TA CAL - Sentencia 17001-23-33-000-2025-00142-00 (19-05-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisiónMagistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO

Manizales, Caldas, 19 de mayo de 2026

Referencia: Sentencia de primera instancia N° 100

Medio de control: Nulidad

Demandante: Susuerte S.A.

Demandado: Municipio de Aguadas – Concejo Municipal Acto demandado: Nulidad del artículo octavo numeral 3 (parcial) del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021

Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

Acta de discusión: No. 040 de la fecha

I. ASUNTO1

Cumplidas todas las etapas previstas en el proceso ordinario de nulidad, sin que se observen causales de nulidad, y cumplidos los presupuestos procesales de la acción y la demanda , la Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia anticipada de primera instancia que en derecho corresponda, conforme las reglas del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

II. ANTECEDENTES2

1 Aunque el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de dictar sentencia en estricto orden cronológico, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024) introduce excepciones que permiten alterar dicho orden cuando el proceso revista trascendencia social y económica.

cronológico, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024) introduce excepciones que permiten alterar dicho orden cuando el proceso revista trascendencia social y económica. 2 Declaración de transparencia. De conformidad con la sentencia T-323 de 2024 de la Corte Constitucional y el Acuerdo PCSJA24-12243 de 16 de diciembre de 2024 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 4°, numeral 4.1, literal g) y numeral 4.2, literal e), manifiesta la magistrada ponente que en la presente providencia se hizo uso de la inteligencia artificial (IA) para el resumen de los antecedentes y de algunos medios de prueba. Para tal fin, se utilizaron l a herramienta de Copilot que provee la Rama Judicial en Office 365 y en Microsoft Office Word, a las cuales se le proporcionó las piezas procesales de la demanda, contestaciones, alegatos de conclusión, y anexos. Con base en estos insumos, se emplearon las siguientes indicaciones: Apartado resumido con apoyo de IA en la sentencia Indicaciones (prompt) Demanda, contestaciones, traslado excepciones, y alegatos de conclusión Por favor realiza un resumen jurídico en texto corrido de… Medios de prueba Realiza la relación detallada de las pruebas del siguiente documento, relacionarlas en orden una a una con la siguiente estructura: - Mediante... A través... Consta... Se allegó... Se recibió... Reposa... Por medio de... (Conector) + oficio N° xxx de xxx f echa suscrito por xxx entidad, dirigido a xxx persona... testimonio de xxx persona... + en el que se indicó... se sostuvo... se conceptuó... informó... rindió

xxx f echa suscrito por xxx entidad, dirigido a xxx persona... testimonio de xxx persona... + en el que se indicó... se sostuvo... se conceptuó... informó... rindió dictamen... Debes identificar detalladamente cada documento, debes ir en orden en que aparecen en el documento PDF, no inventar. En cumplimiento del Acuerdo PCSJA24 -12243/2024, en esta providencia se emplearon herramientas de IA únicamente para extractar, resumir y clasificar información de antecedentes, audiencias, documentos técnicos y demás medios de prueba (arts. 4.2 literales g), n) y o) y 4.3 literales c) y d), bajo control humano estricto. La totalidad del análisis probatorioReferencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

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1. LA DEMANDA3

La sociedad Susuerte S.A., con NIT. 810000317-8, interpuso demanda de nulidad simple solicitando la nulidad de las expresiones "Apuestas permanentes -LoteríasRecaudadoras facturas servicios públicos" y "Casinos y/o salas de Juego de azar", contenidas respectivamente en las líneas 6 y 12 del cuadro titulado "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)", incluido en el numeral 3 sobre "Tarifas Usuarios que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del Artículo Octavo ("Tarifas") del Acuer do Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, "Por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo número 16 de diciembre 31 de 2020,

29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, "Por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo número 16 de diciembre 31 de 2020, se ajusta el impuesto de alumbrado público y se fijan sus tarifas en el Mun icipio de Aguadas, Caldas".

