TA COR - 23001-33-33-002-2022-00008-01-(29-09-2023)

SIGCMA

CO-SC5780-99

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA QUINTA DE DECISIÓN

Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete

Montería, veintinueve (29) de septiembre del año dos mil veintitrés (2023)

AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001-33-33-002-2022-00008-01

Demandante: Olga Sofía Barrera Mendoza Demandados: Nación-Ministerio de Educación -FomagDepartamento de Córdoba

El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 12 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se rechazó la demanda, por haber operado la caducidad.

I. ANTECEDENTES

a) Lo pretendido en la demanda1

Con la demanda se pretende la nulidad del Oficio nro. 004788, del 23 de noviembre de 2021, mediante el cual se negó la reliquidación de las cesantías definitivas de la actora, para incluir todos los factores salariales a los que tenía derecho.

Como restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento y pago de dichas cesantías, así como la sanción moratoria que se derive por el pago tardío del reajuste de las cesantías definitivas, con la indexación respectiva en los términos del artículo 182 del CPACA y que se ordene dar cumplimiento a la sentencia según lo fijado por los artículos 192 y 195 ídem.

b) El auto apelado2

definitivas, con la indexación respectiva en los términos del artículo 182 del CPACA y que se ordene dar cumplimiento a la sentencia según lo fijado por los artículos 192 y 195 ídem.

b) El auto apelado2

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió auto del 12 de agosto de 2022, mediante el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

Al efecto, analizó que con la solicitud de reliquidación de cesantías del 4 de mayo de 2021, elevada casi 4 años después del reconocimiento definitivo de ellas mediante acto en firme, la actora pretende revivir términos que como se observa, ya se encuentran vencidos, pues sus cesantías definitivas fueron reconocidas mediante la Re solución No. 001437 de 1 de junio de 2017.

c) Recurso de apelación3

La parte demandante , inconforme con la decisión de rechazo de la demanda , interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra ella, el día 16 de agosto de 2022, en el cual, alegó textualmente lo siguiente:

El artículo 57 de la ley 1955 de 2019 no sólo regula el aspecto de la sanción moratoria de las entidades territoriales tal como lo sino por la eficaz liquidación de las prestaciones en el régimen docente en una interpretación sistemática con la SUJ - 014 - CE - S2 - 2019; la cual su ratio deciden di se basa en que se deben aplicar sólo los factores aportados por el docente en la liquidación, y al no haberse incluido la totalidad de los factores apo rtados por el

su ratio deciden di se basa en que se deben aplicar sólo los factores aportados por el docente en la liquidación, y al no haberse incluido la totalidad de los factores apo rtados por el demandante para el caso en concreto, de manera palmaria son ellos sobrevivientes para presentar este medio de control respecto del acto administrativo qué reconoció la cesantías definitivas en su momento (…)

Adicionalmente, señala que no se pretende revivir términos, por el contrario, acudió de forma oportuna ante la jurisdicción contenciosa para que se tramite el medio de control en

1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 2 PDF nro. 03 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 28 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Expediente nro.: 23-001-33-33-002-2022-00008-01

Página 2 de 5 CO-SC5780-99 contra de la Resolución nro. 004788, del 23 de noviembre de 2021, en la que se desconoció el derecho de la docente a la inclusión de todos los factores para la liquidación de sus cesantías definitivas, pero amparándose en la prescripción, más no en la caducidad que advierte el A quo.

f) Trámite del recurso

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante auto del 20 de junio de 2023 4, decidió no reponer el auto por medio del cual rechazó la demanda, reafirmando lo considerado en él; así, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y ordenó la remisión del expediente a este Tribunal.

reafirmando lo considerado en él; así, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y ordenó la remisión del expediente a este Tribunal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

a) Competencia

El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un Juez Administrativo, susceptible de apelación, de conformidad con los artículos 153 y 243.1 del CPACA, y su estudio corresponde a la Sala, en los términos del numeral 2, literal g), del artículo 125 del CPACA.

b) Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el sub examine operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

c). Solución del asunto

Vistos los antecedentes, y revisadas las particularidades de l asunto , para resolver la presente alzada, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas:

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo de impugnación judicial de los actos administrativos de carácter particular y concreto, bien sea expresos o presuntos, cuando quiera que con estos se haya conculcado un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica, respecto del cual se pretenda su restablecimiento (artículo 138 del CPACA). Así, no todos los actos de carácter particular son susceptibles de impugnación judicial; solo lo son aquellos actos que tengan la entidad de definir, directa o indirectamente, una situación jurídica particular y concreta, en la medida que con ellos se establece, modifica o niega un derecho (artículo 43).

son susceptibles de impugnación judicial; solo lo son aquellos actos que tengan la entidad de definir, directa o indirectamente, una situación jurídica particular y concreta, en la medida que con ellos se establece, modifica o niega un derecho (artículo 43).

