TA CAQ - Sentencia 18001-33-33-006-2026-00040-01 (21-04-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ

-Sala Tercera de DecisiónMagistrada Ponente: Anamaría Lozada Vásquez

Florencia, veintiuno (21) de abril de dos mil veintiséis (2026)

SENTENCIA No. 043

Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

Acta No. 24

ASUNTO

Resuelve la Sala Tercera la impugnación interpuesta por la parte demandante contra el fallo de tutela emitido el 11 de marzo de 2026 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Florencia, mediante el cual se resolvió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.

I. ANTECEDENTES

1.1. El escrito de tutela1

El señor Yeison Murillo Bejarano , identificado con c édula de ciudadanía No. 17.657.233 de Florencia, actuando como agente oficioso de la señora María Italina Bejarano de Murillo, identificada con cédula de ciudadanía No. 40.755.022, promovió acción de tutela en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Fondo Asistencial del Magisterio del Caquetá FAMAC Ltda., al considerar vulnerado su derecho fundamental a la salud.

Los hechos fueron expuestos por la primera instancia, de la siguiente manera:

“ii) La accionante es un adulto mayor a quien le han ordenado la entrega de 120

su derecho fundamental a la salud.

Los hechos fueron expuestos por la primera instancia, de la siguiente manera:

“ii) La accionante es un adulto mayor a quien le han ordenado la entrega de 120 pañales los cuales estaban siendo suministrados habitualmente por la accionada.

1. El 5 de febrero de 2026, el Fondo Asistencial del Magisterio del Caquetá FAMAC Ltda., autorizó la entrega de medicamentos de rutina y 90 pañales desechables talla L, sin embargo, el dispensario de la entidad se negó a la entrega de los mismos alegando la inexistencia de insumos”.

1 Índice 00003 Samai –gestión en otros despachos-Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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1.2. Contestaciones

1.2.1. Fondo Asistencial del Magisterio del Caquetá FAMAC Ltda2

El gerente de la entidad aseguró que no se encuentran vulnerando derecho fundamental alguno a la accionante, en tanto, el pasado 27 de febrero de 2026 se efectuó la entrega de los pañales a la accionante, por ende, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, ha operado la carencia actual de objeto por hecho superado. En virtud de lo anterior, solicit ó se despachen desfavorablemente las súplicas de la presente acción de tutela.

1.2.2. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG

No rindió informe.

desfavorablemente las súplicas de la presente acción de tutela.

1.2.2. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG

No rindió informe.

1.3. Sentencia impugnada3

Mediante providencia del 11 de marzo de 2 026 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo se resolvió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.

Para arribar a tal conclusión, consideró el a quo que, se evidenciaba que los pañales ordenados que se encontraban pendientes de entrega, conforme a los soportes aportados con la acción de tutela y los adjuntos a los informes de esta, habían sido suministrados en debida forma, por lo cual, resultaba evidente que lo pretendido por la actora al interponer la presente acción constitucional se satisfizo, es decir, las circunstancias que motivaron el trámite desaparecieron.

De otra parte, indicó que, lo que respecta a la petición tendiente a que se ordenara que en lo sucesivo se entreg aran 120 pañales y no 90 (como lo dispuso en esta ocasión el especialista), no era de competencia de operador jurídico, pues fue el médico el que dictaminó la cantidad de elementos necesarios para la patología de la actora.

1.4. Impugnación4

2 Índice 00007 Samai -gestión en otros despachos3 Índice 00008 Samai –gestión en otros despachos4 Índice 00011 Samai –gestión en otros despachos-Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro

4 Índice 00011 Samai –gestión en otros despachos-Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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Inconforme con la anterior decisión, la actora, indicó que “resulta pertinente precisar que, en el escrito de tutela, como pretensión subsidiaria al suministro inmediato de los pañales ordenados por el médico tratante en favor de mi agenciada, se solicitó al Honorable Despacho prevenir a las entidades accionadas para que, en lo sucesivo, la entrega de dichos insumos se realice de manera oportuna una vez sean formulados, evitando demoras injustificadas o prácticas dilatorias en su dispensación. Lo anterior, con el fin de que, cada vez que tales insumos sean prescritos en favor de la señora Italina Bejarano, se garantice su suministro efectivo sin necesidad de someterla al desgaste de acudir nuevamente a la administración de justicia mediante la interposición de nuevas acciones de tutela, ante la eventual negativa de la accionada de cumplir con la entrega de los pañales ordenados”.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal es competente para conocer de la impugnación formulada, al tratarse de una sentencia de tutela proferida en primera instancia por un juzgado administrativo de Florencia.

