TA CES - 20-001-23-33-000- 2025-00793-00-(12-02-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR

Valledupar, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: ROBERTO CARLOS ACOSTA MAESTRE

DEMANDADO: ICBF

RADICADO: 20-001-23-33-0002025-00793-00

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA

I.- ASUNTO.-

Procede esta Corporación a dictar el fallo correspondiente, en la acción de cumplimiento interpuesta por ROBERTO CARLOS ACOSTA MAESTRE, en causa propia, contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF.

II.- ANTECEDENTES.-

2.1.- HECHOS. -

Relata el accionante, que promulgada la Ley 2126 de 2021, ha trascurrido más de los 18 meses para su cumplimiento, sin que haya voluntad para tal fin por parte del

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF.

Agrega que, el 8 de agosto de 2024, requirió al ICBF el cumplimiento del artículo 44 de la mencionada ley, habiendo obtenido respuesta el 4 de septiembre de la misma anualidad, además de omisiva, renuente y soterrada, podría ser considerada, según su dicho, ideológicamente falsa , en el sentido de que alude que la reclasificación de los grados salariales y la ampliación de la planta de personal corresponde al cumplimiento de los acuerdos sindicales y no al mandato de la Ley 2126 de 2021.

que la reclasificación de los grados salariales y la ampliación de la planta de personal corresponde al cumplimiento de los acuerdos sindicales y no al mandato de la Ley 2126 de 2021.

Pone de presente que , la Asociación Colombiana de Defensores de Familia – ACODEFAM – presentó el 1 ° de agosto de 2024, solicitud de cumplimiento del artículo 44 de la Ley 2126 de 2021, sin que, hasta la fecha de presentación de la demanda, se haya obtenido respuesta alguna por parte de la administración ICBF, proceder que considera omisivo y/o rebelde , en cuanto a su voluntad de dar cumplimiento a la norma en cita.Acción de Cumplimiento Proceso Nº 2025-00793-00 Sentencia de primera instancia

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Finalmente indica que, la Planta global de los Defensores de Familia asciende a 1475, más sus equipos psicosociales, talento humano que no es coherente con la asignación salarial que se recibe, como tampoco con la sobrecarga de trabajo que a razón de la problemática del país, y además la competencia de comisarías de familias que fue asignada por la Ley en cuestión ; por lo que afirma que, e n la actualidad se observa con desasosiego y temeridad que el ICBF no muestra interés de dar cumplimiento a l a norma; motivo por el cual se vislumbra una amenaza y/o vulneración del estado de derecho definido por la misma.

2.2.- PRETENSIONES.-

Con base en los anteriores hechos, se solicita lo siguiente:

“Se ordene a la Autoridad demandada – ICBFel cumplimiento de lo establecido

2.2.- PRETENSIONES.-

Con base en los anteriores hechos, se solicita lo siguiente:

“Se ordene a la Autoridad demandada – ICBFel cumplimiento de lo establecido en la Ley 2126 de 2021, articulo 44.

Que se ordene a la autoridad de control competente adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias ”. (Sic para lo transcrito).

III.- CONTESTACIÓN.-

El apoderado del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF dio contestación alegando de entrad a que, en el presente caso, la acción de cumplimiento resulta improcedente, en la medida en que no se acredita el presupuesto de procedibilidad exigido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, relativo a la configuración de la renuencia por parte de la admi nistración pública, ya que, su representada dio respuesta oportuna, completa y de fondo a la solicitud elevada por el demandante, dentro del plazo legal y conforme a los principios de buena fe, eficacia y responsabilidad administrativa.

De otro lado, advierte que, si se superara la cuestión relativa a la ausencia de renuencia, el contenido material de la demanda carece de fundamento jurídico y probatorio, pues la entidad que representa ha ejecutado de manera continua y articulada las medidas administrativ as, financieras, técnicas y de talento humano orientadas al cumplimiento progresivo del mandato legal contenido en el artículo 44 de la Ley 2126 de 2021, norma cuya exigibilidad solo se tornó vigente a partir del 1° de julio de 2024, en virtud del parágraf o primero del artículo 203 de la Ley 2294 de 2023.

44 de la Ley 2126 de 2021, norma cuya exigibilidad solo se tornó vigente a partir del 1° de julio de 2024, en virtud del parágraf o primero del artículo 203 de la Ley 2294 de 2023.

De igual forma alude que, la acción de cumplimiento no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, y la presente incurre en un vicio de improcedencia material insalvable , al pretender que mediante decisión judicial se ordene a una entidad pública el cumplimiento inmediato de una norma legal cuyo contenido implica necesariamente la asignación y ejecución de recursos públicos, circunstancia expresamente vedada por el ordena miento jurídico.

Por lo expuesto, solicita lo siguiente:

“PRIMERO. Que se declare improcedente la acción de cumplimiento interpuesta, por no concurrir los requisitos sustanciales exigidos en la ley para su procedencia,Acción de Cumplimiento Proceso Nº 2025-00793-00 Sentencia de primera instancia

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en particular por la inexistencia d e renuencia, la naturaleza programática y condicionada de la norma invocada, y por tratarse de un mandato legal sujeto a disponibilidad presupuestal, coordinación interinstitucional y ejecución progresiva.