En cuanto a los hechos, la demandante expuso que el Concejo Municipal de Aguadas expidió el mencionado Acuerdo No. 18 de 2021, mediante el cual ajustó el impuesto de alumbrado público y fijó sus tarifas. En el Artículo Octavo, numeral 3, al definir las tar ifas para usuarios que desarrollan actividades económicas especiales, incluyó en el cuadro correspondiente las actividades de apuestas permanentes, loterías, recaudadoras de facturas de servicios públicos, y casinos y/o salas de juego de azar, asignándoles una tarifa diferencial fijada en salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). Con base en dichas expresiones, el Municipio grava las actividades de juegos de suerte y azar —como las apuestas permanentes y los juegos localizados tipo casino — con dicha tarifa diferencial del impuesto de alumbrado público.

La demandante resaltó que los juegos de suerte y azar en Colombia están sometidos a un régimen propio, contenido principalmente en la Ley 643 de 2001, fundamentado en la naturaleza de monopolio de arbitrio rentístico que la Constitución Política otorga a e sta actividad en su artículo 336, bajo el principio rector de la finalidad social prevalente consistente en la financiación de los servicios de salud. El artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal que prohíbe expresamente que la

de salud. El artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal que prohíbe expresamente que la suscripción, ejecución y liquidación de los contratos para la operación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, los puntos de venta, las agencias, los establecimientos de comercio donde operan, lo s premios y en general todos los actos de la operación comercial de dicha actividad, sean gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de ca rácter municipal, distrital o departamental.

Respecto a las normas violadas y el concepto de violación, la demanda se estructuró en tres ejes. En primer lugar, la violación del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, en tanto el Acuerdo demandado establece tarifas diferenciales del impuesto de alumbrado público para actividades que son modalidades de juegos de suerte y azar reguladas por la Ley 643, lo que contraviene de forma directa y flagrante la prohibición expresa contenida en dicha norma, que veda no solo impuestos directos o indirectos, sino

y jurídico, la valoración de las pruebas y la motivación de las decisiones son autoría de este Tribunal . Cualquier texto sugerido por la herramienta fue verificado, condensado y, cuando procedió, reescrito, preservando la independencia judicial. Igualmente, lo anterior fue revisado, validado y ajustado respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos

judicial. Igualmente, lo anterior fue revisado, validado y ajustado respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos y técnicos establecidos por la normativa vigente. 3 1ED_DemandaAne_002Demandapdf(.pdf) NroActua 2Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

3 de 28 específicamente las "tarifas diferenciales" de carácter municipal sobre todos los actos de la operación comercial de los juegos de suerte y azar.

En segundo lugar, la violación del régimen propio y la finalidad social prevalente, consagrados en el artículo 336 de la Constitución Política, los artículos 2°, 4°, 21 y 60 de la Ley 643 de 2001, en la medida en que gravar la actividad con un impuesto municipal cuya destinación es ajena a la salud infringe el principio rector de la finalidad social prevalente y la exclusividad de la destinación de los recursos del monopolio, imponiéndose una obligación cuya destinación de recursos no está prevista en la le y de régimen propio. En tercer lugar, la violación del principio de legalidad tributaria y competencia, consagrado en los artículos 150 numeral 12, 287 numeral 3, 300 numeral 4, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, dado que la competencia para regular integralmente el monopolio rentístico y definir su régimen fiscal reside en el legislador nacional, quien al establecer el régimen propio y la prohibición del artículo 49, sustrajo expresamente la competencia a los municipios para imponer gravámenes o tarifas diferenciales sobre esta actividad.

régimen fiscal reside en el legislador nacional, quien al establecer el régimen propio y la prohibición del artículo 49, sustrajo expresamente la competencia a los municipios para imponer gravámenes o tarifas diferenciales sobre esta actividad.

La causal de nulidad invocada fue la falta de competencia del Concejo Municipal de Aguadas, consagrada en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA, por sustracción expresa de materia realizada por la Ley 643 de 2001.