Desde luego, el ejercicio del medio de control en cuestión está sometido a requisitos de orden legal, bien sea de procedibilidad (previos a demandar), oportunidad y del contenido de la demanda, que deben ser observados por quien lo ejercita y por el juez, al punto de que, si se encuentra algún defecto en el contenido de la demanda que pueda ser saneado, se debe conceder la oportunidad para ello (artículo 161 y siguientes del CPACA). Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 169 ibidem, establece tres eventos en los que hay lugar a rechazar la demanda: cuando hubiese operado la caducidad del medio de control; cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda y cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

En cuanto al primer evento, guarda consonancia con la oportunidad procesal para enjuiciar la legalidad de los actos administrativos, pues, no se puede pretender que los administrados puedan cuestionar judicialmente los actos administrativos a perpetuidad, porque ello propiciaría inseguridad jurídica; sin perjuicio de que en algunos eventos la demanda pueda presentarse en cualquier tiempo, como es el caso cuando se demanden actos que reconocen o niegan prestaciones periódicas -entre otros- (artículo 164.1 del CPACA). El último evento, por su parte, está correlacionado con la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, no es otra distinta a que judicialmente se analice si un acto de carácter definitivo, esto es que decidió el fondo de una actuación

último evento, por su parte, está correlacionado con la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, no es otra distinta a que judicialmente se analice si un acto de carácter definitivo, esto es que decidió el fondo de una actuación administrativa, bien sea concediendo, modificando o negando la situación jurídica de u n administrado, se ajusta o no al ordenamiento jurídico, según los precisos cargos de anulación promovidos por quien ejercitó el medio de impugnación. En cualquier caso, lo que se busca es impedir que el juez se pronuncie de fondo respecto de un asunto que no es susceptible de control judicial porque el acto que se enjuició no es de aquellos que tienen la entidad de definir una situación jurídica particular y concreta o porque se configuró la caducidad.

4 PDF nro. 08 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

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Al respecto, en un caso de identidad fáctica al que nos ocupa, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó sobre la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento lo siguiente (sentencia del 30 de septiembre de 2021, exp. 3195-20, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez):

En atención a la definición que trae el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 en lo atinente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

22. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto adminis trativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada so bre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

23. Las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto, debe guard ar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el

lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.

Adicionalmente, en la misma providencia se reiteró el criterio jurisprudencial según el cual:

25. En tratándose de la naturaleza de las cesantías, esta sección como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral finalizada la relación, ya no revisten la connotación de periodicidad del pago y bajo ese entendido no tienen la naturaleza de prestación periódica. Lo anterior quiere decir que cuando se trata de cesantías definitivas, esto es, cuando la vinculación laboral de quien reclama el auxilio ha finalizado, se está ante una prestación de naturaleza unitaria precisamente, por la culminación del vínculo laboral.

26. Entonces, cuando se trata de la liquidación de las cesantías definitivas como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, será el acto administrativo de reconocimiento de esta prestación definitiva el que deba demandarse , teniendo en cuenta para ello el término previsto por el legislador para la presentación oportuna del medio de control, porque se trata en este entendido, de una prestación unitaria.

De este modo, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso -administrativa ha establecido que, en primer lugar, debe revisarse el acto administrativo que fue sometido a control judicial, esto es, que se trate de uno que haya decidido sobre el fondo del asunto y que siendo de aquellos demandables, se haya ejercitado el medio de control de forma

establecido que, en primer lugar, debe revisarse el acto administrativo que fue sometido a control judicial, esto es, que se trate de uno que haya decidido sobre el fondo del asunto y que siendo de aquellos demandables, se haya ejercitado el medio de control de forma oportuna. Y cuando se trate de un acto que decidió sobre el reconocimiento de cesantías definitivas, lo que se debate es una prestación unitaria por lo que el medio de control contra este está sometido al plazo de caducidad.

De otro lado, esa Corporación ha advertido que en materia administrativa se aplica la teoría de cosa decidida, conforme a la cual, está proscrito a los administrados reabrir discusiones que anteriormente fueron definidas, pues, aun cuando esa petición se resuelva expresa o tácitamente, no tendría la virtualidad de definir la situación jurídica concreta del administrado, porque ello ya ocurrió en otra oportunidad. En palabras del Consejo de Estado (sentencia del 13 de febrero de 2020, exp. 2821-17, C.P. William Hernández Gómez):

Se provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, desconociendo que ya existía lo que se denomina cosa decidida en materia administrativa, cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo. Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la administración que descansa en lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable al caso5 […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como

aplicable al caso5 […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como se dijo ocurrió el fenómeno de la cosa decidida administrativa (…)

5 Nota fuera de texto: Ahora artículo 89 del CPACA.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

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De este modo, se advierte que la cesantía es una prestación unitaria, no periódica, por lo que las discusiones judiciales sobre su reconocimiento y liquidación final sí están sometidas al plazo legal de caducidad de 4 meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que ello pugne con el fenómeno de prescripción que se predica del plazo para reclamar administrativamente el reconocimiento de la prestación, aspectos que difieren sustancialmente. Adicionalmente, cualquier petición posterior, aunque sea atendida por la Administración, puede entenderse como un nuevo pronunciamiento de fondo, pues, ya ocurrió el fenómeno de cosa decidida administrativa y por ello el nuevo pronunciamiento no tiene la virtualidad de ser un acto administrativo que defina la situación jurídica particular.

Precisado el derecho aplicable al caso particular , observa la Sala que la petición de la actora, atendida mediante el Oficio nro. 004788, del 23 de noviembre de 2021 , lo que buscaba era recabar sobre la correcta liquidación de sus cesantías definitivas; situación jurídica que ya había sido definida mediante la Resolución nro. 0011437 del 01 de junio de

buscaba era recabar sobre la correcta liquidación de sus cesantías definitivas; situación jurídica que ya había sido definida mediante la Resolución nro. 0011437 del 01 de junio de 2017, en cuya parte motiva fueron discriminados los factores salariales incluidos en la base de liquidación, sin que se advierta que ese acto fue sometido a discusión judicial. Así, no puede pretender la demandante que se revise de fondo en esta oportunidad la liquidación que previamente la Administración efectuó, bajo l a premisa de que la nueva petición está relacionada con hechos sobrevinientes, pues, de un lado, lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 6, invocado por la demandante, en nada afecta el fenómeno de caducidad que se analiza respecto de un acto administrativo emitido dos años antes de la entrada en vigencia de esa ley, y de otro lado, el oficio en el que se atendió la petición, aunque niega la reliquidación por haber operado el fenómeno prescriptivo, no corresponde a un acto pasible de control j udicial al no tener la entidad de definir la suerte del derecho reclamado, es decir, la correcta liquidación de las cesantías definitivas, habida consideración de que ello ocurrió con la Resolución nro. 00 11437 -tal como también en dicho oficio se hace referencia-.

En efecto, aunque las pretensiones de la demandante se dirigieron contra un acto no susceptible de control judicial -por lo que acaba de explicarse-, materialmente, el medio de control ejercido propendía por obtener un debate judicial sobre el correcto reconocimiento de cesantías que fue decidido administrativamente mediante la Resolución nro. 0011437.

susceptible de control judicial -por lo que acaba de explicarse-, materialmente, el medio de control ejercido propendía por obtener un debate judicial sobre el correcto reconocimiento de cesantías que fue decidido administrativamente mediante la Resolución nro. 0011437.

No obstante, la oportunidad para discutir judicialmente la juridicidad de la cuantificación de la prestación que reclama la actora feneció al cabo de 4 meses, contados a partir del día siguiente de la notificación de dicha resolución, si se tiene en cuenta que contra ese acto no se interpuso recurso de reposición y, aunque con la demanda no se allegó la constancia de notificación de dicho acto, lo cierto es que en la petición del 05 de mayo de 2021 7 -que propendía justamente por debatir la forma en que se le liquidaron las cesantías definitivas desde 2017se manifestó conocer dicho acto administrativo, por lo que para efectos de la caducidad del medio de control, se debe tomar esa fecha como notificación por conducta concluyente (artículo 72 del CPACA), así que para el día en que se presentó la demanda: 16 de diciembre de 2021, ya había operado la caducidad del medio de control respecto del

6 ARTÍCULO 57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría d e Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo,

Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de recono cimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciale s a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será

radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Tí tulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos. El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. 7 PDF nro. 01 (págs. 38 a 46) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Expediente nro.: 23-001-33-33-002-2022-00008-01

Página 5 de 5 CO-SC5780-99 acto que sí definió la situación jurídica particular sobre la liquidación de las cesantías definitivas de la demandante.

Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la providencia apelada, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba,

rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba,

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto del 12 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Los Honorables Magistrados,

EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE

NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO