TA CAS - Sentencia 85001333300120250005602-(25-09-2026)

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE

MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN

Yopal, 25 de septiembre de 2026;

MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO

DEMANDANTE: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC

DEMANDADO: JULIETH CAROLINA GIRALDO VARGAS y

NUBIA CONSUELO VARGAS SAAVEDRA RADICACIÓN: 850013333001-2025-00056-02

SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=85001333300120 2500056028500123

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA QUE NIEGA SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN/

CONTRATO DE MUTUO/ EXIGIBILIDAD DEL PAGARÉ´.

ASUNTO POR RESOLVER

1. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante contra la sentencia del 19 de febrero de 2026, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, mediante el cual se dispuso no seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES

La demanda1

2. El Instituto Financiero de Casanare IFC promovió demanda ejecutiva en contra de Julieth Carolina Giraldo Vargas y Nubia Consuelo Vargas Saavedra, con el fin de que se librara mandamiento ejecutivo por $7.364.117 como saldo d el pagaré núm. 8002173, intereses de plazo o corrientes e intereses moratorios.

se librara mandamiento ejecutivo por $7.364.117 como saldo d el pagaré núm. 8002173, intereses de plazo o corrientes e intereses moratorios.

3. Como fundamentos fácticos relevantes, la parte actora narró que el 28 de octubre de 2020 , Julieth Carolina Giraldo Vargas y Nubia Consuelo Vargas Saavedra suscribieron a favor del Instituto Financiero de Casanare —IFC— el pagaré núm. 8002173, por valor de $11.792.081, con vencimiento el 28 de octubre de 2025.

1 01CuadernoPrincipalpdf– índice 00003, archivo 03 – primera instancia SAMAI.2

4. La obligación entró en mora el 28 de novie mbre de 2022, por lo que el IFC hizo efectiva la cláusula aceleratoria y promovió proceso ejecutivo para obtener el pago del saldo de capital de $7.364.117, junto con intereses y demás conceptos adeudados.

Providencia apelada2

5. Mediante sentencia del 19 de febrero de 2026, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal consideró que, al provenir la obligación de un contrato celebrado por el IFC, entidad pública departamental, el título ejecutivo debía cumplir los requisitos previstos en el artículo 297 del CPACA y, por regla general, tener carácter complejo. Precisó que el pagaré otorgado como garantía no era suficiente por sí solo, pues debía acompañarse del contrato de mutuo del cual surgía la obligación.

6. Advirtió que el IFC únicamente aportó el pagaré, la carta de instrucciones y otros documentos, pero no allegó el contrato de mutuo, por lo que no se acreditó

surgía la obligación.

6. Advirtió que el IFC únicamente aportó el pagaré, la carta de instrucciones y otros documentos, pero no allegó el contrato de mutuo, por lo que no se acreditó debidamente una obligación clara, expresa y exigible. Agregó que correspondía al juez verificar, incluso de oficio, la existenci a y debida conformación del título ejecutivo. En consecuencia, concluyó que no se configuró el título ejecutivo complejo y dispuso no seguir adelante con la ejecución, sin condena en costas.

Recurso de apelación3

7. El 25 de febrero de 2026, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la decisión de no seguir adelante con la ejecución.

Sostuvo que el pagaré n.º 8002173 constituye un título ejecutivo simple, pues contiene una obligac ión clara, expresa y exigible y refleja las condiciones esenciales del crédito, como el monto recibido, plazo, intereses y forma de pago.

8. Afirmó que no era necesario aportar un contrato de mutuo escrito, porque este se perfecciona con la entrega del dine ro y, en el caso concreto, el propio pagaré reconoce que la suma fue recibida a título de mutuo con intereses. Añadió que el IFC desarrolla su actividad crediticia bajo normas de derecho privado, por lo que exigir un documento contractual adicional constituye una formalidad innecesaria.