En materia jurisprudencial, la demanda se apoyó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado 25763, proferida el 19 de mayo de 2022, relativa a la nulidad de resoluciones del Municipio de Zarzal que pretendían gravar a la sociedad Apuestas Azar S.A.; la sentencia del radicado 27813 del 16 de noviembre de 2023, que confirmó la nulidad de actos del Municipio de Palmira que sancionaban a una operadora del juego Baloto; y la sentencia del radicado 28353 del 14 de noviembre de 2024, que anuló parcialmente el Acuerdo 1083 de 2021 del Concejo Municipal de Manizales por establecer una tarifa de ICA para actividades de juegos de azar y apuestas.

Como precedente horizontal directo, se invocó la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, radicado 66001 -33-31-003-2017-0034501, proferida el 29 de mayo de 2020, que declaró la nulidad de expresiones similares en el estatuto tributario del Municipio de Quinchía.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4

El Municipio de Aguadas contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las

en el estatuto tributario del Municipio de Quinchía.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4

El Municipio de Aguadas contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas por la demandante, sosteniendo que el Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 es legal y no desconoce normas superiores. Frente a los hechos de la demanda, admitió como ciertos l os hechos primero y segundo, relativos a la expedición del Acuerdo y a la inclusión de las actividades en el cuadro tarifario, pero respecto de los hechos tercero a décimo manifestó que no constituyen hechos propiamente dichos, sino apreciaciones subjetiva s y de interpretación del apoderado de la parte demandante.

En sus razones de derecho, el Municipio construyó su defensa sobre varios pilares argumentativos. En primer lugar, sostuvo que el Municipio de Aguadas no es el creador del impuesto de alumbrado público, puesto que este fue creado por el legislador desde la Ley 97 de 1913 y extendido a todos los municipios por la Ley 84 de 1915, tratándose de una contribución de carácter especial en la que corresponde a los municipios su administración, la definición de la tarifa y el recaudo.

4 35_MemorialWeb_Respuesta-1RESPUESTADEMANDA(.pdf) NroActua 29Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

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En segundo lugar, argumentó que lo que el Concejo Municipal reguló en el Artículo Octavo del Acuerdo 018 de 2021 es el valor de la tarifa del costo del alumbrado público que deben pagar los sujetos pasivos, entre ellos las empresas de apuestas

al tribunal que, si durante el desarrollo del proceso la realidad probatoria lo permite, declare de oficio cualquier excepción que conduzca a la negativa de las pretensiones.

3. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES

Dentro del término de traslado de las excepciones5, el apoderado de Susuerte S.A. presentó pronunciamiento solicitando que las excepciones de mérito formuladas por el apoderado del Municipio de Aguadas fueran desestimadas en su totalidad por carecer de fundamento fáctico y jurídico.

5 Memorial__45Otro(.pdf) NroActua 38Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

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Frente a la primera excepción, señaló que la distinción entre impuesto y tarifa resulta irrelevante ante la prohibición expresa y reforzada del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019. Sostuvo que el argumento central del Municipio, consistente en diferenciar la naturaleza de la carga pecuniaria afirmando que no impone un "impuesto" sino una "tarifa" como contraprestación por el servicio de alumbrado público, constituye un sofisma que ignora deliberadamente el tenor literal de la norma superior que rige la materia, pues la intención del legislador en 2019 fue precisamente robustecer y ampliar el escudo fiscal sobre el monopolio, cerrando la puerta a interpretaciones como la propuesta por el Municipio, dado que la norma prohíbe de manera explícita l a imposición de "tarifas diferenciales" de carácter municipal.

En ese sentido, el Acuerdo 018 de 2021, al crear una categoría denominada

En segundo lugar, argumentó que lo que el Concejo Municipal reguló en el Artículo Octavo del Acuerdo 018 de 2021 es el valor de la tarifa del costo del alumbrado público que deben pagar los sujetos pasivos, entre ellos las empresas de apuestas permanentes en su condición de suscriptoras y usuarias del servicio de energía eléctrica, y que de ninguna manera se están gravando los juegos de suerte y azar como actividad monopolística, pues dichas empresas cumplen también con otras actividades comerciales que aparecen en el certificado de la Cámara de Comercio, tales como giros, recaudo de servicios públicos, recargas de telefonía celular y apuestas deportivas, entre otras.

