TA COR - 23001-33-33-004-2021-00449-01-(05-04-2024)

SIGCMA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA QUINTA DE DECISIÓN

Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete

Montería, cinco (05) de abril del año dos mil veinticuatro (2024)

AUTO RESUELVE APELACIÓN

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420210044901

Demandante: Edgar Muñoz Díaz Demandados: Municipio de Montería Tema(s): Reliquidación de horas extras 2003-2013. Acto pasible de control judicial. Caducidad del medio de control.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 20 de enero de 2022, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante el cual se rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

a) Lo pretendido en la demanda1

Con la demanda se solicita que se declare la nulidad del Oficio nro. OJ036, del 08 de marzo de 2021 y la Resolución nro. 00594, del 20 de abril de 2021, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la reliquidación, indexaciones e intereses moratorios de las excedentes de horas extras y compensatorios de las vigencias 2003 a 2013, así como también que se incluyan dichos mayores valores a efectos de la reliquidación y pago de las cesantías, intereses de las cesantías, primas, factores salariales y prestacionales en las que se tengan como factor de liquidación las horas extras y los compensatorios.

cesantías, intereses de las cesantías, primas, factores salariales y prestacionales en las que se tengan como factor de liquidación las horas extras y los compensatorios.

Sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho se sustentan en que mediante Resolución nro. 1129 de 2019, la Administración reconoció y autorizó el pago de los excedentes de horas extras y compensatorios vigencias 2003 a 2013 al personal que tiene funciones de celadu ría en las distintas instituciones educativas del municipio, dentro del cual se encuentra el actor, empero, esa liquidación no obedece los criterios de liquidación de esa prestación que ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado, de ahí que debía reliquidarlas con ocasión de la nueva petición que presentó el 01 de marzo de 2021.

b) El auto recurrido2

Mediante auto del 20 de enero de 2022 , el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería decidió rechazar la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

La anterior decisión se fundamentó en que el acto administrativo objeto de la litis en realidad debió ser la Resolución nro. 1129, del 16 de diciembre de 2019, pues fue ese acto el que liquidó las horas extras que el actor aduce mal establecidas, por los años 2003 a 2013, de modo que la petición presentada 01 de marzo de 2021 lo que buscaba era reabrir la discusión que la había quedado definida mediante aquella. Así, a pesar de que en el plenario no se tiene certeza sobre la fecha en que fue notificada la Resolución 1129 al

discusión que la había quedado definida mediante aquella. Así, a pesar de que en el plenario no se tiene certeza sobre la fecha en que fue notificada la Resolución 1129 al demandante, este adujo conocerla en la petición del 01 de marzo de 2021, de modo que al tomarse esta fecha como inicio del plazo de caducidad, se observa que transcurrió un periodo superior a los cuatro meses hasta el momento en que se presentó la solicitud de conciliación.

1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 2 PDF nro. 06 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2021-00449-01 2

c) El recurso de apelación3

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que adujo que el acto administrativo que concluye con toda la actuación administrativa iniciada el día 01 de marzo de 2021, es la Resolución nro. 594, de 20 de abril de 2021, notificado el 22 de abril siguiente , de modo que el termino de caducidad finiquitaba el día 23 de agosto de 2021 , pero fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, el 20 de agosto del mismo año, luego, los tres día s restantes iniciaron el 26 de octubre de 2021 -día siguiente a la constancia de no conciliación-, fecha esta última en la que se presentó la demanda.

Sin perjuicio de lo anterior, señaló que de acuerdo con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, las acciones que emanan de derechos laborales y prestacionales prescriben en el

esta última en la que se presentó la demanda.

Sin perjuicio de lo anterior, señaló que de acuerdo con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, las acciones que emanan de derechos laborales y prestacionales prescriben en el término de tres años a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.

II. CONSIDERACIONES

De acuerdo con el artículo 243 del CPACA, el recurso de apelación p rocede, entre otras providencias, contra el auto que rechaza la demanda proferido en primera instancia (numeral 1). En cuanto a su trámite, el artículo 244 ibidem señala lo siguiente:

Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:

1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una d e las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso.

2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que ni ega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta.

3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que

3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.

De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.

Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado.

4. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. (Se destaca).

En consonancia con lo anterior, en el sub lite, se tiene que el recurso de apelación fue interpuesto de forma tempestiva, pues se presentó dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado.

Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto se advierte que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo de impugnación judicial de los actos administrativos de carácter particular y concreto , bien sea expreso o presunto , cuan do quiera que con estos se haya conculcado un derecho subj etivo amparado por una norma

3 PDF nro. 40 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

quiera que con estos se haya conculcado un derecho subj etivo amparado por una norma

3 PDF nro. 40 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2021-00449-01 3

jurídica, respecto del cual se pretenda su restablecimiento (artículo 138 del CPACA). Así, no todos los actos de carácter particular son susceptibles de impugnaci ón judicial; solo lo son aquellos actos que tengan la entidad de definir, directa o indirectamente, una situación jurídica particular y concreta, en la medida que con ellos se establece, modifica o niega un derecho (artículo 43).

Desde luego, el ejercicio del medio de control en cuestión est á sometido a requisitos de orden legal, bien sea de procedibilidad (previos a demandar) y del contenido de la demanda, que deben ser observados por quien lo ejercita y por el juez, al punto de que si se encuentra algún defecto en el contenido de la demanda que pueda ser saneado, se debe conceder la oportunidad para ello (artículo 161 y siguientes del CPACA). Sin perjuicio de ello, el artículo 169 ibidem, establece tres eventos en los que hay lugar a rechazar la demanda: cuando hubiese operado la caducidad del medio de control; cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda y cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

En cuanto al primer evento, ello guarda consonancia con la oportunidad procesal para enjuiciar la legalidad de los actos administrativo s, pues no se puede pretender que los administrados puedan cuestionar judicial mente los actos administrativos a perpetuidad, porque ello propiciaría inseguridad jurídica. El último evento, por su parte, está

enjuiciar la legalidad de los actos administrativo s, pues no se puede pretender que los administrados puedan cuestionar judicial mente los actos administrativos a perpetuidad, porque ello propiciaría inseguridad jurídica. El último evento, por su parte, está correlacionado con la finalidad del medio de con trol de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, no es otra que judicialmente se analice si un acto de carácter definitivo, esto es que decidió el fondo de una actuación administrativa concediendo, modificando o desmejorando la situación jurídica de u n administrado se ajusta o no al ordenamiento jurídico, según los precisos cargos de anulación promovidos por quien ejercitó el medio de impugnación. En cualquier caso, lo que se busca es impedir que el juez se pronuncie de fondo respecto de un asunto que no es susceptible de control judicial porque el acto que se enjuició no es de aquellos que tienen la entidad de definir una situación jurídica particular y concreta.

Al respecto, en un caso de similitud fáctica al que ocupa a la Sala, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó sobre la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento lo siguiente (sentencia del 30 de septiembre de 2021, exp. 3195-20, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez):

En atención a la definición que trae el art ículo 138 de la Ley 1437 de 2011 en lo atinente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solici tar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solici tar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

22. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesi ón alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

23. Las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuest o, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. De manera que lo impo rtante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda p edir el

demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda p edir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.

De este modo, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso -administrativa ha establecido que, en primer lugar, debe revisarse el acto administrativo que fue sometido a control judicial, esto es, que se trate de uno que haya decidido sobre el fondo del asunto yMedio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2021-00449-01 4

que siendo de aquellos demandables, se haya ejercitado el medio de control de forma oportuna. Asimismo, esa Corporación ha advertido que en materia administrativa se aplica la teoría de cosa decidida, conforme a la cual, está proscrito a los administrados reabrir discusiones que anteriormente fueron definidas, pues aun cuando esa petición se resuelva expresa o tácitamente, no tendría la virtualid ad de definir la situación jurídica concreta del administrado, porque ello ya ocurrió en otra oportunidad. En palabras del Consejo de Estado (sentencia del 13 de febrero de 2020, exp. 2821 -17, C.P. William Hernández Gómez):

Se provocó un nuevo pronuncia miento de la administración, desconociendo que ya existía lo que se denomina cosa decidida en materia administrativa, cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cu estionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo. Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la

administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cu estionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo. Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la administración que descansa en lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable al caso4 […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como se dijo ocurrió el fenómeno de la cosa decidida administrativa (…)