SEGUNDO. Que, subsidiariamente, y en caso de no a cogerse la solicitud anterior, se niegue la pretensión de ordenar el cumplimiento judicial forzoso del artículo 44 de la Ley 2126 de 2021, al haberse demostrado en el proceso que el ICBF ha adelantado, de manera diligente, documentada y verificable, las ac ciones necesarias para su implementación dentro del marco normativo y fiscal aplicable ” (sic).

adelantado, de manera diligente, documentada y verificable, las ac ciones necesarias para su implementación dentro del marco normativo y fiscal aplicable ” (sic).

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.-

El Procurador Judicial para Asuntos Administrativo s, no emitió concepto sobre lo actuado.

V.- CONSIDERACIONES.-

5.1.- COMPETENCIA.-

Por disposición del numeral 1 4 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, esta Corporación tiene competencia para conocer en primera instancia del presente asunto.

5.2.- PROBLEMA JURÍDICO.-

Corresponde a la Sala determinar, en primera medida, si resulta procedente o no, la acción constitucional de la referencia , habida consideración, que la norma cuyo cumplimiento se persigue establece gastos para la administración.

6.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS.-

El artículo 87 de la Constitución Política consagra el derecho procesal abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. Es de observar, que en ese even to el particular se asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir su cumplimiento.

La acción de cumplimiento se erige en un medio idóneo para lograr los fines esenciales del Estado Social de Derecho, en cuanto la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite proteger y hacer efectivos los derechos de todos sus asociados.

La acción de cumplimiento se erige en un medio idóneo para lograr los fines esenciales del Estado Social de Derecho, en cuanto la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite proteger y hacer efectivos los derechos de todos sus asociados.

En cuanto a los requisitos de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente:

“Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997 , los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:Acción de Cumplimiento Proceso Nº 2025-00793-00 Sentencia de primera instancia

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a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).

b) Que el mandato sea imperativo e ino bjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otr o instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como

lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º) 1”. (S ubrayas fuera de texto).

Así las cosas, en aras de dilucidar el problema jurídico planteado, en primer lugar , resulta indispensable resaltar , que, según las normas citadas en precedencia, es requisito para que proceda la acción de cumplimiento, que no se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración.

Lo anterior implica que la acción de cumplimiento se contempló como un mecanismo subsidiario, tal como la acción de tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

El Ho norable Consejo de Estado, se refirió a la subsidiaridad de la acción de cumplimiento en la sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida dentro del proceso No. 25000-23-41-000-2013-00444-01, Consejero Ponente (E), doctor Alberto Yepes Barreiro, en los siguientes términos:

“Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el

efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicit ud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”2.

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. C.P. Dra. María Noemí Hernández Pinzón, 21 de octubre de 2005, Radicación número: 08001 -23-31-000-2004-02353-01. 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, Conse jero ponente, Dr. Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).Acción de Cumplimiento Proceso Nº 2025-00793-00 Sentencia de primera instancia

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obligaciones consagradas en los contratos estatales 3, imponer sanciones 4, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos 5, o perseguir indemnizaciones 6,

Sentencia de primera instancia

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obligaciones consagradas en los contratos estatales 3, imponer sanciones 4, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos 5, o perseguir indemnizaciones 6, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otr os cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos 7 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior 8”. (Subrayas fuera de texto).

6.4.- CASO CONCRETO.-

De acuerdo con lo expuesto, para esta Corporación es factible afirmar, que lo pretendido en el presente asunto, relacionado con que se ordene al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF, adelantar las gestiones administrativas necesarias para fortalecer las Defensorías de Familia y mejorar las condiciones l aborales de los defensores de familia en todo el país , en aspectos como formalización, remuneración justa, estabilidad y capacitación, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 2126 de 2021 , e scapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Lo anterior, por cuanto la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para dirimir conflictos sobre normas que generen gastos , como ocurre en el presente asunto, en la medida que el ICBF requiere de presupuesto para efectos de realizar

Lo anterior, por cuanto la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para dirimir conflictos sobre normas que generen gastos , como ocurre en el presente asunto, en la medida que el ICBF requiere de presupuesto para efectos de realizar las gestiones administrativas previstas en la normativa en cita, lo que conlleva la ampliación de la red nacional de defensores de familia y con el mejoramiento de su salario.

En ese orden de ideas, la norma de la que persigue su cumplimiento en esta actuación es un mandato que indudablemente conlleva a que se genere un gasto público adicional considerable dentro del presupuesto que se viene ejecutando en la entidad, lo cual está sujeto a la disponibilidad de recursos y de la adopción de medidas progresivas por parte de los entes competentes, conforme al marco fiscal de mediano plazo; tal como se desprende no solo del contenido normativo de los artículos 4 y 44 de la Ley 2126 de 2021, sino también de la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico que regula el gasto público.

Así las cosas, la Sala declarará improcedente la presente acción de cumplimiento, advirtiendo al actor que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la Ley 393 de 1997.

VI.- DECISIÓN.-

Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

3 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU -927. 4 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.

nombre de la República y por autoridad de la ley,

3 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU -927. 4 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 5 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 6 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 7 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 8 Sentencia ibídem.Acción de Cumplimiento Proceso Nº 2025-00793-00 Sentencia de primera instancia

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F A L L A

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento instaurada por ROBERTO CARLOS ACOSTA MAESTRE, en causa propia, contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se advierte al actor que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: Notifíquese esta decisión a los interesados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: Ejecutoriada la presente decisión, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de decisión No. 010, efectuada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de decisión No. 010, efectuada en la fecha.

JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS

MAGISTRADO PRESIDENTE

CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO

MAGISTRADA

Firmado Por:

Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar

Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar

Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar

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