2.2. La acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política permite a todas aquellas personas

de tutela proferida en primera instancia por un juzgado administrativo de Florencia.

2.2. La acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política permite a todas aquellas personas que sienten amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales por un acto de autoridad pública o aun de los particulares, en casos expresamente señalados por la Constitución y la ley, hacer efectiva la protección de sus derechos, acudiend o para tal efecto a la acción de tutela, siempre y cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros medios de defensa judicial que garanticen su efectividad o satisfacción.

Conforme se desprende del canon constitucional en cita, la acción de tutela presen ta un carácter residual y subsidiario, y sólo en caso de perjuicio irremediable, se haría procedente como mecanismo transitorio, incluso existiendo otro medio de defensa, tal como se dispone en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y como lo ha decantado la jurisprudencia Constitucional2.

2.3. Procedencia de la acción de tutelaAcción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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La acción de tutela está sujeta a unos presupuestos generales de procedencia que el juez constitucional debe verificar antes de examinar el fondo del asunto sometido a su consideración, a saber: (i) Legitimación por activa: Se debe determinar si quien ejerce el amparo es titular de los derechos cuya protección se invoca o está legalmente habilitado para actuar en nombre de estos. (ii)  Legitimación por

ejerce el amparo es titular de los derechos cuya protección se invoca o está legalmente habilitado para actuar en nombre de estos. (ii)  Legitimación por pasiva: Se verifica si la presunta vulneración puede predicarse respecto de la entidad o persona accionada y si esta última es una de aquellas contra las que procede la acción de tutela. (iii) Inmediatez: Se evalúa si la tutela fue interpuesta en un término prudente y razonable después de ocurridos los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. (iv) Subsidiariedad: Se determina si el presunto afectado dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que aquel se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

En consideración a lo anterior, la Sala analizará la procedencia de la acción de tutela antes de plantear el problema jurídico que permitirá, si es del caso, abordar el estudio de fondo del caso bajo examen.

1. Existe  legitimación activa , pues la acción de tutela es interpuesta mediante agencia oficiosa por quien representa los intereses de la señora Italina Bejarano de Murillo  titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados.

1. Igual ocurre con la legitimación pasiva, pues la autoridad demandada es la que presuntamente vulneró el derecho fundamental objeto de protección.

1. El asunto reviste trascendencia constitucional en el marco del derecho fundamental que se invoca en protección. El derecho invocado por la accionante es el derecho fundamental a la salud, pues es un derecho que tiene un carácter

fundamental que se invoca en protección. El derecho invocado por la accionante es el derecho fundamental a la salud, pues es un derecho que tiene un carácter fundamental autónomo y su protección mediante tutela ha sido reiteradamente reconocida por la Corte Constitucional. La solicitud del accionante se relaciona con el suministro de pañales para un adulto mayor.

1. Respecto del requisito de subsidiariedad, este requisito también se encuentra satisfecho. No existe otro mecanismo judicial ordinario eficaz para obtener una protección al derecho a la salud y el suministro de componentes médicos.

1. En cuanto al requisito general de inmediatez, observa la Sala que también se cumple, pues la orden médica data de febrero de la presente anualidad y la acción de tutela fue interpuesta después de transcurrido un plazo razonable sin respuesta favorable a su solicitud.Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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2.4. Problema jurídico

Considera la Sala que, conforme a los argumentos de la alzada, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si la s entidades accionadas han vulnerado o amenazan con vulnerar el derecho fundamental a la salud de la señora Italina Bejarano de Murillo, al no suministrarle pañales en forma diligente y sin barreras de tipo administrativo.

De ello dependerá si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la providencia objeto de impugnación.

Bejarano de Murillo, al no suministrarle pañales en forma diligente y sin barreras de tipo administrativo.

De ello dependerá si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la providencia objeto de impugnación.