En línea con el anterior criterio jurisprudencial, se tiene que luego de que ha fenecido la oportunidad para controvertir en sede administrativa y judicial, una petición que recabe sobre el aspecto decidido en un acto definitivo se debe tramitar como una solicitud de revocatoria directa, en los términos del artículo 93 y siguientes del CPACA. En todo caso, de acuerdo con lo fijado por el artículo 94 ibidem, la solicitud de revocatoria por la causal 1 del referido artículo 93 -manifiesta oposición a la Constitución y a la ley-, no procede cuando se haya hecho uso de los recursos procedentes ni cuando haya operado la caducidad del medio de control sobre el acto que pretenda ser revocado.

Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 ejusdem, ni la petición de revocatoria, ni la decisión que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativo, como tampoco dará lugar a la aplicación del silencio administrativo.

En línea con esas disposiciones, en reciente decisión, el Consejo de Estado reiteró que

demandar el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativo, como tampoco dará lugar a la aplicación del silencio administrativo.

En línea con esas disposiciones, en reciente decisión, el Consejo de Estado reiteró que (sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 0350-20, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter):

Cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obsta nte, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a revisar los aspectos fácticos relevantes del caso concreto:

(i) Mediante la Resolución nro. 1129, del 16 de diciembre de 2019, el demandado ordenó reconocer y pagar las horas extras laboradas que exceden de las 50 horas pagadas mensualmente por nomina a los empleados del sector administrativo de la Secretar ía de Educación Municipal durante la vigencia de 2003 a 2013, dentro de los cuales está como beneficiario de la mencionada resolución la parte demandante5.

(ii) El 01 de marzo de 2021, mediante apoderado, el demandante elevó petición a la Administración en los siguientes términos6:

PRIMERA: Acorde con los hechos antes mencionados, solici tamos que el Municipio de

(ii) El 01 de marzo de 2021, mediante apoderado, el demandante elevó petición a la Administración en los siguientes términos6:

PRIMERA: Acorde con los hechos antes mencionados, solici tamos que el Municipio de Montería y/o Secretaria de Educación Municipal, proceda a reliquidar los excedentes de horas

4 Nota fuera de texto: Ahora artículo 89 del CPACA. 5 PDF nro. 01 (págs. 47 a 62) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 6 PDF nro. 01 (págs. 23 a 27) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2021-00449-01 5

extras y compensatorios vigencias 2003 a 2013, al personal administrativo que ha causado este derecho. TERCERA (Sic): Que se ordene el pago de la indexación mes a mes y los intereses moratorios legales vigentes de las deudas reconocidas y certificadas hasta la fecha en que se dé el pago efectivo. CUARTA (Sic): Que las gestiones mencionadas se hagan dentro del menor tiempo posible y así evitar que se sigan vulnerando los derechos de mis representados, además de ello evitar que se siga incrementando la deuda por el mencionado concepto.

En el sustento fáctico de dichas peticiones se advierten los siguientes puntos:

(…)

2. Que mediante acto administrativo N° 1129 de 2019, la Administración Municipal reconoció y autorizó el pago de los excedentes de Horas Extras y Compensatorios vigencias 2003 a 2013 al personal que tiene funciones de celaduría en las distintas Instituciones Educativas del

y autorizó el pago de los excedentes de Horas Extras y Compensatorios vigencias 2003 a 2013 al personal que tiene funciones de celaduría en las distintas Instituciones Educativas del Municipio de Montería, acreencia que se encuentra debidamente certificada por la entidad territorial.

3. Que atendiendo a los valores establecidos en el mencionado acto administrativo, consideramos que los excedentes de horas extras y compensatorio vigencia 2 003 a 2013 pagadas por el Municipio de Montería y/o Secretaria de Educación Municipal, no estuvieron bien liquidadas, teniendo en cuenta que el personal administrativo que represento tal y como se evidencia en las certificaciones aportadas con las presente solicitud estuvieron laborando turnos en el cargo de celador cumpliendo un horario de 12 horas diarias muchos de ellos sin derecho a descanso compensatorio.