En tercer lugar, enfatizó la diferencia entre impuesto y tarifa, señalando que en el impuesto la carga pecuniaria está desligada de toda contraprestación directa para el contribuyente, mientras que en la tarifa el valor pagado corresponde a la contraprestación por el servicio que se recibe, de modo que la empresa de apuestas permanentes recibe un servicio del municipio —el alumbrado público— sobre el cual debe pagar una tarifa como contraprestación en condiciones de igualdad con las demás personas suscriptoras y usuarias del servicio de electricidad.

Asimismo, invocó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, según la cual es razonable que todo usuario potencial del servicio sea sujeto del impuesto, y que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo. Igualmente, citó pronunciamientos de la alta corporación que señalan que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad

la colectividad pueda beneficiarse del mismo justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo. Igualmente, citó pronunciamientos de la alta corporación que señalan que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad monopólica que ha sido exonerada de imposiciones territoriales, sino que, de cara al concepto de usuario potencial, grava el hecho generador de ser beneficiario del alumbrado público, por lo cual es posible imponer esta carga en la medida en que lo que se está afectando no es la actividad monopólica sino el hecho imponible del servicio de alumbrado público que se presta a toda la comunidad.

En cuanto a las excepciones de mérito, el Municipio formuló dos. La primera, denominada "Legalidad del aparte (6 y 12) del Artículo Octavo del Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 ya que se encuentra ajustado a derecho", fundamentada en la autonomía de las entidades territoriales consagrada en los artículos 287, 3004 y 313 -4 de la Constitución Política, y en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, sosteniendo que el municipio tiene autonomía para establecer las tarifas de alumbrado público y señalar cuáles son las actividades económicas especiales, sin que ello implique vulneración de norma superior o gravamen sobre la actividad monopolística concesionada.

La segunda, denominada "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", con fundamento en el artículo 282 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), mediante la cual rogó al tribunal que, si durante el desarrollo del proceso la realidad probatoria lo permite, declare de oficio cualquier excepción que conduzca a la negativa de las pretensiones.

3. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES

por el Municipio, dado que la norma prohíbe de manera explícita l a imposición de "tarifas diferenciales" de carácter municipal.

En ese sentido, el Acuerdo 018 de 2021, al crear una categoría denominada "Actividades Económicas Especiales" y asignar un valor fijo en SMMLV a las "Apuestas permanentes-Loterías" y a los "Casinos y/o salas de Juego de azar", está creando una tarifa difer encial basada en la actividad económica, lo cual se encuentra expresamente vedado por el ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, argumentó que el hecho generador del tributo se condiciona a la actividad económica protegida por el monopolio, pues si bien en abstracto es cierto que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser "usuario potencial" del servicio, en el caso concreto el Acuerdo Municipal vicia este elemento al supeditar la determinación de la tarifa a la realización de una actividad específica y especialmente protegida. Precisó que el Acuerdo no establece una tarifa general para todos los es tablecimientos comerciales, sino que crea un listado taxativo de "Actividades Económicas Especiales", singularizando a las empresas de juegos de suerte y azar para imponerles una carga específica, de modo que no se grava simplemente al "usuario potencial" sino que se grava de manera diferencial al usuario que, además, opera juegos de suerte y azar, convirtiéndose la actividad económica en el criterio determinante para la imposición de la tarifa, lo que genera un gravamen indirecto sobre dicha actividad en c ontravía de la prohibición del artículo 49.

En tercer lugar, invocó la prevalencia del régimen especial sobre la normativa general conforme al principio lex specialis derogat legi generali , señalando que el

un gravamen indirecto sobre dicha actividad en c ontravía de la prohibición del artículo 49.

En tercer lugar, invocó la prevalencia del régimen especial sobre la normativa general conforme al principio lex specialis derogat legi generali , señalando que el demandado invoca las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, así como la autonomía territorial, para justificar su competencia, pero olvida que la Ley 643 de 2001, en su artículo 60, consagra expresamente la prevalencia de su régimen, al establecer que las disposiciones del régimen propio regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes. Concluyó que la potestad tributaria de los municipios, si bien es autónoma, se encuentra subordinada a la Constitución y a la Ley, y que en este caso la Ley 643 de 2001 sustrajo expresamente de la competencia de los entes territoriales la facultad de imponer gravámenes o tarifas diferenciales a la operación de juegos de suerte y azar.

