el a quo, que el acto propio a demandar era efectivamente la Resolución 1544 del 31 de octubre de 2019 , ya que este acto fue el que modificó las situaciones jurídicas que afectan al actor y, en virtud de ello, y que se debe considerar como un verdadero acto particular y concreto, por las siguientes razones que bien señaló el a quo:

• Únicamente se dirige a los establecimientos educativos estatales ubicados dentro de la jurisdicción del municipio de Manizales, de manera que, sus efectos se circunscriben únicamente a este grupo determinado e identificado. • Determina las sedes de los establecimientos educativos calificadas como zonas de difícil acceso para la vigencia del año 2020. • Excluye algunas instituciones y sedes educativas rurales que anteriormente fueron

únicamente a este grupo determinado e identificado. • Determina las sedes de los establecimientos educativos calificadas como zonas de difícil acceso para la vigencia del año 2020. • Excluye algunas instituciones y sedes educativas rurales que anteriormente fueron calificadas como beneficiarias de zona de difícil acceso. Entre ellas se encuentra la sede principal y la sede B de la I.E la Trinidad. • Señala los requisitos que deben cumpli r los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales para acceder a los estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo.

Esto es, que , si bien en principio pareciera un acto general, la verdad es que al poder determinarse con precisión a quienes estaba dirigido, lo convierte necesariamente en un acto particular.

Ahora bien, una vez determinada la naturaleza de la Resolución 1544 del 31 de octubre de 2019, se establece que el medio de control correspondiente para dicho acto administrativo es el de nulidad y restablecimiento del derecho.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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6 Segundo Problema Jurídico

Se discute si es viable declarar la excepción de inepta demanda, por el hecho de que el demandante demandó un acto diferente a aquel que realmente es e l que le conllevó e supuesto perjuicio irrogado.

EL Juez de primera instancia, consideró que efectivamente se encausa dentro de las excepciones consagradas como previas en el artículo 100 del C.G del P., que regula este tema por emisión del inciso 2 del parágrafo 2, del artículo 175 del CPACA, el cual establece:

excepciones consagradas como previas en el artículo 100 del C.G del P., que regula este tema por emisión del inciso 2 del parágrafo 2, del artículo 175 del CPACA, el cual establece:

Artículo 175. Contestación de la demanda: Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:

[...]

PARÁGRAFO 2o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o m agistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

Por su parte el artículo 101 del C.G. del P. señala:

Artículo 100. Excepciones previas: Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

[...]

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por

demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

[...]

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

Esto es, que, es una verdadera excepción previa, el que la demanda se presente sin cumplir con los requisitos formales de la misma, o por indebida acumulación de pretensiones, y esta excepción se conoce como inepta demanda.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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7 Sin embargo, los artículos 162 y 163 del CPACA prescriben;

ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda . Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.

3. Los hechos y omisiones que sir van de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.

(Numeral 7, modificado por el Art. 35 de la Ley 2080 de 2021)

8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido cop ia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. (Numeral 8, adicionado por el Art. 35 de la Ley 2080 de 2021) ARTÍCULO 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los

ARTÍCULO 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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8 Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Así las cosas, en punto a las formalidades de la demanda, cuyo incumplimiento acarrea excepción de inepta demanda, el artículo 163 señala que, en el medio de control de nulidad de un acto administrativo, es un deber del actor individualizar con precisión el acto a demandar, si no se individualiza la demanda incurre en inepta demanda.

Mas, ello no se presenta cuando el actor en la demanda señala con precisión un acto administrativo que desea se estudie la nulidad , pero después de un análisis, el Juez concluye que este no es el acto propio a demandar, esto no desnaturaliza el hecho de que el actor cumplió con el deber de señalar con precisión el acto que desea se estudie su anulación.

En el caso bajo estudio, la parte actora definió con precisión que el acto objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho era el SEUAF -1071 del 28 de enero de 2020, pero el a quo y la sala consideran que ese acto, conforme a la teoría del caso de la parte actora, no es el que lesiona sus intereses, sino la Resolución No 1544 del 31 de octubre de

pero el a quo y la sala consideran que ese acto, conforme a la teoría del caso de la parte actora, no es el que lesiona sus intereses, sino la Resolución No 1544 del 31 de octubre de 2019, en ese caso no por ello se incurre en la causal de inepta demanda, pues el actor cumplió con su obligación de precisar el acto a demandar, pero se equivocó pues el que le afecta es otra resolución.

Como en la demanda se observa con claridad la existencia de este acto, se exponen las razones por las que considera lesiona sus intereses, lo que se debió el Juez era adecuar la demanda frente a este acto y revisar si cumple con los requisitos para su est udio, por lo anterior, se revocará la decisión del a quó, se ord enará que se adecué la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la Resolución No 1544 del 31 de octubre de 2019, y se revisé si cumple con los requisitos de caducidad del med io de control y en dado caso adelante la actuación consagrada en el artículo 182 A del CPACA.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo:

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 14 de febrero de 2024 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso que por el medio de control17001-33-33-004-2020-00195-01 Nulidad y restablecimiento de derecho

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9 de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso Luis Alberto Villegas Osorio a través de apoderado judicial, contra el Municipio de Manizales – Secretaría de Educación.

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9 de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso Luis Alberto Villegas Osorio a través de apoderado judicial, contra el Municipio de Manizales – Secretaría de Educación.

SEGUNDO: DEVOLVER la actuación para que se adecué la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución nro. 1544 del 31 de octubre de 2019, y se revise lo atinente a la caducidad del medio de control y si es del caso adelantar las gestiones que señala el artículo 182A del CPACA

CUARTO: NOTIFÍQUESE por estado electrónico conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A

QUINTO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 12 de septiembre de 2024, conforme acta nro. 055 de la misma fecha.

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Magistrado Ponente

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Magistrado

Constancia: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.