TA COR - 23001-33-33-004-2016-00128-01-(25-04-2025)

SIGCMA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

Magistrado ponente Pedro Olivella Solano

Montería, veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025)

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420160012801

Demandante: Gustavo Adolfo Sajaaud Rodríguez

Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF.

Tema: Contrato realidad.

I. ASUNTO

El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de septiembre de 201 9 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda

La parte actora solicita se decrete la nulidad de los siguientes Actos Administrativos: I) Del oficio No 2340000 de 2016 y II) Del Oficio No o. 2310000 de 201; mediante los cuales el ICBF negó la existencia de una relación laboral con respecto al demandante y el consecuente pago de prestaciones sociales. Como consecuencia, solicita la demanda que se declare la existencia de la relación laboral entre los extremos del litigio durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. Así mismo, que se ordene al ICBF a reconocer y pagar en favor del demandante Gustavo Adolfo Sajaaud Rodríguez las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tienen derecho los empleados públicos del ICBF.

se ordene al ICBF a reconocer y pagar en favor del demandante Gustavo Adolfo Sajaaud Rodríguez las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tienen derecho los empleados públicos del ICBF.

La situación fáctica de la demanda se resume en que el demandante fue vinculado a través de orden de prestación de servicios en los periodos comprendidos entre el 16 de octubre de 2012 y el 31 de diciembre de 2015 por el ICBF, para desempeñar las funciones de apoyo a la gestión en la modalidad integral y no integral de la Zona 1 del Municipio de Montería según la determinación interna del ICBF. En desarrollo de dichos contratos, el demandante debía cumplir con un horario de trabajo y estaba bajo subordinaci ón del coordinador del centro zonal, razón por la cual estima que a través del contrato de prestación de servicios se encubrió una verdadera relación laboral.

En cuanto a las normas violadas y el concepto de su violación, alega la parte demandante que con los actos administrativos demandados se infringieron los artículos 1, 25, 53, 123 y 125 de la C.P ; y varias disposiciones de rango legal y reglamentario; por cuanto el ICBF desconoció el principio de realidad sobre la forma, fundamental dentro de la legislación laboral y de protección al trabajador en Colombia.

2. Contestación de demandaPágina 2 de 8

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El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones. Arguyendo que el señor demandante realizó actividades para

Segunda instancia

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El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones. Arguyendo que el señor demandante realizó actividades para la entidad demandada con total autonomía, pues no recibía órdenes, simplemente se le supervisaba y controlaban los resultados y que por la naturaleza de la relación contractual hacía necesaria la supervisión de los servicios prestados por el actor. Pero no por ello puede afirmarse que automáticamente existiera subordinación, en la me dida que, dentro del desarrollo y ejecución de los contratos estatales, es imperativo que el ente público coordine las actividades que realizará el contratista. Por lo que, el demandante prestaba sus servicios sin subordinación alguna, sino bajo la coordinación.

Finalmente, propuso las siguientes excepciones: I) Ausencia de relaci ón laboral, legal o reglamentaria entre las partes ; II) Inexistencia de un contrato laboral entre el demandante y el l CBF; III) Inexistencia de los elementos del contrato de trabajo entre el ICBF y el demandante; IV) Falta de legitimación en la causa por activa ; V) Falta de legitimación en la causa por pasiva; VI) Inexistencia de la obligación; VII) Autorización legal para contratar por la modalidad de prestación de servicios y VIII) Cobro de lo no debido.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

Corresponde a la dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería el 4 de septiembre de 2019 y en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La judicatura de inicio estimó qu e estaban efectivamente probados los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración.

4 de septiembre de 2019 y en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La judicatura de inicio estimó qu e estaban efectivamente probados los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración.

En lo que era propio de la subordinación, concluyó la primera instancia que de las actividades desarrolladas por el demandante en la ejecución de los contratos de prestación de servicios no se demostraba que las mismas requerían ser desarrolladas en forma continua, y bajo la permanente instrucción de un superior inmediato.

En ese mismo sentido, indica la sentencia recurrida que los testimonios vertidos en el proceso, no daban claridad sobre aspectos como el cumplimiento de horarios o la recepción de ordenes por parte de superiores, indicios claro del elemento de la subordinación.

En conclusión, estimó la juzgadora de inicio que no se encontraban acreditados ninguno de los indicios de subordinación, y la sola contratación por parte de la entidad de un particular para realizar funciones que le sean relacionadas, no resulta opuesto a la naturaleza de un contrato de prestación de servicio emitido con arreglo a derecho.

IV. LA APELACIÓN Y SU FUNDAMENTO

El apoderado de la parte demandante indica en su apelación que, dentro del caso de autos y contrario a lo expuesto por la sentencia apelada, si se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral y en especial la subordinación.Página 3 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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Así mismo, indica el recurrente que no fue acertado el estudio que realizó la sentencia de primera instancia sobre la prueba testimonial legalmente introducida al proceso, pues si la

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Así mismo, indica el recurrente que no fue acertado el estudio que realizó la sentencia de primera instancia sobre la prueba testimonial legalmente introducida al proceso, pues si la misma es valorada conforme a las reglas de la sana critica se puede concl uir lícitamente que el demandante si actuó bajo subordinación.

