TA COR - 23-001-33-33-007-2019-00610-01-(02-12-2022)

CO-SC5780-99

SIGCMA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA QUINTA DE DECISIÓN

Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete.

Montería, dos (2) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720190061001

Demandante(s): Karina Beatriz Ramos Puello Demandado(s): Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

El Tribunal procede a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el Auto de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se declaró probada la «inepta demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa» y se dio por terminado el proceso.

I. ANTECEDENTES

a). Lo pretendido en la demanda1.

Con la demanda, se pretende se declare la nulidad del acto administrativo ficto , configurado el día 5 de julio de 2019, derivado de la petición presentada el día 5 de abril de 2019.

A título de restablecimiento, pide se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y a la Secretaría de Educación de Montería, a que le reconozca y pague la sanción moratoria

Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y a la Secretaría de Educación de Montería, a que le reconozca y pague la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

Así mismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 del CPACA. Además, requiere que se pague la indexación de la suma adeudada, el pago de los intereses moratorios y se condene en costas a la parte demandada.

b). Auto apelado2.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, a través del Auto de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022), resolvió probada la «inepta demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa » formulada por la parte demandada y en consecuencia, declaró la terminación del proceso.

El citado despacho judicial fundamentó su decisión , indicando que en el sub lite , al

1 PDF No. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 2 PDF No. 07 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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momento de la contestación de la demanda, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, propuso las excepciones de «ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía

momento de la contestación de la demanda, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, propuso las excepciones de «ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa», «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido », «detrimento patrimonial del Estado», «buena fe» y «genérica».

Sostuvo que en virtud de lo anterior, se procedió a revisar los anexos de la demanda, evidenciándose que efectivamente no se encuentra acreditado que la parte demandante haya agotado el requisito de procedibilidad exigido en el numeral 1°del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, al no haberse aportado con la demanda constancia de presentación de la solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial a nte la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos.

Precisó que al tenor de lo sentado por el Consejo de Estado, la sanción moratoria no ostenta la condición o calidad de un derecho irrenunciable, cierto e indiscutible, sino que se erige en una penalidad d e tipo económico, tendiente a apremiar al empleador para que cumpla una obligación laboral, cual es, el pago de las cesantías

Finalmente, indicó luego de traer a colación el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, que no se agotó el requisito de procedibil idad establecido en la citada norma, razón por la cual se declaró próspera la excepción previa de ineptitud de la demanda, alegada por la parte demandada, y en aplicación del artículo 36 de la Ley 2080 de 2021, se procedió dar por terminado el proceso.

cual se declaró próspera la excepción previa de ineptitud de la demanda, alegada por la parte demandada, y en aplicación del artículo 36 de la Ley 2080 de 2021, se procedió dar por terminado el proceso.

c). Recurso de apelación3.

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio, el de apelación, considerando que en el presente caso, el Despacho incurrió en un yerro interpretativo, generando una confusión entre el término «Agotamiento de la vía administrativa» y «Agotamiento del requisito de procedibilidad».

Alega que la terminología señalada por el A quo, obedece a momentos y etapas procesales diferentes, indicando que el agotamiento de la vía administrativa, es la primera etapa antes de acudir a la jurisdicción, la cual se trata de una prerrogativa para la administración, con el fin de que revise y, si es del caso , corrija sus actos. Para el caso concreto, se debe observar que el día 5 de abril de 2019, se presentó petición ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fomag, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, iniciando de esta forma, la vía administrativa. Frente a la anterior petición, la administración guardó silencio y se configuró la existencia del acto ficto o presunto negativo , lo cual, en concordancia con lo señalado y valiéndose de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se colige que los actos fictos o presuntos agotan la vía administrativa y no requieren ningún tipo de recurso o convalidación, pudiendo ser demandados en cualquier tiempo.

jurisprudencia del Consejo de Estado, se colige que los actos fictos o presuntos agotan la vía administrativa y no requieren ningún tipo de recurso o convalidación, pudiendo ser demandados en cualquier tiempo.

Argumenta que por sustracción de materia, la argumentación expuesta por el A quo para dar por terminado el proceso, carece totalmente de sustento fáctico; dado que el auto no guarda ningún tipo de relación entre la causal de terminación invocada y el presupuesto fáctico señalado, ya que el operador judicial equipara ambas etapas y las iguala, pasando por alto que el agotamiento del requisito de procedibilidad obedece a la oportunidad de conciliación extra procesal con la que cuentan las partes antes de acudir

3 Carpeta 08 del expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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a la jurisdicción, lo que enmarca el error procesal en que incurrió el operador judicial al emitir su providencia.

