TA CAL - 17001-33-39-005-2023-00292-01-(23-01-2025)

17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 010

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Manizales, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025)

PROCESO No. 17-001-33-39-005-2023-00292-01

CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ACCIONANTE ANA MILENA RESTREPO FLÓREZ

ACCIONADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

(DIAN)

Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, el 24 de septiembre de 2024, mediante el cual dispuso negar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Ana Milena Restrepo Flórez a través de apoderado judicial, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

ANTECEDENTES

La señora Ana Milena Restrepo Flórez a través de apoderado judicial y mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende se declare la nulidad del Oficio No. 110272555-1489 del 12 de julio de 2023, por el cual la DIAN negó la excepción de pérdida de ejecutoriedad parcial de la Resolución Sanción No. 102412020000038 del

Oficio No. 110272555-1489 del 12 de julio de 2023, por el cual la DIAN negó la excepción de pérdida de ejecutoriedad parcial de la Resolución Sanción No. 102412020000038 del 24 de agosto de 2020 , así como la aplicación del principio de favorabilidad en etapa de cobro de la sanción por no informar, de acuerdo con las modificaciones del artículo 80 de la Ley 227 de 2022.

En escrito separado presentado el 02 de febrero de 2024, el apoderado judicial de la parte demandante presentó solicitud de medidas cautelares con el fin de suspender el procedimiento de cobro coactivo adelantado por la DIAN con base en la Resolución Sanción del 24 de agosto de 2020 , procedimiento en el cual se efectuó el embargo de recursos financieros y bancarios de su representada.

DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, a través de auto proferido el 24 de septiembre de 2024, negó las medidas cautelares solicitadas por la parte17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 010

2 demandante, en consideración a que no encontró acreditados los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA. Asimismo, concluyó que, en el estado actual del proceso, no existe razón suficiente para decretar medidas de la naturaleza solicitada por el apoderado de la parte demandante.

APELACIÓN

La parte accionante presentó, dentro de la oportunidad, recurso de reposición y en subsidio de apelación, en donde enfatizó que, la solicitud de medida cautelar innominada

de la parte demandante.

APELACIÓN

La parte accionante presentó, dentro de la oportunidad, recurso de reposición y en subsidio de apelación, en donde enfatizó que, la solicitud de medida cautelar innominada pretendida cumplió los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA. Sostuvo que el artículo 101 del mismo código no prohíbe la suspensión del procedimiento de cobro coactivo en virtud de que el artículo 230, contempla la posibilidad de ordenar medidas cautelares dirigidas a la suspensión de un procedimiento o actuación administrativa.

Asimismo, señaló que es evidente la transgresión a las normas por parte del acto enjuiciado que negó la aplicación del principio de favorabilidad, pues así se impone una penalización más severa y menos beneficiosa, contraria a las modificaciones introducidas por la Ley 2277 de 2022. Respecto al perjuicio, destacó que no cabe duda del periculum in mora, dado que la DIAN procedió con el embargo de cuentas bancarias y dos bienes inmuebles, excediendo en más de cinco veces el monto permitido tras ajustar la sanción a la referida ley.

Finalmente, afirmó que la continuidad del procedimiento de cobro coactivo, con mandamiento de pago y títulos de depósitos judiciales derivados del embargo, está generando un daño antijurídico que afecta el debido proceso y l as libertades económicas de la demandante.

CONSIDERACIONES

El problema jurídico a decidir se circunscribe en determinar:

¿Es procedente la suspensión provisional del cobro coactivo adelantado por la DIAN derivado de una sanción impuesta mediante resolución diferente a la que ahora se demanda en nulidad y restablecimiento del derecho?

Marco normativo

¿Es procedente la suspensión provisional del cobro coactivo adelantado por la DIAN derivado de una sanción impuesta mediante resolución diferente a la que ahora se demanda en nulidad y restablecimiento del derecho?

Marco normativo

La Constitución Política de Colombia en su artículo 238 , otorgó a la jurisdicción contencioso administrativa la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 010

3 En desarrollo de esta disposición, la Ley 1437 de 2011, en los artículos 229 a 241 reguló las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativ a. En razón a ello, conviene resaltar los siguientes artículos:

“ARTICULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…).”

“ARTICULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS

de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…).”

“ARTICULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: (…)

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. (…).”

“ARTICULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justific aciones que permitan concluir,

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justific aciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho

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4 De acuerdo con la normativa citada, queda claro que, las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión . Estas deben relacionarse de manera directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda y a su vez , cumplir con los requisitos exigidos para su decreto . En este sentido, dentro d el catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de un procedimiento o actuación administrativa, encaminada a conjurar temporalmente sus efectos.

Marco jurisprudencial

Ahora bien, en cuanto a la procedencia de las medidas cautelares, el Consejo de Estado1 ha señalado lo siguiente:

“Por ello, la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos

artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas, si fuere el caso.

La firmeza del punto de partida aquí señalado será la clave del ejercicio hermenéutico que ensamble los dos extremos, principio y fin del litigio. En efecto, cuando la decisión de la medida cautelar goza de precisión fáctica, normativa y apoyo en sentencias de unificación, ello ofrece al juez y a las partes una luz o faro que irradia todas sus etapas, con lo cual se avanza en la fijación temprana del litigio, orienta las etapas procesales e incluso tiene la virtud de hacer visibles o anunciar los principales fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia, sin que ell o signifique que se trata de una sentencia sumaria o anticipada, pues siempre ha de recordarse que la medida cautelar es provisional y, por tanto, puede ser revocada o ajustada en el transcurso del proceso, lo cual implica que el juez deberá estar atento a las múltiples variables jurídicas y fácticas que puedan incidir en los fundamentos en que se sustentó la decisión cautelar. (…) De la lectura de los artículos 229, 230 y 231 del CPACA se llega a las siguientes conclusiones: (i) cuando se trata de la suspe nsión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas

provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud, tal como lo dispone el artículo 231 ibidem; (ii) la ley concedió al juez o al magistrado ponente la potestad de adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto de proceso y la efectividad de la sentencia; y (iii) en aquellos casos en que se declara una medida cautelar diferente a la suspensión, se deben observar los supuestos de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), peligro en la demora (periculum in mora), y se debe realizar un juicio de

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 16 de diciembre de 2022. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). M.P: William Hernández Gómez.17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 010

5 ponderación de inter eses que permita concluir que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla.”

En esta misma línea, mediante sentencia2 del 12 de agosto de 2021, se precisó lo siguiente respecto a la valoración de solicitudes de medidas cautelares:

“En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para d eterminar

“En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para d eterminar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria qu e, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el Artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».”

De este modo, se tiene que en términos generales los requisitos de proc edibilidad de la medida cautelar s on dos, primero que haya sido solicitada en un proceso declarativo y segundo, que tenga relación directa y necesaria con las pretensiones. Luego, entonces, corresponde al juez dada su facultad, analizar la solicitud y determinar si el acto enjuiciado vulnera el ordenamiento jurídico.

Descendiendo a las particularidades del caso se observa que , aunque se cumple con el requisito de haberse solicitado la medida cautelar en un proceso declarativo, no puede

vulnera el ordenamiento jurídico.

Descendiendo a las particularidades del caso se observa que , aunque se cumple con el requisito de haberse solicitado la medida cautelar en un proceso declarativo, no puede afirmarse que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo adelantado por la DIAN sea acorde con las pretensiones del caso, toda vez que, el fin último de la demanda es que se declare la nulidad del oficio mediante el cual la DIAN negó la excepción de pérdida de ejecutoriedad parcial de la Resolución Sanción del 24 de agosto de 2020 y que , en consecuencia, se recalcule la sanción impuesta en la misma. De esta manera, se reitera que debe diferenciarse la Resolución Sanción en el presente trámite y la etapa de cobro del procedimiento coactivo, los cuales que no deben mezclarse.

Ahora, s in que esto se convierta en una especie de prejuzgamiento , se observa que la posibilidad de solicitar el beneficio de favorabilidad para aplicar una sanción más favorable

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Expediente: 05001-23-33-000-2019-00258-01(6479-19). M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas.17001-33-39-005-2023-00292-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 010

6 que la que se impuso, depende de que el acto administrativo no esté en firme, ya sea porque se encuentra bajo el recurso de reconsideración en la vía gubernativa o porque está siendo demandado ante la jurisdicción contencios o administrativa. Como en el caso presente la Resolución Sanción quedó en firme , ya que no se encuentra sometida bajo ninguna de las

se encuentra bajo el recurso de reconsideración en la vía gubernativa o porque está siendo demandado ante la jurisdicción contencios o administrativa. Como en el caso presente la Resolución Sanción quedó en firme , ya que no se encuentra sometida bajo ninguna de las dos situaciones anteriores.

Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la decisión tomada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo:

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR por las razones ahora expuestas, el auto del 24 de septiembre de 2024 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Ana Milena Restrepo Flórez a través de apoderado judicial, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE por estado electrónico conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A

TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 23 de enero de 2025 conforme acta 005 de la misma fecha.

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Magistrado

JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ

Magistrado

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

Constancia: El presente auto fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la

Magistrado

JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ

Magistrado

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

Constancia: El presente auto fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.