Aunado a lo anterior, precisa el recurrente que, si bien no se aportó al proceso el manual de funciones de la entidad, no era menos ciertos que de las actividades descritas en los contratos de prestación de servicios de servicios, se evidenciaba que las mismas constituían una necesidad permanente de la e ntidad. Así mismo, indica el recurrente que las funciones asignadas al demandante no era temporales ni transitorias, pues este no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas, ya que debía regirse por las ordenes e instrucciones que el coordin ador estableciera para el cumplimiento de estas, ello lo demuestra los informes que fueron aportados con la demanda dirigidos al superior jerárquico.

V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

5.1 Competencia

Conforme los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer de la apelación propuesta por la parte demandante contra la senten cia del 4 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería.

5.2 Problema jurídico

Incumbe a la Sala determinar si en efecto e ntre Gustavo Sajaaud Rodríguez y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar existió una relación laboral generadora de prestaciones

5.2 Problema jurídico

Incumbe a la Sala determinar si en efecto e ntre Gustavo Sajaaud Rodríguez y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar existió una relación laboral generadora de prestaciones sociales y salariales descritas en la demanda, comprendida entre el 16 de octubre de 2012 y el 31 de diciembre de 2015; para ello deberá determinarse con claridad si se encuentran probados los 3 elementos de la relación laboral, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación.

5.3 Marco normativo

Entre los particulares y las entidades públicas en materia laboral existen tres clases de vínculos permitidos por el ordenamiento jurídico colombiano, estos son: las relaciones legales y reglamentarias, los trabajadores oficiales quienes poseen una relación contractual equivalente al derecho laboral individual y los contratistas por prestación de servicios.

De conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia el Estado garantiza del principio de primacía de la realidad sustancial sobre la forma a la hora de determinar el tipo de vinculación existente entre los particulares entre sí o entre particulares y el Estado. Por lo tanto, si se llega a constatar la existencia de los elementos esenciales de una verdadera relación de trabajo, esta se debe declarar independientemente del nomenPágina 4 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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CO-SC5780-99 iuris que se le haya dado, es así como, el estudio de los elementos esenciales dentro de una relación de trabajo, tales como: la actividad personal del trabajador, la continua subordinación y dependencia, y el pago de una contraprestación o salario son los pila res

iuris que se le haya dado, es así como, el estudio de los elementos esenciales dentro de una relación de trabajo, tales como: la actividad personal del trabajador, la continua subordinación y dependencia, y el pago de una contraprestación o salario son los pila res para determinar el tipo de vinculación real que tienen las personas con la entidad estatal, y corresponde a la justicia ordinaria asumir jurisdicción del asunto siempre que su actividad se asemeje a la realizada por un trabajador oficial, del mism o modo, cuando el objeto del contrato se ejercen las mismas funciones que corresponden a un cargo de con una relación legal y reglamentaria corresponde asumir a la jurisdicción contencioso administrativo. En la sentencia de vieja data C -154-97 sobre la cual permanece el criterio a la fecha, la Corte Constitucional Colombiana estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, dicha providencia expresó: “[…] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labo r contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios indepen diente”

contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios indepen diente” (El resaltado es de la Sala). Ahora bien, Cuando se habla de la modalidad del contrato de prestación de servicios con una entidad estatal se establecen ciertos requisitos para su correcta configuración, en el artículo 32 numeral 3 de la ley 80 de 1993, dicha norma dispone: “3o. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Siguiendo esta idea, El honorable Consejo de Estado en Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) analizó las características del contrato estatal de prestación de servicios y en dicha pro videncia expresó: “87. (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos

funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».25Página 5 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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CO-SC5780-99 89. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales.

90. A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados”.

Negrilla por fuera del texto original Luego, a fin de hacer claridad sobre el tema, se dispuso que para estar en presencia de un contrato realidad se debe probar los indicios de subordinación, la alta corporación en Sentencia Ibídem dispuso: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el

Sentencia Ibídem dispuso: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el c írculo rector, organizativo y

actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el c írculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria

remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se e nmarca en el objeto misional de la entidad.Página 6 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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CO-SC5780-99 5.4 Caso concreto

Conforme a lo probado en el proceso es dable indicar que entre el demandante y el ICBF se suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios:

Año Número de Contrato. Fecha de Inicio. Fecha de término. 2012 23.2012.284 16 de octubre de 2012 31 de diciembre de 2012 2013 23.2013.063 15 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 2014 23.2014.077 14 de enero de 2014 31 de diciembre de 2014 2015 23.2015.119 28 de enero de 2015 31 de diciembre de 2015

Conviene indicar que el objeto de los contratos de prestación de servicios era el siguiente:

La parte demandante sostiene en su alzada que contrario a lo expuesto por la sentencia de instancia, dentro del caso de autos está probada la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de la relación laboral.

Frente a ello, y al amparo de lo señalado en el problema jurídico, esta Sala estima que dentro

instancia, dentro del caso de autos está probada la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de la relación laboral.

Frente a ello, y al amparo de lo señalado en el problema jurídico, esta Sala estima que dentro del caso de autos están demostrados en primera medida la prestación personal del servicio y la remuneración, mismos que se comprenden del contenido material de l os contratos de prestación de servicios arrimados como prueba documental por la parte demandante.

En lo que concierne a la subordinación, elemento central de la relación laboral y sobre el cual discurre la oposición de la alzada, tiene la Sala por decir, que no estima su demostración del caso de autos.

El apelante, sostiene que la subordinación en el presente asunto se encuentra demostrada por dos indicios que a saber son: I) El cumplimiento de un horario de trabajo y II) el hecho de que las funciones desarrolladas por el demandante en virtud del contrato de presta ción de servicios, era de carácter permanente y por tanto requerían de una dirección y manejo.

Así pues, en lo que respecta al cumplimiento de un horario, tiene la Sala por decir que dentro del proceso se recepcionar on los testimonios de los señores Cecilia Margarita Romero Ramos, lnelda María Cabarcas García y Ubaldo Hernán Rojas Almanza, quienes laboraban para el ICBF en los tiempos en que el actor ejecutaba los contratos de prestación de servicios, en ese orden, si bien la señora Romero Ramos indicó que en efecto el demandante cu mplía un horario de trabajo, tal afirmación no fue corroborada por lo s otros dos testigos, quienes por el contrario afirmaron que el demandante no cumplía con un horario espec ífico y quePágina 7 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

un horario de trabajo, tal afirmación no fue corroborada por lo s otros dos testigos, quienes por el contrario afirmaron que el demandante no cumplía con un horario espec ífico y quePágina 7 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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CO-SC5780-99 incluso sus funciones básicamente eran las de brindar asistencias técnicas en ciertos lugares de la regional Córdoba del ICBF.

En ese orden para la Sala no existe claridad si en efecto al demandante le correspondía el cumplimiento de un horario y quien le imponía tal carga, ni donde debía presentarse a las horas referidas, de allí que se estime no configurado el indicio referido d entro del presente asunto.

Ahora bien, en lo que respecta a la naturaleza de las labores encomendadas al demandante, la Sala tiene por decir que, de la revisión de los contratos, estas eran: 1. Implementar los esquemas de operación de los servicios de primera infancia de acuerdo con lineamientos técnicos y de operación definidos. 2. Brindar asistencia técnica para la operación y seguimiento de los programas de primera infancia. 3. Hacer seguimiento a las estrategias y acciones que garanticen el cumplimiento de las metas establecidas en la atención integral. 4. Articular acciones con las diferentes áreas del instituto y del sistema nacional de bienestar familiar. 5. Gestionar la programación y ejecución de metas sociales y la asignación de los recursos financieros para la operación de los programas de primera infancia. 6. Realizar la identificación, priorización, y focalización de los beneficiarios de los programas de primera infancia. 7. Realizar la caracterización y registro de los beneficiarios atendidos en los

recursos financieros para la operación de los programas de primera infancia. 6. Realizar la identificación, priorización, y focalización de los beneficiarios de los programas de primera infancia. 7. Realizar la caracterización y registro de los beneficiarios atendidos en los programas de primera infancia.

Estas actividades para la Sala no encarnan por sí mismas un indicio de subordinación, pues las mismas dado el objeto general de los contratos suscritos pueden desempeñarse desde una liberalidad propia de los contratos de prestación de servicios. En el caso particular llama la atención de la Sala en concordancia con lo manifestado por los testigos lnelda María Cabarcas García y Ubaldo Hernán Rojas Almanza, que la carga de actividades dependía necesariamente del reporte de los eventos que requerían el abordaje a través de una asistencia técnica, lo quiere decir que no había una función específica y constante.

Finalmente, no arrima la parte demandante otros elementos de prueba que permitan concluir la existencia de la relación laboral en cubierta, pues entre otros aspectos es ausente del plenario el manual de funciones de la entidad, que pudiera demostrar la existencia de un cargo dentro de la planta permanente con funciones específicas y similares a las desarrolladas por el demandante.

Lo expuesto en precedencia conlleva a la Sala a concluir que en efecto dentro del caso de autos no puede predicarse la existencia de la subordinación y por tanto no se encuentra configurado el contrato realidad.

5.6 Costas

Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 188) en armonía con el artículo 365 del Código General del Proceso, no se impondrá condena en costas ya que no aparece prueba de su causación en esta instancia.Página 8 de 8

Administrativo (art. 188) en armonía con el artículo 365 del Código General del Proceso, no se impondrá condena en costas ya que no aparece prueba de su causación en esta instancia.Página 8 de 8 Tribunal Administrativo de Córdoba

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En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme se expuso en la parte motiva de este proveído.

SEGUNO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha1.

Los Magistrados,

(Firmado electrónicamente)

PEDRO OLIVELLA SOLANO

(Firmado electrónicamente)

LUZ ELENA PETRO ESPITIA

(Firmado electrónicamente)

EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE

1 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,

(Firmado electrónicamente)

EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE

1 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.