2.5. Derecho a la salud y r eglas jurisprudenciales en materia de suministro de pañales, pañitos húmedos y crema anti-escaras

La Corte Constitucional en sentencia T-260 de 2020 , expresó lo siguiente en cuanto al derecho a la salud se trata:

“la salud es un derecho fundamental que debe protegerse y ser garantizado a todos los usuarios del Sistema de Seguridad Social, quienes al necesitar del suministro de un servicio están sujetos al criterio del médico tratante mediante orden médica que autorice el mencionado servicio. Tal criterio debe estar basado en información científica, el conocimiento certero de la historia clínica del paciente y en la mejor evidencia con que se cuente en ese momento. En efecto, cuando una persona acude a su EPS para que esta le suministre un servicio que requiere, o requiere con necesidad, el fundamento sobre el cual descansa el criterio de necesidad, es que exista orden médica autorizando el servicio.”

Así mismo, precisó que el criterio esencial para establecer cuáles son los servicios de salud a que tienen derecho los usuarios del Sistema General de Seguridad Social es la decisión del médico tratante, quien , además, es el profesional idóneo para determinar las condiciones de salud de una persona y el tratamiento que se debe brindar.

Así, en sentencia SU-508 de 2020 definió la naturaleza jurídica de los pañales, pañitos húmedos, cremas anti -escaras, etc., con la finalidad de determinar si se

brindar.

Así, en sentencia SU-508 de 2020 definió la naturaleza jurídica de los pañales, pañitos húmedos, cremas anti -escaras, etc., con la finalidad de determinar si se encuentran incluidos o no del plan de beneficios en salud, precisando , además, las reglas jurisprudenciales referidas a la autorización por vía de tutela y la necesidad de prescripción médica. Sobre estos insumos, expuso:

1. PañalesAcción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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170. Los pañales son entendidos por la jurisprudencia constitucional como insumos necesarios para personas que padecen especialísimas condiciones de salud y que, debido a su falta de locomoción y al hecho de depender totalmente de un tercero, no puede n realizar sus necesidades fisiológicas en condiciones regulares[171]. La finalidad de los pañales es, a su vez, reducir la incomodidad e intranquilidad que les genera a las personas no poder controlar cuándo y dónde realizar sus necesidades[172].

171. La Corte Constitucional ha reconocido además que, si bien los pañales no proporcionan un efecto sanador de las enfermedades de los pacientes, aquellos sí constituyen elementos indispensables para preservar el goce de una vida digna de quien lo requiere[173] y, por tanto, se circunscriben al elemento de bienestar desarrollado por la definición de salud.

172. Expuesto lo anterior, corresponde a la Sala Plena aclarar la cobertura

expresa, clara y determinada[175], a fin de evitar actuaciones arbitrarias por parte de los responsables de la prestación o suministro de dichos servicios y tecnologías, así como de procurar una protección integral de los usuarios del servicio de salud[176].

175. En tal sentido, al revisar los resultados del mecanismo técnico científico dirigido por el Ministerio de Salud para la configuración listado de exclusiones en cumplimiento del artículo 15 de la Le y, se evidencia que en la fase III

(consulta pacientes) se concluyó que los pañales deberían costearse con financiación estatal[177]; mientras que, en la fase IV (adopción y publicación de las decisiones), se determinó que los pañales se encontraban dentro de las catorce (14) tecnologías no excluidas para todas las enfermedades y, por tanto, “se opta por generar un protocolo para su prescripción que permita a las personas vulnerables acceder a este producto”[178].

176. En consecuencia, se advierte que el suministro de pañales debe establecerse de conformidad con el modelo de plan de beneficios excluyente adoptado en la Ley y cuya constitucionalidad fue declarada en la sentencia C313 de 2014. De tal forma, anal izado el listado de exclusiones vigenteResolución 244 de 2019la Sala Plena observa que en ningún aparte de dicha normativa se encuentra expresamente excluido el suministro de pañales, por tanto, debe indicarse que los pañales son tecnologías en salud incluidas implícitamente en el PBS. Esta interpretación está en armonía con el artículo 6 literal g) de la Ley 1751 de 2015 que establece el principio de progresividad del derecho a la salud, es decir, que el acceso a los servicios y tecnologías se

implícitamente en el PBS. Esta interpretación está en armonía con el artículo 6 literal g) de la Ley 1751 de 2015 que establece el principio de progresividad del derecho a la salud, es decir, que el acceso a los servicios y tecnologías se amplía gradual y continuamente.