9. Finalmente, invocó jurisprudencia que, según indicó, reconoce mérito ejecutivo al pagaré sin necesidad de acompañarlo de un contrato de mutuo escrito. Por ello, solicitó reponer la decisión y seguir adelante con la ejecuci ón o, subsidiariamente,

al pagaré sin necesidad de acompañarlo de un contrato de mutuo escrito. Por ello, solicitó reponer la decisión y seguir adelante con la ejecuci ón o, subsidiariamente, conceder la apelación.

2 índice 22 del expediente de primera instancia. 3 índice 27 del expediente de primera instancia.3

CONSIDERACIONES

Competencia

10. De conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en aplicación del criterio funcional.

Problema jurídico

11. La Sala deberá determinar si el pagaré aportado por el IFC resulta suficiente para continuar la ejecución o si, como lo consideró el juzgado de primera instancia, era necesario allegar un contrato de mutuo escrito para conformar el título ejecutivo.

El régimen jurídico aplicable al contrato de mutuo suscrito por el Instituto Financiero de Casanare IFC

12. Los contratos celebrados por el IFC en ejercicio de su actividad crediticia con el sector privado no están sujetos al Estatuto General de Contratación Pública.

13. El artículo 93 de la Ley 489 de 1998 4, regula el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos de las empresas industriales y comerciales del Estado. Por su parte, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 establece que las empresas estatales que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado no estarán sometidas al Estatuto General de Contratación Pública respecto de aquellas actividades directamente relacionadas con ese objeto.

14. De conformidad con los estatutos5, el Instituto Financiero de Casanare IFC es

estarán sometidas al Estatuto General de Contratación Pública respecto de aquellas actividades directamente relacionadas con ese objeto.

14. De conformidad con los estatutos5, el Instituto Financiero de Casanare IFC es una “empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado” , cuyo objeto incluye la prestación de servicios de financiación y de otorgamiento de crédito, en competencia con las entidades del sector financiero, a través de las siguientes

funciones:

“a) Conceder préstamos a interés y con garantía para los proyectos previstos en su objeto, de acuerdo con las reglamentaciones establecidas por la Junta Directiva y el manual de crédito de la entidad, en los siguientes términos:

Proveer de recursos a los contratistas del sector público, mediante el endoso de las actas de obras ejecutadas o facturas de servicios prestados (Factoring).

Realizar operaciones de crédito a los clientes con destine a programas de desarrollo agropecuario y proyectos de inversión que tenga por objeto el desarrollo de las actividades definidas dentro de los sectores: agropecuario, empresa rial, turismo, al igual que los proyectos contemplados en el plan de Desarrollo del Departamento.

4 ARTÍCULO 93.- Régimen de los actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatale s.”.

disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatale s.”. 5 https://www.ifc.gov.co/portafolio -de-servicios/politicas-institucionales-lineamientos-y-manuales/estatutos-ifcacuerdo-009-de-20224

Proveer de recursos a través de libranza a servidores públicos en el Departamento de Casanare de conformidad a la Ley, el reglamento, políticas y los manual es del IFC, para libre destinación.

b) Celebrar con establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia o con Institutos de Desarrollo Regional, préstamos a corto plazo con el fin de atender necesidades transitorias de li quidez dentro de los parámetros establecidos por las normas legales vigentes.

c) Prestar diversos servicios de asesoría y cooperación técnica, administrativa y financiera a las entidades territoriales del departamento y sus entes descentralizados, para el cumplimiento de su objeto.

d) Realizar operaciones financieras y de crédito con entidades de derecho público del territorio departamental promotoras de diferentes obras públicas, condicionando previa o simultáneamente las garantías suficientes a favor del Instituto.

(…).

n) Recibir y administrar dineros que provengan de Entidades Públicas, a cualquier título, en cumplimiento del objeto social.

(…).

q) Realizar operaciones de manejo de la deuda pública en los términos establecidos por la Ley.

(…).

w) Realizar o financiar estudios, obras y proyectos como Instituto o en asociación con otras Entidades de carácter público o privado, que promuevan el desarrollo del

por la Ley.

(…).

w) Realizar o financiar estudios, obras y proyectos como Instituto o en asociación con otras Entidades de carácter público o privado, que promuevan el desarrollo del Departamento, así como participar en procesos de contratación que sean considerados de importancia estratégica.”.