Señala que el mencionado despacho judicial, vulneró los derechos al debido proceso y a la contradicción y defensa; debido a que en el momento en que se presentaron las excepciones, debió cumplir con el trámite correspondient e y remitirlas por medio del correo electrónico a la parte accionada, para que esta se pronunciara sobre las mismas, perdiendo de esa forma la oportunidad procesal de contrargumentar las excepciones propuestas, incurriendo en una causal de nulidad procesal.

correo electrónico a la parte accionada, para que esta se pronunciara sobre las mismas, perdiendo de esa forma la oportunidad procesal de contrargumentar las excepciones propuestas, incurriendo en una causal de nulidad procesal.

Arguye que el día 7 de febrero de 2020 se llevó a cabo la audiencia de conciliación por parte de la Procuraduría 189 Judicial para Asuntos Administrativos de Montería, la cual fue declarada fallida, elevándose su respectiva constancia.

Finalmente, expone que no es de recibo lo argumentado por el Despacho para terminar el proceso, situación que desde cualquier órbita , vulnera derechos fundamentales y omite la aplicación de las disposiciones legales. Adjunta la constancia de agotamiento de la conciliación prejudicial y solicita se corrija el yerro señalado , para así, continuar con el trámite correspondiente del proceso.

e). Trámite del recurso.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante Auto de diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022)4, negó el recurso de reposición y en consecuencia, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, y ordenó remitir el expediente a este Tribunal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

a). Competencia.

El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto susceptible de alzada, proferido en primera instancia por un Juez Administrativo de Montería (artículos 1535 y 243, numeral 1°6, la Ley 1437 de 2011CPACA).

b). Problema Jurídico.

Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el presente

Montería (artículos 1535 y 243, numeral 1°6, la Ley 1437 de 2011CPACA).

b). Problema Jurídico.

Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el presente asunto, se configuró la excepción previa de inepta demanda , y ante todo, si debe mantenerse la decisión que declaró la terminación del proceso por falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial.

c). Marco normativo y jurisprudencial de la conciliación como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

4 PDF No. 09 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 «Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces adminis trativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.» 6 «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia:

1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo . […]»Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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La Ley 1285 de 2009 7, en su artículo 13 estableció la obligatoriedad para los asuntos que sean conciliables en materia administrativa de la siguiente manera:

«Artículo 13 . Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.»

El anterior artículo fue reglamentado por el Decreto 1716 de 2009 8 que al fijar los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial, determinó:

«Artículo 2° . Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por con ducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]»

El artículo 161 9 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]»

El artículo 161 9 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece como requisitos de procedibilidad los siguientes:

«Artículo 161. Requisitos previos para demandar . La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

2. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]»

d). Solución del caso.

Vistos los anteriores referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver la presente alzada , la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas:

La excepción previa que se declaró probada en la providencia recurrida, es la estipulada en el numeral 5° del artículo 100 del C.G.P, precepto normativo que dispone:

«Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […]

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

[...]»

De forma reiterada, el Consejo de Estado 10 ha indicado que sólo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando ésta no cumple los requisitos

pretensiones. [...]»

De forma reiterada, el Consejo de Estado 10 ha indicado que sólo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando ésta no cumple los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 de la Ley 1437 de 2011, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones. Al respecto, textualmente, ese alto tribunal ha precisado:

7 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.» 8 «Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.» 9 Modificado por artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», C. P. Rafael Francisco Suárez Varg as, Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03497-01(4139-17).Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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«...Solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento

«...Solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acum ulación de pretensiones. De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP. […] [R]azón esbozada por el Tribunal para declarar probada la excepción de inepta demanda no encaja dentro de los supuestos que esta exige para su configuración, en tanto que no hizo alusión alguna a los requisitos formales de la demanda o a la acumulación indebida de pretensiones. Por ende, no era técnicamente correcto aducir en la providencia apelada que esta se probó.» (Negrilla fuera de texto).

En línea de lo dicho, en el sub examine, no se está estrictamente en presencia de una inepta demanda, debido a que no existió ausencia de requisitos formales o una indebida acumulación de pretensiones -no se echa de menos ninguno de los requisitos formales de la demanda -, por ello , incluso fue ad mitida. Aunque en su formulación se hizo referencia impropia a falta de agotamiento de vía administrativa, su sustento ha sido que no se allegó con la demanda, la prueba del a cudimiento a la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Así las cosas, en el sub lite no se está formalmente ante la e xcepción de inepta

no se allegó con la demanda, la prueba del a cudimiento a la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Así las cosas, en el sub lite no se está formalmente ante la e xcepción de inepta demanda; sin embargo, lo trascendente en la dec isión apelada, es la declara toria de terminación del proceso por falta de conciliación prejudicial, supuesto que al constituirse como requisito de procedibilidad, autoriza al juez a dar por terminada la actuación procesal, conforme lo dispuesto en el inciso 2° del parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.11 Precisado ello, se observa que:

El día 18 de octubre de 201912, la demandante a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag; pretendiendo el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que entiende negada por la entidad por la falta de respuesta a su solicitud, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito de Bogotá. El citado despa cho judicial mediante Auto del 25 de octubre de 2019 13, se declaró sin competencia para conocer del asunto y remitió la demanda a los Juzgados Administrativos de Montería, correspondiéndole al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería ; juzgado que, mediante Auto de fecha 21 de febrero de 2020 14, admitió la demanda, sin observación alguna.

