TA CAQ - Sentencia 18001-33-33-006-2026-00038-01 (29-04-2026)

º Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión

Magistrada: Angélica María Hernández Gutiérrez

Florencia, veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Acción: Tutela

Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia Nacional de Renovación del Territorio - Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

Acta número 028.

Asunto

Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Florencia el 9 de marzo de 2026 , que «denegó el amparo de tutela por improcedente».

I. Antecedentes

1.1. Pretensiones1

El señor Edinson Díaz Vargas en su condición de personero del Municipio de la Montañita, actuando como agente oficioso de la señora Teresa Rojas de Méndez, solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, mínimo vital, dignidad humana e igualdad, que consideró vulnerados por la Agencia Nacional de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.

1 Índice 00003, Samai primeraAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

Solicitó se ordene a la entidad accionada brinde respuesta en forma clara, congruente y de fondo a la petición presentada por la señora Rojas de Méndez el 5 de noviembre de 2025; así mismo, se declare la nulidad del procedimiento administrativo de suspensión que la entidad está tramitando en contra de la demandante, en consecuencia, se ordene su reactivación en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante PNIS), con la garantía de que sea acreedora de todos los beneficios que ha perdido por la suspensión.

1.2. Fundamentos de la solicitud

Señaló la parte actora que:

1. La señora Teresa Rojas de Méndez tiene 71 años de edad, reside en el Municipio de la Montañita y se encontraba vinculada como beneficiaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante PNIS), en razón de lo cual recibía los pagos previstos dentro de dicho programa.

1. En el mes de octubre de 2025, le fue comunicado de manera no oficial que había sido suspendida del PNIS, bajo el argumento de que su núcleo familiar cotizaba al régimen contributivo de seguridad social.

1. En una ocasión anterior, uno de sus hijos la afilió a su seguridad social en calidad de beneficiaria, debido a problemas de salud que presentó. No obstante, al realizarse la consulta en la base de datos del ADRES se evidenció que la señora

1. En una ocasión anterior, uno de sus hijos la afilió a su seguridad social en calidad de beneficiaria, debido a problemas de salud que presentó. No obstante, al realizarse la consulta en la base de datos del ADRES se evidenció que la señora Teresa Rojas de Méndez se encuentra actualmente afiliada al régimen subsidiado de salud, circunstancia que desvirtúa la justificación invocada para su suspensión del programa.

1. En el Sisbén la actora se encuentra clasificada en el Grupo A5 ( pobreza extrema), lo que evidencia su vulnerabilidad socieconómica, que le permiten ser focalizada y priorizada dentro del programa.Acción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

1. La entidad accionada no le notificó el acto administrativo mediante el cual se habría dispuesto la suspensión del programa, razón por la cual dicha decisión no debía producir efectos jurídicos, toda vez que la omisión en la notificación le impidió ejercer los recursos de ley, lo cual vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción y a la defensa

1. El 5 de noviembre de 2025 la demandante solicitó ante la entidad accionada le indicara las razones de su suspensión y se ordenara la reactivación en el PNIS.

En respuesta, mediante oficio 2025600011781, la ART se pronunció sobre una solicitud distinta relativa al pago de ciclo largo, y sustentó la suspensión con una supuesta afiliación al régimen contributivo entre los años 2013 y 2019.

En respuesta, mediante oficio 2025600011781, la ART se pronunció sobre una solicitud distinta relativa al pago de ciclo largo, y sustentó la suspensión con una supuesta afiliación al régimen contributivo entre los años 2013 y 2019.

1. La afiliación , en su sentir, no acredita capacidad económica suficiente ni pertenencia a un núcleo familiar distinto, y el hecho de figurar como beneficiaria del sistema de salud no equivale a ser cotizante ni resulta suficiente para desvirtuar su condición de vulnerabilidad exigida como criterio de focalización del programa PNIS.

1.3. Contestación

La Agencia de Renovación del Territorio 2 informó que, al revisar el sistema de información del programa, encontró que la demandante se inscribió con los siguientes datos:

Señaló que implementó una ruta de atención preferente y diferencial para las personas que no podían ejecutar los proyectos ejecutivos por determinadas circunstancias, excepciones que fueron establecidas por medio de la Resolución 0027 del 3 de septiembre de 2024 y

2 Índice 00007, SAMAIAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

que permiten excepcionalmente el acceso a los recursos disponibles por núcleo familiar del PNIS, a los titulares del programa que acrediten alguna de las siguientes condiciones:

1. Los que tengan 70 a más años. ii) Quienes acrediten una condición de discapacidad física o mental debidamente comprobada, que impida la implementación de programa.

PNIS, a los titulares del programa que acrediten alguna de las siguientes condiciones:

1. Los que tengan 70 a más años. ii) Quienes acrediten una condición de discapacidad física o mental debidamente comprobada, que impida la implementación de programa. iii) Aquellos cuyos recursos disponibles dentro del programa sean inferiores a

$2.000.000.

Informó que la actora, con fundamento en la resolución citada, solicitó el acceso a la atención preferencial alegando la condición prevista para « aquellas personas que hayan cumplido setenta (70) o más años». No obstante, mediante Resolución 107 de fecha 31 de julio de 2025 se negó solicitud , al establecerse que el titular figuraba con estado «Suspendido», toda vez que el núcleo familiar cotizaba al régimen contributivo de seguridad social, circunstancia que resulta contraria al enfoque de priorización del PNIS consagrado en el artículo 6° del Decreto 896 de 2017.

Agregó que dicho acto administrativo fue notificado en debida forma el 8 de agosto de 2025, a través de l envío al correo electrónico kandreamendenanazona@gmail.com, el cual fue suministrado por la peticionaria en el formulario de inscripción para la ruta de atención diferencial, razón por la cual la comunicación se efectuó conforme las exigencias legales.

Explicó que tras validar la información en el módulo de consulta de afiliados compensados disponible en la página de ADRE S, se constató que la señora Teresa Rojas de Méndez estuvo afiliada al régimen contributivo durante el periodo comprendido entre octubre de 2013 a julio de 2019, es decir, que desde la vinculación del grupo familiar al programa el 31

estuvo afiliada al régimen contributivo durante el periodo comprendido entre octubre de 2013 a julio de 2019, es decir, que desde la vinculación del grupo familiar al programa el 31 de mayo de 2017, la solicitante ya figuraba como beneficiaria del régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud lo que, a su juicio, evidencia la existencia de otra fuente de ingresos y configura un incumplimiento de los compromisos adquiridos con el PNIS.

Sostuvo que la Resolución 27 del 3 de septiembre de 2024 definió los supuestos de hecho y los criterios para la aplicación tratamientos diferenciados, de manera que para acceder a la ruta de atención diferencial creada en el marco del PNIS, no basta con acreditar algunaAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

de las situaciones allí previstas, sino que también resulta indispensable cumplir los requisitos y compromisos asumidos en el formulario de vinculación individual.

Indicó igualmente que la petición presentada el 5 de noviembre 2025 fue atendida el 10 de noviembre siguiente a través del radicado 20256000139001 , en el cual se dio respuesta directa y congruente a la pretensión formulada, exponiendo las razones que sustentaron la decisión. Aclaró que en la petición presentada por la demandante el 3 de septiembre de 2025 se advirtió una imprecisión técnica, al referir la petente a una «solicitud de pago del ciclo largo en el marco de la atención con enfoque» , expresión que corresponde al

2025 se advirtió una imprecisión técnica, al referir la petente a una «solicitud de pago del ciclo largo en el marco de la atención con enfoque» , expresión que corresponde al componente del Proyecto Productivo de Ciclo Largo, integrante del Plan de Atención Inmediata (PAI), cuyo valor asignado, al igual que el de otros componentes pendiente de ejecución, se incluye dentro del monto susceptible de transferencia directa en caso de accederse a la ruta de atención diferencial.

Señaló además que, al diligenciar el formulario único de inscripción, la actora relacionó en el numeral 1 correspondiente al núcleo familiar un total de 9 integrantes, entre quienes se encontraba su hijo, razón por la cual no resulta ajustado a la verdad afirmar que el núcleo familiar estuviera conformado únicamente por la accionante y su esposo, ni que el hijo se encontrara desvinculado de dicho núcleo. Precisó que el sujeto beneficiario del PNIS es de carácter plural, pues el programa se dirige al grupo a familiar y no a personas consideradas de manera individual , de modo que las obligaciones adquiridas no solo comprometen al titular inscrito que representa a su familia ante el programa sino también a todos los integrantes del núcleo familiar.

Alegó la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto se controvierte la legalidad de la Resolución 107 del 31 de julio de 2025, frente a la cual la actora dispone de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial como los medios de control previstos en el CPACA. Asimismo, indicó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

2025, frente a la cual la actora dispone de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial como los medios de control previstos en el CPACA. Asimismo, indicó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

Manifestó que la demandante presentó una nueva petición identificada con el radicado 20252400098482 del 4 de septiembre de 2025, a la cual se dio respuesta reiterando la decisión adoptada mediante la Resolución 107 del 31 de julio de 2025 y comunicándole queAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

contra dicha decisión procedía el recurso de reposición, así como el término para interponerlo. No obstante, la interesada no hizo uso de dicho mecanismo.