15. Así las cosas , de acuerdo con el objeto social, el IFC desarrolla actividades comerciales de otorgamiento de crédito a cambio de una remuneración, actividad que ejerce en competencia con el sector privado de la economía , aspecto que aparece confirmado en el artículo 32 de sus estatutos6.

16. La Corte Constitucional, en el Auto A -2014 del 4 de diciembre de 2024 7, al resolver un conflicto de competencia suscitado en un proceso ejecutivo promovido por el Instituto Financiero de Casanare contra dos personas naturales, precisó que los contratos celebrados por esa entidad en desarrollo de su actividad financiera se rigen por el derecho privado.

17. En este orden, a los contratos de mutuo celebrados en desarrollo de esa actividad financiera no les son aplicables las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública y, en especial, las formalidades previstas en los artículos 39 y 41 relativas a su celebración por escrito.

18. Por el contrario, el artículo 2221 del Código Civil define el mutuo como aquel «contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad ». El artículo 2222 ibídem precisa que el perfeccionamiento del contrato se logra «por la tradición,

6 ARTICULO 32. - REGIMEN DE CONTRATACION: El Instituto Financiero de Casanare tendrá como régimen de

2222 ibídem precisa que el perfeccionamiento del contrato se logra «por la tradición,

6 ARTICULO 32. - REGIMEN DE CONTRATACION: El Instituto Financiero de Casanare tendrá como régimen de contratación el derecho privado, los presentes estatutos, el manual de contratación y los reglamentos internes de la Entidad; lo anterior por encontrarse en competencia con el sector privado y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007. 7 Referencia: Expediente CJU-6132. Proveído del 4 de diciembre de 2024. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar5

y la tradición transfiere el dominio ». El artículo 2230 prevé la posibilidad de estipular intereses en dinero o cosas fungibles.

19. De acuerdo con estas disposiciones, el perfeccionamiento del contrato de mutuo celebrado en desarrollo de la actividad crediticia del IFC no estaba sujeto a la solemnidad del escrito, pues bastaba la entrega de la cosa dada en préstamo. En consecuencia, la ausencia de un contr ato de mutuo escrito no permite concluir, como lo hizo el juzgado de primera instancia, que el negocio jurídico que dio origen a la ejecución no existiera.

El título ejecutivo

20. El artículo 297 del CPACA establece los documentos que constituyen título

ejecutivo para efectos de esa codificación:

“ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos

lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de la s partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. (Resaltado fuera del texto).”

21. De conformidad con el numeral 3.º de la citada disposición, el título ejecutivo puede estar integrado por varios documentos contractuales que, analizados en conjunto, den cuenta de una obligación clara, expresa y exigible, evento en el cual se configura un título ejecutivo complejo.

22. En este caso, el IFC presentó como título de ejecución un pagaré, documento que corresponde a los títulos valores regulados por el Código de Comercio y que,

se configura un título ejecutivo complejo.

22. En este caso, el IFC presentó como título de ejecución un pagaré, documento que corresponde a los títulos valores regulados por el Código de Comercio y que, conforme al artículo 619 ibidem, resulta necesario para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que incorpora. Por su naturaleza, el suscriptor asume una obligación autónoma y el título puede circular y ser ejecutado con independencia del negocio jurídico que le dio origen, cuando se ejerce la acción cambiaria.

23. En ese orden, aunque todo título valor puede constituir título ejecutivo, por incorporar un derecho susceptible de cobro judicial, ello no significa que esta6

jurisdicción sea competente para conocer de la acción cambiaria derivada exclusivamente de aquel.

24. En este caso, su competencia surge de la re lación contractual en la que intervino una entidad pública, de modo que la ejecución debe examinarse a partir del negocio jurídico que dio origen al pagaré. Por tanto, corresponde establecer la existencia de esa relación, las obligaciones que de ella surgi eron y si quienes concurren a la ejecución coinciden con los extremos del contrato, sin trasladar automáticamente las reglas especiales previstas para la acción cambiaria.