Con la contestación de la demanda, la entidad demandada propuso la excepción previa de inepta demanda, por considerar que la demandante no cumplió con el requisito de

admitió la demanda, sin observación alguna.

Con la contestación de la demanda, la entidad demandada propuso la excepción previa de inepta demanda, por considerar que la demandante no cumplió con el requisito de procedibilidad que trata el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA.

Con el recurso, l a parte demandante allegó la solicitud de conciliación prejudicial y la constancia de no conciliación, expedida el día 7 de febrero de 202015. Así mismo, señala que la demanda le fue admitida el 21 de febrero 2020, y que no se le dio traslado del escrito de excepciones, donde se le echa de menos al agotamiento de la conciliación.

Pues bien, revisados los antecedentes y particularidades del sub examine, encuentra la Sala que es procedente revocar el auto apelado, para que se continúe con el trámite del presente proceso, conforme se señalará a continuación:

11 «Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.» (Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021). 12 PDF No. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 13 PDF No. 01 (págs. 24 a 25) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 14 PDF No. 01 (pág. 30 a 31) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 15 Carpeta08 (págs. 5 a 7). Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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15 Carpeta08 (págs. 5 a 7). Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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La Constitución Política, en sus artículos 228 y 229, establece claramente que debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, y que debe garantizarse el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia; lo cual se indica en los siguientes términos:

«Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. «Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.»

En consonancia con ello, para la Sala, si bien con la demanda no se aportó la constancia sobre el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación, en realidad, tal requisito venía cumplido desde antes de la admisión de la demanda -la constancia de no conciliación fue expedida el 7 de febrero de 2020 y la demanda se admitió el 21 de febrero de 2020-, lo cual fue acreditado con el recurso de reposición y en subsidio de

no conciliación fue expedida el 7 de febrero de 2020 y la demanda se admitió el 21 de febrero de 2020-, lo cual fue acreditado con el recurso de reposición y en subsidio de apelación. Véase que de haber sido inadmitida la demanda, la parte actora hubiera tenido la oportunidad para allegar la constancia del agotamiento del mentado requisito de procedibilidad.

Siendo así, en aplicación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre las formalidades, no es acertado desconocer el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extraprocesal que realizó la parte demandante, solo porque no se allegó su prueba con la presentación de la demanda, siendo que se itera, todo el trámite de la conciliación, la audiencia y expedición de la constancia, fueron realizados antes de que incluso, se admitiera la demanda.

En ese contexto, considera la Sala que en el sub examine, la finalidad de la exigencia se encuentra cumplida, pues probado está , que antes de cualquier pronunciamiento judicial sobre el asunto , la controversia había sido sometida al intento de conciliación ante la procuraduría judicial como mecanismo alternativo de solución de conflictos. Así, en el caso, la sola falta de estricto cumplimiento a la formalidad relativa a que se allegue con la demanda la prueba del agotamiento de la conciliación, no puede dársele el alcance de la extinción procesal sin solución de fondo , pues significaría sacralizar la forma y lastimar el acceso a la administración de justicia16.

Así las cosas, para la Sala, en el sub lite sí está agotado el requisito de procedibilidad del intento de la conciliación prejudicial, por lo tanto, se procederá a revocar el auto

forma y lastimar el acceso a la administración de justicia16.

Así las cosas, para la Sala, en el sub lite sí está agotado el requisito de procedibilidad del intento de la conciliación prejudicial, por lo tanto, se procederá a revocar el auto apelado; y en su lugar, se ordenará continuar con el trámite del proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba,

16 Sobre el particular, la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C -279 de 2013, expresó que «El derecho a la administración de justicia también llamado derech o a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden juríd ico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes». «Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y comp leja, pues es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso, pues el proceso es el medio para la concreción del derecho a la jurisdicción».Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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Expediente N° 23-001-33-33-007-2019-00610-01.

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RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el Auto de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual declaró probada la «inepta demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa », y se le puso fin al proceso, en virtud de las precisiones y razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, CONTINUAR con el trámite del presente proceso, conforme lo indicado en las motivaciones de este auto.

TERCERO: En firme ésta prov idencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor.

Se deja constancia de que el anterior auto fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Los Honorables Magistrados,

EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE

NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO