TA CAL - 17001-33-39-005-2017-00256-01-(27-03-2025)

17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 103

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Manizales, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

PROCESO No. 17001-33-39-005-2017-00256-01

CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ACCIONANTE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (De ahora en adelante UGPP)

ACCIONADO MARIELA LORZA DE ABELLA . Sucesor procesal: HÉCTOR

GERMÁN ABELLA LORZA

Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 19 de diciembre de 2024 , proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones nro. 25361 del 10 de junio de 2008 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la RPD 022905 del 20 de mayo de 2013 expedida por la UGPP.

ANTECEDENTES

La UGPP a través del medio de control de nulidad y restablecimiento pretende la declaración de nulidad de la resolución nro. 25361 del 10 de junio de 2008, mediante la

expedida por la UGPP.

ANTECEDENTES

La UGPP a través del medio de control de nulidad y restablecimiento pretende la declaración de nulidad de la resolución nro. 25361 del 10 de junio de 2008, mediante la cual Cajanal, en cumplimiento de un fallo de tutela reliquidó la pensión de jubilación de Mariela Lorza de Abella. Asimismo, solicita la nulidad de la resolución RPD 022905 del 20 de mayo de 2013, por la cual la UGPP, en acatamiento de otra sentencia de tutela, volvió a reliquidar dicha pensión con el 75% de la asignación mensual más alta del último año de servicio, incluyendo la bonificación por servicios al 100% . Como consecuencia, solicita a título de restablecimiento del derecho, que Mariela Lorza de Abella reintegre la totalidad de las sumas pagadas en virtud de estos actos administrativos, toda vez que no le asistía el derecho a la reliquidación concedida.

Como medida cautelar, la accionante solicitó la suspensión provisional de las resoluciones impugnadas, alegando que vulneran normas constitucionales. Sostiene que la pensión no debió liquidarse con el 75% del salario más alto del último año de servicio, sino con el 75%17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 103

2 del promedio salarial de los últimos 10 años, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Además, señaló que la bonificación por servicios no debió incluirse con el 100%, sino en una doceava parte ya que no se percibe mensualmente.

del promedio salarial de los últimos 10 años, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Además, señaló que la bonificación por servicios no debió incluirse con el 100%, sino en una doceava parte ya que no se percibe mensualmente.

Mediante auto del 19 de diciembre de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito negó la medida cautelar al señalar que la legalidad del reconocimiento efectuado por Cajanal requiere un estudio a fondo del acto administrativo. Asimismo, advirtió que suspender los actos impugnados implicaría, en la práctica, la suspensión del pago de la pensión, afectando a la demandada, quien, aunque falleció durante el proceso, ostentaba la calidad de sujeto de especial protección a la fecha de presentación de la demanda.

APELACIÓN

La parte accionante interpuso dentro de la oportunidad recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el cual enfatizó que se cumplen los requisitos para el decreto de la suspensión provisional , en razón a que los actos administrativos se fundamentaron en normas inaplicables par a el caso , pues la señora Lorza de Abella al ser beneficiaria d el régimen de transición, su pensión debió liquidarse con el 75% del promedio salarial de los últimos 10 años de servicio conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de

1993. Asimismo, señaló que, aunque en algún momento se reconoció la bonificación por servicios prestados, en un 100%, dicho criterio fue posteriormente revaluado.

Concluyó que la señora Lorza de Abella no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con el 100% de la bonificación por servicios prestados, ni a que su liquidación incluyera la

Concluyó que la señora Lorza de Abella no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con el 100% de la bonificación por servicios prestados, ni a que su liquidación incluyera la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicio.

CONSIDERACIONES

El problema jurídico a decidir se circunscribe en determinar:

¿Es procedente la suspensión provisional de las Resoluciones 25361 del 19 de junio de 2008 expedida por Cajanal y RPD 022905 del 20 de mayo de 2013 expedida por la UGPP, mediante las cuales se reliquidó la pensión de jubilación de la señora Lorza de Abella con el 75% de la asignación mensual más alta del último año de servicio y el último acto con la inclusión de la bonificación por servicios del 100%?17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 103

3 Marco normativo

La Constitución Política de Colombia en su artículo 238, otorgó a la jurisdicción contencioso administrativa la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

En desarrollo de esta disposición, la Ley 1437 de 2011, en los artículos 229 a 241 reguló las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de l o contencioso administrativ o. En razón a ello, conviene resaltar los siguientes artículos:

“Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares . En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes

siguientes artículos:

“Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares . En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisi onalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.”

“Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguient es medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.”