25. De otra parte, el Consejo de Estado 8, al resolver en sede de tutela asuntos relacionados con procesos ejecutivos promovidos por el IFC, ha precisado que no resulta exigible aportar un contrato de mutuo escrito para integrar el título ejecutivo cuando la obligación se encuentra incorporada en un pagaré:

“Como se expuso, la Corte Constitucional, en providencias que, contrario a lo sostenido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal sí constituyen jurisprudencia vinculante

cuando la obligación se encuentra incorporada en un pagaré:

“Como se expuso, la Corte Constitucional, en providencias que, contrario a lo sostenido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal sí constituyen jurisprudencia vinculante para la resolución del asunto, precisó que los procesos ejecutivos promovidos por el IFC (y otras entidades financieras del mismo departamento) con fundamento en pagarés derivados de contratos de mutuo corresponden al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no resulta exigible la aportación de un contrato escrito de mutuo para integrar el título ejecutivo cuando la obligación se encuentra incorporada en un pagaré.

(…)

Llegados a este punto, la Sala debe precisar que, si bien en pronunciamientos anteriores ha decidido declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional en acciones de tutela promovidas por el IFC, tras considerar que el estudio sobre la naturaleza del título, la valoración de las pruebas y la interpretación de las normas se había realizado por parte del juez natural acorde a los principios de autonomía e ind ependencia de la actividad judicial9, lo cierto es que, como se ha dicho en esta providencia, la discusión trasciende la mera divergencia interpretativa y se ubica en el escenario del acceso efectivo a la administración de justicia; cuestión que justifica que, satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción y configurados, como se vio, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente como requisitos específicos de procedibilidad, la Sala se decante por conce der el amparo invocado, sin que resulte necesario abordar el estudio de los demás defectos alegados. ” (Resaltado fuera del texto).

CASO CONCRETO

procedibilidad, la Sala se decante por conce der el amparo invocado, sin que resulte necesario abordar el estudio de los demás defectos alegados. ” (Resaltado fuera del texto).

CASO CONCRETO

26. En el pagaré número 800217310 los ejecutados se obligaron a pagar al Instituto Financiero de Casanare la suma de $11.792.081, que declararon haber recibido de esa entidad a entera satisfacción a título de mutuo con intereses. Así, el documento no solo incorpora la obligación dineraria cuyo pago se reclama, sino que permite identificar el negocio jurídico que le dio origen, sus partes y las condiciones esenciales de la obligación.

27. En esas condiciones, dado que el contrato de mutuo celebrado por el IFC en desarrollo de su actividad crediticia se rige por el derecho privado y se perfecciona

8 Sección segunda. Subsección A. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Providencia del 24 de julio de 2026. Radicación: 11001-03-15-000-2026-04148-00 9 Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2026. Exp. 11001 -03-15-0002025-07910-00. C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2025-05830-01. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del

14 de mayo de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2025-08206-01. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 10 Pág. 1. Archivo 3. índice 3 del expediente de primera instancia.7

con la entrega de l dinero, sin que requiera constar por escrito, la ausencia de un documento contractual independiente del pagaré no impedía continuar la ejecución. Además, el pagaré aportado permite identificar el negocio jurídico subyacente, sus partes y la obligación di neraria reclamada. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y se ordenará al juzgado continuar el trámite del proceso ejecutivo.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia anticipada del 19 de febrero de 2026, dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, que dispuso no seguir adelante con la ejecución , por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal continuar el trámite del proceso ejecutivo, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: DISPONER la devolución del expediente al juzgado de origen, a la ejecutoria de esta providencia, previas las anotaciones de rigor.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Casanare, en sesión de la fecha. Acta núm. 140

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado ponente

Firma electrónica

OSWALDO ANDRÉS GONZÁLEZ BARRERA

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado ponente

Firma electrónica

OSWALDO ANDRÉS GONZÁLEZ BARRERA

Magistrado

(Con aclaración de voto) Firma electrónica

AURA PATRICIA LARA OJEDA

Magistrada