(…)

(iii) Para atender la anterior petición, el Municipio emitió el Oficio nro. OJ -036, del 08 de marzo de 2021, en la cual advirtió que: «no es posible acceder a reliquidar los excedentes y compensatorios de horas extras vigencias 2003 a 2013 solicitados a los señores antes identificados, los cuales usted representa, habida cuenta que a los mismos ya se les fueron reconocidos y pagados conforme a la Resolución 1129 de 2029, y dicha resolución está debidamente ejecutoriada y en firme, por lo que no es posible acceder a su pretensión»7.

(iv) Luego de ser recurrida en reposición, el Municipio mantuvo su posición acerca de la inmutabilidad de la liquidación de la prestación reclamada, mediante la Resolución nro. 0594, del 20 de abril de 2021, en la que decidió no reponer el oficio recurrido.

inmutabilidad de la liquidación de la prestación reclamada, mediante la Resolución nro. 0594, del 20 de abril de 2021, en la que decidió no reponer el oficio recurrido.

De lo anterior, la Sala advierte que los actos demandados, i.e. Oficio nro. OJ-036, del 08 de marzo de 2021, y la Resolución nro. 0594, del 20 de abril de 2021, que lo confirmó, no son actos administrativos pasibles de control judicial, en la medida en que no definieron la situación jurídica particular del actor sobre la liquidación de las horas extras que laboró el actor durante los periodos de 2003 a 2013, como sí lo hizo la Resolución nro. 1129, del 16 de diciembre de 2019. De hecho, la razón de la negat iva a la solicitud es precisamente la firmeza de dicha resolución de 2019, al no haber sido objeto de recursos administrativos ni sometida a discusión judicial.

En cambio, lo que se observa es que con la petición adiada 01 de marzo de 2021, el actor pretendía reabrir una discusión que ya había quedado zanjada en sede administrativa y por ello, el estudio de caducidad debe recaer no sobre los actos demandados, pues estos no son pasibles de enjuiciamiento, sino respecto de la Resolución nro. 1129, del 16 de diciembre de 2019.

Al efecto, tal como lo consideró el A quo , aunque no se tiene certeza de la fecha de notificación de dicho acto, en la petición posterior que originó la presente demanda adujo conocerla, así que se parte de ese momento para el computo del plazo de caducidad, que

notificación de dicho acto, en la petición posterior que originó la presente demanda adujo conocerla, así que se parte de ese momento para el computo del plazo de caducidad, que es de cuatro (4) meses, de acuerdo con el artículo 164.d) del CPACA, con lo cual, este vencía el 02 de julio de 2021, empero, la conciliación prejudicial tan solo se solicitó el 20 de agosto de 2021, sin que tuviera la entidad de suspenderlo y por tanto se configuró la caducidad del medio de control.

7 PDF nro. 01 (págs. 33 a 36) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2021-00449-01 6

En este punto, la Sala advierte que el fenómeno de caducidad es distinto del de prescripción, pues, esencialmente, la primera enerva la acción mientras que la segunda a la pretensión o el derecho reclamado. Así, la caducidad tiene que ver con el término que la ley señala para acudir a la jurisdicción, mientras que la prescripción al plazo para exigir un derecho.

Sobre estas diferencias, la Corte Constitucional en sentencia C -227, del 30 de marzo de 2009 (M. P. Luis Alberto Vargas Silva), señaló:

Tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; estas figuras procesales permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. En virtud de la prescripción, en su dimensión liberatoria, se tiene por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede

los límites para el ejercicio de un derecho. En virtud de la prescripción, en su dimensión liberatoria, se tiene por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular. En tanto que la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico. La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente

De modo que, al no tratarse de la discusión sobre una prestación periódica, el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra sometido al plazo general de caducidad de cuatro meses, el cual, como se vio, no fue observado por la parte actora. En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado.

En mérito a lo expuesto la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba,

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto del 20 de enero 2022, proferido por el Juzgado Cuarto

Administrativo del Circuito Judicial de Montería.

SEGUNDO. Notificar la presente decisión a las partes y al Agente del Ministerio Público.

TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Los Honorables Magistrados,

EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE

NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARIA CABRALES SOLANO