TA CAL - 17001-33-33-009-2024-00242-01-(18-07-2025)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

Sala Segunda Oral de Decisión

Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán

Manizales, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025).

Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 17001-33-33-009-2024-00242-01 Demandante Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado Gloria Isabel Giraldo Román Auto interlocutorio 300

I. Asunto

Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 26 de noviembre de 2024 , proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

Es competente esta Sala de Decisión para conocer del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

II. Antecedentes

A través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora pretende que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. SUB 136533 del 2 de mayo del 2024 , por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor de la señora Gloria Isabel Giraldo Román, con una cuantía inicial de $1.300.000 para el año 2024 por reconocerse la prestación pensional en una fecha distinta a la que en derecho le correspondía, generándose un pago de retroactivo al que no tenía derecho.

$1.300.000 para el año 2024 por reconocerse la prestación pensional en una fecha distinta a la que en derecho le correspondía, generándose un pago de retroactivo al que no tenía derecho.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro a favor de Colpensiones, de las sumas de dinero recibidas por concepto de retroactivo.

En escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, argumentando que se determinó de manera errónea la fecha establecida desde la cual se deb ía pagar la pensión de invalidez, generando la liquidación de un retroactivo correspondiente a la suma de $2,412,733.2 Manifestó que, el retroactivo reconocido a la demandada fue liquidado de manera errónea desde el 3 de marzo de 2024 hasta el 30 de abril de 2024, sin tener en cuenta la base de incapacidades de la Dirección de Medicina Laboral de Colpensiones, la cual menciona como último periodo de incapacidad cancelado a favor de la señora Gloria Isabel Giraldo Román, el comprendido entre el 24 de marzo de 2024 hasta el 1° de abril de 2024, así mismo el certificado de incapacidades allegado para el estudio de la prestación, por parte Salud Total EPS de fecha 7 de marzo de 2024, establece como último periodo de incapacidad a pagar a la asegurada el comprendido entre 3 de noviembre de 2023 al 2 de diciembre de 2023.

Mediante auto de fecha 16 de octubre de 2024, se corrió traslado de la solicitud de medida a la parte demandada, la cual guardó silencio.

Auto apelado.

Mediante auto de fecha 16 de octubre de 2024, se corrió traslado de la solicitud de medida a la parte demandada, la cual guardó silencio.

Auto apelado.

Mediante auto interlocutorio No. 891 del 26 de noviembre de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales negó la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo en cuestión.

Como fundamento de la decisión se sostuvo lo siguiente:

(…) del contenido de la Resolución N° SUB 136533 del 2 de mayo de 2024, se advierte que, la pensión por invalidez reconocida a favor de la señora Giraldo Román tiene efectos fiscales a partir del 3 de marzo de 2024 y su cuantía se estableció en $1.300.000. En este m ismo acto administrativo se liquidó un retroactivo por valor de $2.412.733.

Asimismo, se aportó oficio DML-I No. 0539 del 25 de abril de 2024, dirigido a la señora Gloria Isabel Giraldo Román, por medio del cual, la directora de Medicina Laboral de Colpe nsiones, en cumplimiento de fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, ordena el pago por concepto de subsidio de incapacidad, de los siguientes períodos:

En el citado oficio se también se indicó que: “el total a pagar por concepto de subsidio por incapacidad de origen común, corresponde a la suma de UN MILLON DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($1,256,666), los cuales, se pagarán y consignarán a través de la

DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($1,256,666), los cuales, se pagarán y consignarán a través de la cuenta de AHORROS número 537411175 del banco BBVA COLOMBIA, cuyo titular es el señor(a) GLORIA ISABEL GIRALDO ROMAN”3

Del recuento realizado por el Juzgado, se puede concluir, en principio, que le asiste razón a la apoderada judicial de Colpensiones cuando asegura qu e, el retroactivo ordenado a favor de la demandada entre el 3 de marzo y el 1° de abril 2024, coincidió con los períodos de subsidio por incapacidad reconocidos por la misma administradora de pensiones.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, la suma de dinero reconocida por concepto de retroactivo, consistió en un solo pago y no tiene incidencia alguna en la mesada pensional que se paga actualmente a la señora Giraldo Román. De allí entonces que, a juicio del Juzgado, la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Colpensiones, si bien tiene como propósito corregir la fecha de los efectos fiscales de la mesada pensional, su objetivo principal, es el reintegro de una suma de dinero.

En este sentido, considera el Despacho que, en este momento inicial del proceso no se cuenta con los elementos de juicios necesarios para ordenar la devolución de suma de dinero alguna, máxime, si se tiene en cuenta que, hasta este momento no se ha desvirtuado la presunción de buena fe que ampara a la demandada en virtud de lo establecido en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA.

(…)”

Recurso de apelación.

no se ha desvirtuado la presunción de buena fe que ampara a la demandada en virtud de lo establecido en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA.

(…)”

Recurso de apelación.

La parte demandante insiste en la necesidad de suspender los efectos del acto administrativo cuya nulidad depreca, toda vez que con el mismo se reconoció a la señora Giraldo Román una pensión de invalidez, incluyéndose un retroactivo de $2.412.733, el cual fue liquidado de manera errónea, pues se le incluyeron periodos en los que recibió subsidio por incapacidad , tratándose entonces de un acto lesivo para los intereses de la Administradora Colombiana de Pensiones.

II. Consideraciones de la Sala

Problema jurídico:

Visto el recurso de apelación, la Sala advierte que el asunto a resolver se circunscribe a determinar si es procedente decretar como medida cautelar la suspensión provisional de la Resolución SUB 136533 del 2 de mayo del 2024 , por medio de la cual se recon oció la pensión de invalidez a la señora Gloria Isabel Giraldo Román.

Requisitos para la procedencia de las medidas cautelares.4 El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos s usceptibles de impugnación judicial, “ por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

El artículo 231 Ibidem, dispone:

Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos . (Resalta el Despacho) En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponder ación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida

derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponder ación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

El Consejo de Estado 2 ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución.

1 En adelante C.P.A.C.A. 2 Consejo de Estado, en providencia el 3 de febrero de 2020, dentro del proceso con radicación 11001-03-24-000-201900091-005 La suspensión pr ovisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la legalidad del acto estudiado.

De acuerdo con el referente jurisprud encial citado, los requisitos para la adopción de la medida cautelar son los siguientes: 1) Que sea solicitada en la demanda, o en escrito separado de los actos administrativos, 2) que sea solicitada en proceso contra actos administrativos definitivos, pues se está en presencia de

la adopción de la medida cautelar son los siguientes: 1) Que sea solicitada en la demanda, o en escrito separado de los actos administrativos, 2) que sea solicitada en proceso contra actos administrativos definitivos, pues se está en presencia de pretensiones de nulidad o de nulidad con resta blecimiento del derecho, 3) que la causal sea la de violación de las normas invocadas por el demandante, 4) que la procedencia de la medida surja de la confrontación del acto acusado con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, 5) que sea demostrada al menos sumariamente la existencia del daño cuando a la nulidad se acumule la pretensión de restablecimiento del derecho.

En el evento que se solicite la suspensión provisional de los efectos de u n acto administrativo, deberá analizarse la supuesta violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto enjuiciado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas. En este sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo,3 ha precisado:

«[…] En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un

para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».

Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos»4.

Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la proc edencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante […]».

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero

mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante […]».

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas, providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso con radicación número: 25000-23-42-000-2018-01189-01(2369-19).6

Por consiguiente, se infiere que la procedencia de la medida cautel ar en asuntos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, está determinada por la vulneración del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Finalmente, en relación a los criterios que debe seguir el juez contencioso administrativo para determinar la procedencia de una medida cautelar, el Consejo de Estado señaló que para la adopción de la medida cautelar, la decisión del juez debe sujetarse al criterio de proporcionalidad, pues si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 del Cpaca, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan conclui r, mediante un juicio de ponderación de intereses , que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]».

Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente su stentada sobre los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in

Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente su stentada sobre los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.

En ese orden de ideas, el estudio de esta exigencia no se agota en la contravención palmaria y evidente del ordenamiento jurídico con la expedición de los actos administrativos demandados, teniendo en cuenta que a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe adelantarse un análisis completo, amplio y profundo de las disposiciones que se señalan infringidas con la decisión de la administración y de las pruebas aportadas junto con la demanda para determinar si existe o no la alegada violación.

Caso Concreto.

La medida provisional está dirigida a obtener la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión de invalidez a la señora Gloria Isabel Giraldo Román, pues según dice Colpensiones que, el retroactivo reconocido a la demandada fue liquidado de manera errónea desde el 3 de marzo de 2024 hasta el 30 de abril de 2024, sin tener en cuenta la base de incapacidades de la Dirección de Medicina Laboral de Colpensiones, la cual menciona como último periodo de incapacidad cancelado a favor de la señora Gloria Isabel Giraldo Román,

de 2024 hasta el 30 de abril de 2024, sin tener en cuenta la base de incapacidades de la Dirección de Medicina Laboral de Colpensiones, la cual menciona como último periodo de incapacidad cancelado a favor de la señora Gloria Isabel Giraldo Román, el comprendido entre el 24 de marzo de 2024 hasta el 1° de abril de 2024, así mismo el certificado de incapacidades allegado para el estudio de la prestación, por parte Salud Total EPS de fe cha 7 de marzo de 2024, establece como último periodo de incapacidad a pagar a la asegurada el comprendido entre 3 de noviembre de 2023 al 2 de diciembre de 2023.7 Frente a lo anterior y una vez revisado el material probatorio obrante dentro del plenario, se evidencia que:

(i) La Resolución No. SUB 136533 del 2 de mayo del 2024 , reconoció una pensión de invalidez a favor de la señora Gloria Isabel Giraldo Román, con una cuantía inicial de $1.300.000 para el año 2024.

(ii) Dicho acto administrativo, señaló que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez calificó a la demandada con un PCL del 56.95%, con fecha de estructuración del 20 de febrero de 2024.

(iii) Reposa Oficio DML-I No. 0539 del 25 de abril de 2024, a través del cual la Directora de Medicina Laboral de Colpensiones informa el cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales , el cual ordenó el pago de las incapacidades a favor de la señora Giraldo Román por los periodos comprendidos entre el 3 de marzo de 2024 y el 1 de abril de 2024.

Administrativo del Circuito de Manizales , el cual ordenó el pago de las incapacidades a favor de la señora Giraldo Román por los periodos comprendidos entre el 3 de marzo de 2024 y el 1 de abril de 2024.

De lo anterior y como lo advirtió el a quo, que, si bien la entidad al momento de hacer el reconocimiento de la pensión de invalidez no tuvo en cuenta las incapacidades pagadas a la señora Gloria por los periodos comprendidos entre el 3 de marzo de 2024 y el 1 de abril de 2024, dicho reconocimiento no tiene incidencia alguna en la mesada pensional que se paga actualmente a la señora Giraldo Román, pues si bien la entidad pretende que se corrija la fecha de los efectos fiscales de la mesada, se logra evidenciar que su objeto principal es el reintegro de una suma de dinero ; además, el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo , establece como contenido y alcance, entre otros, que la medida cautela sea preventiva al supuesto daño, circunstancia que en este caso ya no se puede evitar, pues ya se efectuó el pago del retroactivo.

Así las cosas, la medida solicitada carece de utilidad y habrá de esperarse a la decisión de mérito lo atinente a la pretensión de re stablecimiento del derecho en caso de que proceda la nulidad solicitada del acto demandado. Por lo anterior y sin necesidad de consideraciones adicionales, se procederá a confirmar el auto del 26 de noviembre de 2024, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

de noviembre de 2024, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

III. Resuelve

Primero: Se confirma el auto interlocutorio proferido el 26 de noviembre de 2024 dentro del proceso de la referencia.8

Segundo: Se advierte que la decisión aquí adoptada no implica prejuzgamiento conforme lo consagra el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase

Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente

Jorge Humberto Calle López Magistrado

Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada

Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.