Finalmente, señaló que, si bien el diseño del PNIS contempla la posibilidad de implementar rutas de tratamiento diferencial para atender situaciones particulares de ciertos beneficiarios, ello no implica que el programa esté obligado a satisfacer de manera integral y permanente todas las necesidades materiales de sus titulares ni mucho menos las de quienes no reúnen las condiciones requeridas para ostentar la calidad de beneficiarios.

1.4. Sentencia de primera instancia

Al verificar l os requisitos de procedibilidad resolvió «denegar las pretensiones de la demanda por improcedente».

Argumentó que las presuntas vulneraciones de derechos fundamentales alegadas por la actora se derivan de la legalidad de actos administrativos específicos, en particular la Resolución 0107 del 31 de julio de 2025 que ordenó la cesación de beneficios del PN IS, y

Argumentó que las presuntas vulneraciones de derechos fundamentales alegadas por la actora se derivan de la legalidad de actos administrativos específicos, en particular la Resolución 0107 del 31 de julio de 2025 que ordenó la cesación de beneficios del PN IS, y de las comunicaciones mediante las cuales se negó la reactivación del programa y el pago del proyecto de ciclo largo.

Señaló que, frente a estos actos administrativos, la accionante disponía de medios de defensa judicial idóneos como las acciones contencioso -administrativas, por lo que la acción de tutela resulta improcedente al ser un mecanismo subsidiario y residual.

Advirtió que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia excepcional de la tutela, puesto que no se demostró la supresión de un ingreso que la actora viniera percibiendo habitualmente. Por el contrario, lo solicitado correspondía al acceso por primera vez a un beneficio del programa, específicamente al proyecto de ciclo largo, con fundamento en su edad.

Asimismo, se estableció que la resolución que dispuso la suspensión del PNIS fue debidamente notificada al correo electrónico registrado, circunstancia conocida por la actora y su agente oficioso, sin que se evidencie una vulneración del derecho al debido proceso.Acción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

En consecuencia, correspondía a la accionante acudir a los mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la legalidad de los actos administrativos.

proceso contencioso administrativo, dada su duración y la congestión judicial existente, resulta desproporcionado y vacía de contenido los criterios de idoneidad y eficacia de dichos medios, lo que refuerza la procedencia excepcional de la acción de tut ela para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

Finalmente solicitó se acceda a las pretensiones de la demanda.

I. Consideraciones

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo del Caquetá es competente para conocer de la impugnación interpuesta, al tratarse de unaAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

sentencia de tutela proferida en primera instancia por un Juez Administrativo del Circuito de Florencia.

2.2. Problema jurídico

Antes de plantear el problema jurídico, la Sala considera necesario precisar, tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional, que el juez constitucional está en la obligación de referirse en su sentencia y decidir lo pertinente, si encuentra afectados o amenazados derechos no invocados en protección. Al Respecto la Corte5 ha dicho lo siguiente:

(…) no sólo puede, sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. En efecto, el juez tiene a su cargo un papel activo e independiente, que implica la búsqueda de la verdad y la protección eficaz de los derechos fundamentales

Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

En consecuencia, correspondía a la accionante acudir a los mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la legalidad de los actos administrativos.

Finalmente, precisó que, aunque la accionante es un adulto mayor y, por tanto, un sujeto de especial protección constitucional, ello no convierte a la tutela en el único medio de defensa, en ausencia de un perjuicio irremediable.

1.5. Impugnación

Inconforme con la decisión adoptada el agente oficioso la impugnó al considerar que la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto . Argumentó que la Corte Constitucional en sentencia SU – 545 de 2023 expuso que no existe ningún medio judicial ordinario y eficaz mediante el cual los núcleos familiares puedan solicitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional en los acuerdos colectivos o individuales de sustitución, en relación con la im plementación del PNIS . En dicha providencia, la Corte concluyó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción popular y la acción de cumplimiento no resultan medios adecuados para ese fin.

Añadió que la actora es una adulta mayor y, por tanto, sujeto de especial protección constitucional, que pertenece a una familia campesina en situación de pobreza y vulnerabilidad, razón por la cual se vinculó al programa PNIS. Señaló que exigirle iniciar un proceso contencioso administrativo, dada su duración y la congestión judicial existente, resulta desproporcionado y vacía de contenido los criterios de idoneidad y eficacia de

pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. En efecto, el juez tiene a su cargo un papel activo e independiente, que implica la búsqueda de la verdad y la protección eficaz de los derechos fundamentales afectados. (…)

De conformidad con lo expuesto en la impugnación, el asunto se contrae a determinar, en primer lugar, si la presente solicitud de amparo cumple con los presupuestos de procedencia y, de superar dicho análisis, debe la Sala resolver si la Agencia de Renovación del Territorio -Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito transgredió los derechos fundamentales al petición, debido proceso, mínimo vital, dignidad humana e igualdad de la actora petición, al suspenderla del PNIS.

2.3. La acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política permite a todas aquellas personas que sientan amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales por un acto de autoridad pública o aún de los particulares, en casos expresamente señalados por la Constitución y la ley, hacer efectiva la protección de sus derechos, acudiendo a la acción de tutela, siempre y cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros medios de defensa judicial que garanticen su efectividad o satisfacción.

En sentencia T-010/17 la Corte Constitucional estableció lo siguiente respecto de la acción de tutela:

(…) es una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita que pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se venAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito

pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se venAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o particular. No obstante, para que la solicitud de amparo proceda, se requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) legitimación por activa; (ii) legitimación por pasiva ; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto; (iv) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez).

Pues bien, revisada la solicitud de amparo, encuentra la Sala que los presupuestos se satisfacen en el presente asunto, de manera que:

1. Existe legitimación activa, pues la acció n de tutela es interpuesta por Edinson Diaz Vargas en su condición de personero del Municipio de la Montañita,3 como agente oficio de la señora Teresa Rojas de Méndez, titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados.

1. Igual ocurre con la legitimación pasiva, ya que la Agencia Nacional de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito es la autoridad administrativa acusada en el escrito de demanda como transgresora de los derechos fundamentales objeto de protección. Además, es la entidad encargada de la implementación del PNIS.

1. Respecto del requisito de subsidiariedad, contrario a lo considerado por el juez de

acusada en el escrito de demanda como transgresora de los derechos fundamentales objeto de protección. Además, es la entidad encargada de la implementación del PNIS.

1. Respecto del requisito de subsidiariedad, contrario a lo considerado por el juez de instancia, considera la Sala que en el caso objeto de análisis este se acredita, conforme se para a explicar.

En la acción de tutela se alega la vulneración de los derechos fundamentales de petición, debido proceso, mínimo vital, dignidad humana e igualdad de la señora Rojas de Méndez, como consecuencia de su suspensión del Programa Nacional Integral de Sustitució n de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), sin que dicha decisión le hubiere sido previamente notificada.

La actora afirma que la suspensión se fundamentó en el hecho de que durante el período comprendido entre los años 2013 y 2019, estuvo afiliada al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud en calidad de beneficiaria, situación qu e, en su criterio, no equivale a ostentar la condición de cotizante ni desvirtúa su estado de

3 Condición que acreditó con la Resolución 015 del 2 de mayo de 2024, por medio de la cual el Concejo del Municipio de la Montañita lo designó como personero de esa localidad y el acta de posesión de fecha 9 de mayo de la misma anualidad , paginas 29 a 35, índiceAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

vulnerabilidad, exigido como criterio de focalización para el acceso y permanencia en el

Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

vulnerabilidad, exigido como criterio de focalización para el acceso y permanencia en el PNIS.

El estudio del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en asuntos relacionados con el PNIS fue desarrollado de manera amplia por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-545 de 2023. En dicha providencia, la Sala Plena concluyó que los mecanismos contencioso-administrativos, como las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho , no resultan idóneos ni eficaces, en la medida en que las controversias planteadas no versan sobre actos administrativos específicos sino sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos y sobre diversas actuaciones y omisiones del Estado en la ejecución del programa. Asimismo, precisó que las decisiones de suspensión o retiro del PNIS no cuentan con canales ordinarios de discusión diferentes a la tutela, al no materializarse en actos administrativos concretos susceptibles de dichos medios de control.

En igual sentido, la Corte descartó la procedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto los accionantes no persiguen el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos sino la protección de derechos fundamentales vulnerados como consecuencia de deficiencias y omisiones en la implementación del PNIS. Tampoco consideró eficaz la acción popular, pese a la existencia de una dimensión colectiva del problema, al reiterar que los derechos fundamentales de carácter individual no pierden esa condición por el hecho de ser reclamados de manera simultánea por varias personas.

En la sentencia de unificación textualmente se expuso:

44. La mayoría de las entidades demandadas al dar respuesta ante los jueces de

condición por el hecho de ser reclamados de manera simultánea por varias personas.

En la sentencia de unificación textualmente se expuso:

44. La mayoría de las entidades demandadas al dar respuesta ante los jueces de instancia de las acciones de tutela, alegaron la improcedencia de estas al existir otros medios de defensa de los derechos invocados, como la acción popular por tratarse de una afectación de derechos colectivos [39], la acción de nulidad y restablecimiento al pretender dejar sin efectos actos administrativos [40] o la acción de cumplimiento [41]. No obstante, la Sala advierte que teniendo en cuenta las dificultades que enfrenta la implementación del PNIS, no se advierte otro mecanismo idóneo para garantizar la efectiva protección de los derechos afectados de estas comunidades, como se explica a continuación.

45. En primer lugar, respecto de la procedencia de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los casos analizados no existen actos administrativos o jurídicos que los accionantes puedan controvertir ante las autoridades. Por un lado, advierte la Sala que la naturaleza de los acuerdos colectivos está en controversia razón por la cual no puede afirmarse que se trate de actos administrativos que puedanAcción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de uso ilícito Expediente: 18001-33-33-006-2026-00038-01

demandar. Por otro lado, de acuerdo con las denuncias y las respuestas recibidas, las decisiones gubernamentales relacionadas con la ejecución de las distintas fases del PNIS y la suspensión o retiro del programa no cuentan con canales de socialización o

demandar. Por otro lado, de acuerdo con las denuncias y las respuestas recibidas, las decisiones gubernamentales relacionadas con la ejecución de las distintas fases del PNIS y la suspensión o retiro del programa no cuentan con canales de socialización o con destinatarios directos que permitan que los integrantes y representantes de estas comunidades las cuestionen a través de otro mecanismo distinto a la acción de tutela.

46. En este contexto, no es posible concluir que la acción de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho sean los mecanismos idóneos para lograr la protección de los derechos invocados, al no existir un acto administrativo para controvertir por parte de los demandantes.

47. En segundo lugar, tampoco se advierte que la acción de cumplimiento sea procedente en estos casos. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, esta acción es la procedente cuando se pretende hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos [42].

48. Bajo ese entendido, podría considerarse que los accionantes debieron acudir a esta acción para exigir lo dispuesto en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018 que reglamentan el PNIS. Sin embargo, es claro que en esta oportunidad los demandantes no pretenden exclusivamente el cumplimiento de estas normas para lograr el correcto funcionamiento del programa sino la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados por causa de la omisión en la implementación del PNIS.

49. Adicionalmente, tampoco procedería la acción de cumplimiento si se analizan las pretensiones dirigidas a la exigencia de lo dispuesto en los acuerdos colectivos o

consideran vulnerados por causa de la omisión en la implementación del PNIS.

49. Adicionalmente, tampoco procedería la acción de cumplimiento si se analizan las pretensiones dirigidas a la exigencia de lo dispuesto en los acuerdos colectivos o individuales suscritos por los accionantes y el Estado. Lo anterior, teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica de estos acuerdos, como ya se indicó, está en controversia y por esta razón no es conducente afirmar que se trata de actos administrativos, ni mucho menos exigible para los accionantes acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

50. Así las cosas, la acción de cumplimiento no sería procedente para analizar las pretensiones de la demanda, toda vez que (i) la acción es subsidiaria frente a la protección de derechos fundamentales, (ii) de entenderse que lo pretendido sí es la exigencia del cumplimiento por parte del Estado de lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS, debe resaltarse que estas disposiciones implican la ejecución de recursos.

51. Respecto del carácter subsidiario de esta acción, esta Corporación en sentencia

SU-077 de 2018[43] explicó lo siguiente:

La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener el acatamiento de mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Es una acción subsidiaria respecto de la acción de tutela, de manera que la última prevalece cuando lo que se persigue es la protección directa de derechos constitucionales, amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando se pretende que la administración garantice derechos de jerarquía legal o ad ministrativa, mediante la aplicación de un mandato de igual naturaleza,

directa de derechos constitucionales, amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando se pretende que la administración garantice derechos de jerarquía legal o ad ministrativa, mediante la aplicación de un mandato de igual naturaleza, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento.

52. Igualmente, existe jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la improcedencia de esta acción cuando las normas sobre las cuales se pretende el cumplimiento establecen gastos. Sobre el particular, ha señalado que la acción de cumplimiento:Acción: Tutela Accionante: Teresa Rojas de Méndez Accionado: Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos de us