En cuarto lugar, señaló que la defensa del Municipio cita jurisprudencia general del Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público, pero omite la línea jurisprudencial específica y consolidada que prohíbe gravar los juegos de suerte y azar. Invo có como precedente horizontal la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda del 29 de mayo de 2020 (Rad. 66001-33-31-003-201700345-01), que en un caso idéntico contra el Municipio de Quinchía declaró la nulidad de expresiones similares en un acuerdo sobre alumbrad o público, al

00345-01), que en un caso idéntico contra el Municipio de Quinchía declaró la nulidad de expresiones similares en un acuerdo sobre alumbrad o público, al considerar que fijar la tarifa teniendo como parámetro la actividad económica deReferencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

6 de 28 apuestas permanentes y casinos genera una confrontación con las disposiciones que rigen el monopolio.

Igualmente citó la sentencia del Consejo de Estado del 14 de noviembre de 2024 (Rad. 28353), que al anular una norma del Municipio de Manizales que gravaba con ICA los juegos de suerte y azar, afirmó que el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 establece de ma nera inequívoca la prohibición de imponer tributos municipales sobre cualquier actividad comercial relacionada con los juegos de suerte y azar, salvo aquellos expresamente autorizados por la legislación vigente, siendo la ratio decidendi de dicho fallo plenamente aplicable al presente caso por fundamentarse en la prohibición general y absoluta del artículo 49, que no distingue el tipo de impuesto o tarifa municipal.

Frente a la segunda excepción, denominada "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", la demandante señaló que esta carece de especificidad y se presenta como una fórmula de cierre sin sustento, pues en el presente caso no existen hechos o fundamentos j urídicos que permitan encontrar probada de oficio una excepción que enerve las pretensiones de la demanda. Por el contrario, indicó que, como se ha demostrado y como fue reconocido preliminarmente en el auto que decretó la medida cautelar, la actuación del Municipio de Aguadas constituye una

excepción que enerve las pretensiones de la demanda. Por el contrario, indicó que, como se ha demostrado y como fue reconocido preliminarmente en el auto que decretó la medida cautelar, la actuación del Municipio de Aguadas constituye una violación directa de normas superiores de orden público, razón por la cual solicitó que dicha excepción fuera desestimada por improcedente.

Finalmente, la demandante solicitó desestimar en su totalidad ambas excepciones de mérito por ser infundadas, y continuar con el trámite procesal correspondiente para que, en la sentencia definitiva, se declare la nulidad de las expresiones demandadas del Acuerdo Municipal 18 del 29 de diciembre de 2021 del Municipio de Aguadas, Caldas.

4. TRÁMITE PROCESAL

Mediante auto de 19 de mayo de 202 56, el Tribunal admitió la demanda y corrió traslado de medida cautelar. El 29 de mayo se realizó el aviso a la comunidad7, y el 9 de junio de 2025 se resolvió la solicitud de medida cautelar8 suspendiendo parcial y provisionalmente los efectos de algunos de los apartados demandados.

Sin perjuicio del recurso de apelación concedido ante el Consejo de Estado, y conforme el artículo 182A del CPACA (adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021), se dictó auto de 18 de diciembre de 20259, por medio del cual el Tribunal procedió a abstenerse de celebrar audiencias, fijó el litigio, y por no haber pruebas para practicar, se corrió traslado para alegar de conclusión.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

5.1 Parte Demandante10

para practicar, se corrió traslado para alegar de conclusión.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

5.1 Parte Demandante10

Dentro del término de traslado para alegatos de conclusión, el apoderado de Susuerte S.A. presentó escrito ratificando la solicitud de nulidad de las expresiones "Apuestas permanentes -Loterías-Recaudadoras facturas servicios públicos" y

6 009AutoAdmiteDemanda20250519(.pdf) NroActua 4 7 22Avisoalacomu_Soportepub_PantallazoAvisoComun(.pdf) NroActua 15 8 025AutoResuelveMedidaCautelar20250609(.pdf) NroActua 20 9 049AutoAbstieneAudienciasCorreTrasladoAlegatos20251218(.pdf) NroActua 41 10 Memorial__52Alegatos(.pdf) NroActua 45Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

7 de 28 "Casinos y/o salas de Juego de azar" contenidas en el numeral 3 del Artículo Octavo del Acuerdo Municipal No. 18 de 2021 de Aguadas, Caldas.

En primer lugar, fundamentó la violación directa del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, al que denominó "escudo fiscal reforzado", señalando que la pretensión de nulidad se sustenta en que el Concejo Municipal de Aguadas desconoció la prohibición categóric a establecida por el legislador para gravar el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, pues dicho artículo, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal absoluto que

prohibición categóric a establecida por el legislador para gravar el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, pues dicho artículo, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal absoluto que prohíbe de forma taxativa que los actos de la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar sean gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal, distrital o departamental.

Sostuvo que al incluir las actividades de "Apuestas permanentes" y "Casinos" dentro de una tabla de tarifas para actividades económicas especiales con cobros fijados en SMMLV, el Municipio creó precisamente una tarifa diferencial municipal, conducta expresamente prohibida por la ley.

En segundo lugar, abordó la falta de competencia e invasión del régimen propio, argumentando que la competencia para regular el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar reside exclusivamente en el legislador nacional, según los artículos 336 y 150 n umeral 12 de la Constitución Política, y que el legislador, al expedir la Ley 643 de 2001, sustrajo la materia de la competencia de los municipios, lo cual se refuerza con el artículo 60 de la misma ley, que consagra la exclusividad y prevalencia del régimen propio al establecer que las disposiciones de dicho régimen regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes.

En consecuencia, cualquier intento de una entidad territorial por imponer gravámenes no contemplados en dicha ley especial adolece de un vicio de nulidad

el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes.

En consecuencia, cualquier intento de una entidad territorial por imponer gravámenes no contemplados en dicha ley especial adolece de un vicio de nulidad absoluta por falta de competencia, causal consagrada en el artículo 137 del CPACA.

En tercer lugar, planteó la desviación del fin constitucional y social del monopolio, señalando que los juegos de suerte y azar tienen una finalidad social prevalente consistente en la financiación de los servicios de salud, conforme al artículo 336 de la Constitución Política, y que el artículo 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por la Ley 2294 de 2023, prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio. Destacó que el impuesto de alumbrado público de Aguadas tiene una destinación ajena a la salud, consistente en la prestación y mejora del servicio de alumbrado, por lo que gravar la operación de los juegos de suerte y azar implica una sustracción de recursos que deben dirigirse exclusivamente al sistema sanitario.

En cuarto lugar, presentó el precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Risaralda (Rad. 201700345), y la sentencia del Consejo de Estado (Rad. 28353, Manizales) del 14 de noviembre de 2024, que confirmó que los municipios carecen de facultades para gravar los juegos de suerte y azar con tributos distintos a los de la Ley 643, al precisar que el Concejo Mu nicipal de Manizales no tenía facultades para gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de juegos de suerte y azar, pues ello c omporta extender indebidamente su potestad tributaria sobre

la Ley 643, al precisar que el Concejo Mu nicipal de Manizales no tenía facultades para gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de juegos de suerte y azar, pues ello c omporta extender indebidamente su potestad tributaria sobre actividades que no pueden ser gravadas por mandato legal.

En quinto lugar, refutó los argumentos de la defensa. Frente a la alegación del Municipio de que se trata de una "tarifa" en contraprestación a un servicio que gravaReferencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00

8 de 28 la condición de "usuario potencial", la demandante sostuvo que tales argumentos son jurídicamente ineficaces, toda vez que la prohibición del artículo 49 es total y veda impuestos, tasas, contribuciones y, explícitamente, "tarifas diferenciales", resultando irrelevante la naturaleza de la carga. Asimismo, señaló que el Acuerdo No. 18 no grava a los juegos de suerte y azar como usuarios generales, sino que utiliza su condición de