“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos

demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho

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2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalme nte, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”

De acuerdo con la normativa citada, queda claro que, las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión. Estas deben relacionarse de manera directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda y a su vez, cumplir c on los requisitos exigidos para su decreto. En este sentido, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de un procedimiento o actuación

relacionarse de manera directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda y a su vez, cumplir c on los requisitos exigidos para su decreto. En este sentido, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de un procedimiento o actuación administrativa, encaminada a conjurar temporalmente sus efectos, cuando se concluya que dichos efectos vulneran las normas superiores que se invocan.

Marco jurisprudencial

Ahora bien, en cuanto a la procedencia de las medidas cautelares, el Consejo de Estado1 ha señalado lo siguiente:

“Por ello, la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas, si fuere el caso. […] De la lectura de los artículos 229, 230 y 231 del CPACA se llega a las siguientes conclusiones: (i) cuando se trata de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud, tal como lo dispone el artículo 231 ibidem; (ii) la ley concedió al juez o al magistrado ponente la potestad de adoptar las m edidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto de proceso y la efectividad de la sentencia; y (iii) en aquellos casos en que se declara

adoptar las m edidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto de proceso y la efectividad de la sentencia; y (iii) en aquellos casos en que se declara

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 16 de diciembre de 2022. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). M.P: William Hernández Gómez.17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 103

5 una medida cautelar diferente a la suspensión, se deben observar los supuestos de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), peligro en la demora (periculum in mora), y se debe realizar un juicio de ponderación de intereses que permita concluir que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla.”

En esta misma línea, mediante sentencia2 del 12 de agosto de 2021, se precisó lo siguiente respecto a la valoración de solicitudes de medidas cautelares:

“En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la

afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el Artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».”

En este sentido se observa que, para que proceda la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es necesario que el Juez, tras un análisis, concluya que existe una vulneración de las normas invocadas en la demanda o en el escrito que contiene la solicitud. Asimismo, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el Juez administrativo tiene la facultad de realizar un análisis interpretativo de las normas presuntamente vulneradas, evaluar los actos acusados y analizar las pruebas aportadas al proceso.

Caso bajo estudio

Se observa que la solicitud de medida cautelar se fundamenta en la presunta ilegalidad de los actos administrativos demandados, argumentando que las autoridades actuaron contrariamente a la Constitución, la ley y a los reglame ntos aplicables. En este sentido, sostuvo que la pensión de la demandada no debió incluir una bonificación del 100% por servicios prestados sino de una doceava parte, ni tampoco debió liquidarse con el 75% del

sostuvo que la pensión de la demandada no debió incluir una bonificación del 100% por servicios prestados sino de una doceava parte, ni tampoco debió liquidarse con el 75% del

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Expediente: 05001-23-33-000-2019-00258-01(6479-19). M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas.17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 103

6 salario más alto devengado el último año de servicio, sino con el 75% del promedio salarial de los últimos 10 años, conforme con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, al revisar los argumentos expuestos en la solicitud y las normas presuntamente vulneradas con la expe dición de las resoluciones cuestionadas , no se advierte prima facie una violación flagrante que justifique el decreto de la suspensión provisional dada la presunción de legalidad de los actos administrativos . Asimismo, la solicitud cautelar se sustenta en los mismos argumentos que fundamentan la pretensión principal del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que implica en este caso que la suspensión no puede concederse al requerir un análisis de fondo de las normas en que se fundó y en que debieron fundarse las resoluciones expedidas por Cajanal y la UGPP.

En efecto, para determinar si los actos administrativos cuestionados se ajustaron a la normativa vigente al momento de su expedición, sería necesario un estudio detallado del fondo del asunto. La parte demandante sostiene que la reliquidación de la pensión debe

En efecto, para determinar si los actos administrativos cuestionados se ajustaron a la normativa vigente al momento de su expedición, sería necesario un estudio detallado del fondo del asunto. La parte demandante sostiene que la reliquidación de la pensión debe anularse por contrariar la Constitución y la Ley, sin demostrar de manera evidente la vulneración de las disposiciones invocadas, sino que, sugiere una revisión propia que debe adelantarse dentro del trámite del proceso, para contraponer las normas en que se basaron y en las que debieron fundarse los actos administrativos para su expedición.

Máxime que está de por medio una decisión en sede de tutela, que exige se haga un estudio muy ponderado sobre el mismo.

Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la decisión tomada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en virtud a que no se cuentan con elementos que permitan determinar una violación manifiesta de los actos acusados, sin anticipar un estudio propio de la fase fina l del juicio ni afectar el análisis más exhaustivo que debe preceder a la sentencia.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo:

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 19 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la UGPP, contra Mariela Lorza de Abella.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE por estado electrónico conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho

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SEGUNDO: NOTIFÍQUESE por estado electrónico conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A17001-33-39-005-2017-00256-01 Nulidad y restablecimiento del derecho

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TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realiz ada el 27 de marzo de 2025, conforme acta nro. 025 de la misma fecha.

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Magistrado

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ

Magistrado

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.