177. De tal forma, si existe prescripción médica de pañales y se solicita su suministro por medio de acción de tutela, se deben ordenar directamente. Al respecto, este Tribunal ha reiterado que no es constitucionalmente admisible que se niegue cualquier tecnología en salud incluida en el plan de beneficios que sea formulada por el médico tratante bajo ninguna circunstancia. De hecho, paraAcción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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la Corte la negativa de servicios incluidos constituye una afrenta al derecho fundamental a la salud y al estado constitucional de derecho[179].

178. Excepcionalmente, puede ordenarse el suministro de esta tecnología por vía de tutela, sin que medie prescripción médica, siempre y cuando se cumplan unos requisitos específicos[180]. En ese sentido, el juez de tutela puede ordenar el suministro de pañales cuando, a partir de la historia clínica u otras pruebas se evidencie su necesidad dada la falta del control de esfínteres [181], derivada de los padecimientos que aquejan a la persona o de la imposibilidad que tiene ésta para moverse sin la ayuda de otra [182]. En todo caso esta determinación deberá condicionarse a la posterior ratificación de la necesidad

vida digna de quien lo requiere[173] y, por tanto, se circunscriben al elemento de bienestar desarrollado por la definición de salud.

172. Expuesto lo anterior, corresponde a la Sala Plena aclarar la cobertura de los pañales, determinando si se encuentran incluidos o excluidos del plan de beneficios en salud.

173. En efecto, algunos fallos de las salas de revisión han sostenido que los pañales se subsumen en la categoría de insumo de aseo y, por tanto, se ha interpretado que están excluidos del plan de beneficios en salud [174]. Para ello, estas decisiones sostuvieron que la Resolución 5269 de 2017 excluía las toallas higiénicas, los pañitos húmedos, el papel higiénico y los insumos de aseo; de manera que, la expresión insumos de aseo debía interpretarse “en su sentido natural y obvio”, o sistemáticamente con el artículo 2 de la Decisión 706 de 2008 de la Comunidad Andina y con el código 3010 INVIMA, para sostener que los pañales son productos absorbentes de higiene personal.

174. Esta lectura, sin embargo, no tuvo en cuenta la caracterización del plan de beneficios en salud excluyente adoptado en la Le y. Esta Corporación reitera la premisa fijada en la sentencia C - 313 de 2014, según la cual la exclusión de servicios y tecnologías del plan de beneficios en salud debe hacerse de manera expresa, clara y determinada[175], a fin de evitar actuaciones arbitrarias por parte de los responsables de la prestación o suministro de dichos servicios y tecnologías, así como de procurar una protección integral de los usuarios del servicio de salud[176].

derivada de los padecimientos que aquejan a la persona o de la imposibilidad que tiene ésta para moverse sin la ayuda de otra [182]. En todo caso esta determinación deberá condicionarse a la posterior ratificación de la necesidad por parte del médico tratante, dada la importancia del criterio especializado del profesional de la salud (supra f.j. 166).

179. Ahora bien, ante la ausencia de prescripción médica y pruebas (p. ej. la historia clínica) que permitan evidenciar la necesidad de los insumos, esta Corporación considera que, en principio, procede la acción de tutela para amparar el derecho fund amental a la salud en su faceta de diagnóstico. Esto significa, que el juez constitucional podrá ordenar a la entidad promotora de salud que realice la valoración médica del paciente y determine la necesidad de autorizar pañales, cuando a partir de los hechos se advierta un indicio razonable de afectación a la salud y se concluya que es imperioso impartir una orden de protección.

180. Por su parte, la Sala considera que, respecto de los pañales al ser tecnologías en salud incluidas en el PBS, no puede exigirse prueba de la capacidad económica como se había planteado en anteriores pronunciamientos de este Tribunal. La Corte acl ara que la regla de incapacidad económica del paciente o su familia constituía uno de los requisitos jurisprudenciales para la autorización de los servicios no incluidos bajo la vigencia del antiguo POS, previo a la entrada en vigor de la LeS. Por consigui ente, bajo el imperio de la ley estatutaria en salud no solo no es exigible el requisito de capacidad económica para autorizar pañales por vía de tutela, sino que además resulta contrario a dicha normativa

estatutaria en salud no solo no es exigible el requisito de capacidad económica para autorizar pañales por vía de tutela, sino que además resulta contrario a dicha normativa

(…).

De lo expuesto, se concluye que, si bien es cierto, los pañales no proporcionan un efecto sanador de las enfermedades de los pacientes, sí constituyen elementos necesarios para preservar el goce de una vida digna de quien lo requiere . Que, al no estar excluidos en la resolución No. 2292 de 2021 5, se entiende que están implícitamente incluidos en el plan básico de salud; situación que, en igual forma, se presenta con relación a la crema anti-escaras.

2.6. Solución del asunto

Como se consignó, la señora Italina Bejarano de Murillo, es una persona de 75 años de edad, que padece de múltiples comorbilidades en virtud de las cuales se han ordenado el suministro de varios medicamentos e insumos; para el efecto, y

5 Por la cual se actualizan y establecen los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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conforme a la historia clínica aportada, se tiene que, el 5 de febrero de 2026, tuvo atención por parte de la especialidad en medicina familiar, cuya profesional ordenó:

Ahora bien, de las pruebas allegadas al expediente se evidencia que dichos pañales

atención por parte de la especialidad en medicina familiar, cuya profesional ordenó:

Ahora bien, de las pruebas allegadas al expediente se evidencia que dichos pañales fueron suministrados el 27 de febrero de 2026, así:

Nótese como en el suministro de pañales indica el médico tratante que es una dosis cada ocho horas por 30 días, para un total de 90 pañales, es decir que, a la fecha del presente fallo, no se ha proferido nueva orden médica para el suministro de pañales para la actora.Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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No obstante, lo anterior, el motivo de inconformidad de la parte recurrente, se predica de que la entidad accionada FAMAC LTDA., no hace entrega inmediata de los insumos, y solo los dispensa cuando se presentan acciones constitucionales.

Sobre el particular, si bien es cierto que los pañales fueron formulados el 05 de febrero de 2026 y solo entregados hasta el 27 de febrero siguiente, es decir, 22 días después, para esta Corporación no queda acreditado que la entidad accionada lo haga con el fin de ir en menoscabo de los derecho fundamentales de la parte actora, empero, si resulta pertinente exhortar a la entidad accionada para que, en futuras órdenes médicas, proceda de inmediato a facilitar el suministro de los medicamentos e insumos que le sean ordenados a la señora Italina Bejarano de Murillo, como quiera

médicas, proceda de inmediato a facilitar el suministro de los medicamentos e insumos que le sean ordenados a la señora Italina Bejarano de Murillo, como quiera que los pañales desechables revisten una importancia fundamental para la satisfacción de los derechos a la integridad personal y a la vida digna. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que la finalidad de los pañales es reducir la incomodidad e intranquilidad que les genera a las personas no poder controlar cuándo y dónde realizar sus necesidades. La ausencia del insumo no solo genera una sensación de intranquilidad e incomodidad para las personas con incontinencia y sus familias, sino que puede causar otras afecciones de salud, como dermatitis, lesiones de la piel, infecciones cutáneas y urinarias, que generan dolor.

En ese orden de ideas, al no encontrar vulneración al derecho fundamental a la salud, se confirma la sentencia de primera instancia.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia del 11 de marzo de 2026 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Florencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: EXHORTAR al Fondo Asistencial del Magisterio del Caquetá FAMAC Ltda., para que, en futuras órdenes médicas, proceda de inmediato a facilitar el suministro de los medicamentos e insumos que le sean ordenados a la señora Italina

Bejarano de Murillo.Acción: Tutela

Ltda., para que, en futuras órdenes médicas, proceda de inmediato a facilitar el suministro de los medicamentos e insumos que le sean ordenados a la señora Italina

Bejarano de Murillo.Acción: Tutela Accionante: Italina Bejarano de Murillo Accionada: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otro Radicación: 18001-33-33-006-2026-00040-01

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TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia por el medio más expedito, conforme a lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y comunicar al juez de primera instancia.

CUARTO: REMITIR el expediente con destino a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.

Notifíquese y Cúmplase,

Las Magistradas,

ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ

EDITH ALARCÓN BERNAL

YANNETH REYES VILLAMIZAR

La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx