TA COR - 23001-33-33-005-2018-00210-01-(18-03-2021)

SIGCMA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA CUARTA DE DECISIÓN

Magistrada Ponente: Dra. Gladys Josefina Arteaga Díaz

Montería, jueves dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

APELACIÓN DE SENTENCIA

Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23-001-33-33-005-2018-00210-01 Demandante (s) Dalida Martínez Correa Demandado (s) Nación – MineducaciónFNPSM

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia proferida el día 29 de noviembre de 2019, por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto Circuito Judicial de Montería, que concedió las pretensiones de la demanda1.

I. A N T E C E D E N T E S

Con la demanda se pretende la nulidad del acto de fecha 12 de junio de 2014, por no contestar a lo solicitado en el derecho de petición de fecha 22 de abril de 2014; en tanto solo se limitó a remitir a la Fiduprevisora. Así mismo, solicita se declaré la ocurrencia de silencio administrativo por parte de la Fiduprevisora por no contestar la remisión hecha por la Nación – Ministerio de EducaciónFNPSM en fecha 12 de junio de 2014.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca y pague sanción por mora establecida en Ley 1071 de 2006 a favor de la actora, generado por el no pago oportuno de las cesantías

Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca y pague sanción por mora establecida en Ley 1071 de 2006 a favor de la actora, generado por el no pago oportuno de las cesantías parciales a partir del 22 de octubre de 2011 hasta el 17 de mayo de 2012, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. Así como la indexación de las sumas que resulten.

II. S E N T E N C I A D E P R I M E R A I N S T A N C I A

El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 29 de noviembre de 2019 (fls.136-142 cdno 1), en la cual concedió las pretensiones de la demanda. Luego de realizar un análisis a la normatividad aplicable al caso y las pruebas obrantes dentro del proceso, indicó que la demandada no dio cumplimiento a los términos de Ley para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas, por lo que la parte actora tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanci ón moratoria, generándose la misma desde el día 22 de octubre de 2011 hasta el 13 de mayo de 2012.

En cuanto a la asignación básica a tener en cuenta al momento de liquidar la sanción moratoria causada, dio aplicación a la regla fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018. Por otra parte, negó la indexación de las sumas causadas por cuanto la sentencia de unificación así lo consagra, no obstante, ordenó que las sumas fueran ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme al artículo 187 de la Ley 1437

sentencia de unificación así lo consagra, no obstante, ordenó que las sumas fueran ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (14 de mayo de 2012) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante corre rían los intereses

1 Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 4 46 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia.Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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consagrados en los artículos 192 y 195 ibídem. Lo anterior, por cuanto si bien la providencia citada negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme al IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 bajo el radicado 68001-23-33000-2016-00406-01 (1728-2018).

III. R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N

El apoderado judicial de la parte demandada muestra su inconformidad con la sentencia de primera instancia (fls 230 -232 cdno 1), señalando que se aparta completamente de los

El apoderado judicial de la parte demandada muestra su inconformidad con la sentencia de primera instancia (fls 230 -232 cdno 1), señalando que se aparta completamente de los argumentos expuestos en el artículo sexto de la sentencia emanada en primera instancia; dado que dicho numeral recae sobre la orden de ajustar las sumas reconocidas, toda vez que dicha situación se encuentra en contravía con lo regulado en la sentencia de Unificación CE -SUJ-SII012-2018 del 18 de julio de 2018. Alega que la sentencia del 26 de agosto de 2019, en la cual se basó el a -quo viola la aplicación y lo normado en la sentencia de Unificación expedida por el mismo ente, por lo que no debe olvidarse que las sentencias de unificación de los máximos órganos de la jurisdicción precisamente buscan restringir que se ejerzan interpretaciones a reglas claras y precisas respecto a un caso concreto. Es así, como la sentencia de 26 de agosto de 2019, desconoce el precedente judicial establecido por la misma sección segunda, lo que viola el derecho fundamental al debido proceso de la demandada ; máxime que fue proferida con posterioridad a la sentencia de unificación jurisprudencial.

Por lo tanto, solicita que se aplique lo dispuesto por la sentencia de unificación y se deniegue la pretensión de indexación a la condena.

IV. T R A M I T E E N S E G U N D A I N S T A N C I A

Mediante auto de 30 de octubre de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 29 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería2.

demandada contra la sentencia de 29 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería2.

Igualmente, con auto de 13 de noviembre de 2020, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio conforme al ordenamiento legal3.

Oportunidad que fue aprovechada por la parte demandante, la cual solicita se confirme la sentencia de primera instancia dado que si existió mora en el pago de las cesantías.

IV. C O N S I D E R A C I O N E S D E L T R I B U N A L

Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada.

5.1. Problema jurídico

Teniendo en cuenta los reparos manifestados en el recurso de apelación presentado por la parte demandada a través de apoderada judicial, encuentra la Sala que en este caso corresponde determinar: ¿si hay lugar o no a reajustar las sumas obtenidas a raíz de la sanción moratoria del que es beneficiaria la actora a partir de la fecha en que cesó la causación de la sanción hasta la ejecutoria de la sentencia? pues, no se discute el derecho que le asiste a dicho pago, como dispuso el a quo.

02 Ver Tyba 3 Ver TybaRadicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados

02 Ver Tyba 3 Ver TybaRadicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Indexación de la sanción moratoria bajo la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado y ajuste del artículo 187 del CPACA, (ii) Caso concreto.

5.2.- Indexación de la Sanción moratoria Sentencia de Unificación SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proferida dentro del proceso radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (N.T. 4961-2015) de 18 de julio de 2018 y Ajuste de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA.

Taxativamente la citada el Consejo de Estado indicó lo siguiente, determinando las características del referido mecanismo de la indexación:

".165. Puede concluir la Sala de Sección, que el fenómeno de la indexación, no es un pr oblema de técnica jurídica en cuanto a la vigencia de normas o de si éstas la consagran o no, sino una cuestión de mera equidad frente a hechos o variables sociales y económicas que alteran el valor nominal de la moneda, y por ende, de las prestaciones per iódicas sin importar el régimen que las gobierna, su naturaleza, cuantía o tiempo de causación.

166 De acuerdo con lo anterior, como rasgos característicos de la indexación, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional podemos señalar los siguientes:

166 De acuerdo con lo anterior, como rasgos característicos de la indexación, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional podemos señalar los siguientes:

I. Es un proceso objetivo al que se le aplican índices de público conocimiento, como el IPC.

2. Es un proceso que garantiza la efectividad del derecho sustantivo.

3. Permite que el pago de una obligación sea total y no parcial por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda en el tiempo.

4. Desarrolla la justicia y la equidad

S. Cuando se indexa una suma de dinero causada no se condena en el presente a un mayor valor, sino exactamente al mismo valor pasado pero en términos actuales.

6. Apunta al mantenimiento de la capacidad de adquisición de bienes y servicios proyectada en el tiempo, y por tanto, tiene relación indiscutible con las prestaciones periódicas.

7. Versa sobre derechos patrimoniales."

La citada Corporación prosiguió con el análisis de su aplicación en los eventos de reconocimiento de sanciones, concluyendo que tal mecanismo no es procedente en el reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías, pues su propósito es gara ntizar la actualización de prestaciones sociales y en el caso de la sanción moratoria de las cesantías no se está ante a un derecho o acreencia laboral, sino frente a una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el trámite para el pago de la referida prestación de las cesantías.

Así explicó el Consejo de Estado en la citada sentencia de unificación:

"175. Es evidente, que la jurisprudencia de la Sección Segunda se inclinó por descartar la

Así explicó el Consejo de Estado en la citada sentencia de unificación:

"175. Es evidente, que la jurisprudencia de la Sección Segunda se inclinó por descartar la procedencia de la indexación de la sanción moratoria, porque ésta penaliza la negligencia del empleador en la obligación de reconocer y pagar oportunamente las cesantías a sus empleados, que en términos monetarios constituyen sumas de dinero mayores a la actualización a valor presente.

176 No obs tante lo anterior, con el ánimo de esclarecer aún más el punto de la indexación de la sanción moratoria, y amparados en el rol de órgano de cierre de la jurisdicción que en el contexto del artículo 271 del CPACA, la Sala se permite reiterar el ya expuesto criterio jurisprudencial, ofreciendo razones adicionales que lo refuerzan. ( • • )

182. Visto lo anterior, es preciso concluir que la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, es una sanción o penalidad cuyo propósito es procurar que el e mpleador reconozca y pague de manera oportuna la mencionada prestación, más no mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito.

183. Desde la óptica del empleado, sí bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible

indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley.Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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184. De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público.

185 En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.( •• • )

187. De acuerdo con lo anterior, las penalidades constituyen una sanció n severa a quien incumple con determinada obligación, siendo invíable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa. (•• • )

187. De acuerdo con lo anterior, las penalidades constituyen una sanció n severa a quien incumple con determinada obligación, siendo invíable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa. (•• • )

189. Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción que se causó al constituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la reconoce simplemente declara su ocurrencia y la cuantifica, sin que ello implique el incumplimiento de una obligación generada por ministerio de la ley, tratán dose de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico.

190. Por ello, en juicio de la Sala para ju stificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación.

191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la

tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido. Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA."

De lo antes acotado, se extrae con claridad que la sanción moratoria de la cesantía no corresponde al reconocimiento de un derecho o acreencia laboral, por lo que no es posible aplicar la indexación a dicha sanción, por cuanto la indexación tiene como finalidad la actualización de prestaciones sociales, mientras que la sanción moratoria de las cesantías consiste en una penalidad económica por retardo en el pago de las mismas.

Por su parte, y en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria, en providencias posteriores, el Consejo de Estado consideró que era procedente el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, pues así lo hizo saber mediante sentencias bajo radicado 08001 -2333-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23-33-000-2014-0120701(0902-17) del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas

debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 20184. En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción

4 Consejo de Estado, sala de lo contencioso -administrativo, sección segunda, sentencia CE -SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01: «SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA» (se resalta).Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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moratoria, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la sanción.” 5.3.- Caso Concreto

Se itera que en el presente asunto no existe discusión alguna que la parte actora es acreedora de la sanción moratoria. Se discute si es posible o no que se reajuste el valor total generado por

5.3.- Caso Concreto

Se itera que en el presente asunto no existe discusión alguna que la parte actora es acreedora de la sanción moratoria. Se discute si es posible o no que se reajuste el valor total generado por la imposición de la sanción moratoria en mención; atendiendo a lo previsto en el artículo 187 del CPACA.

En la decisión de primera instancia se consignó lo siguiente: “ Se negará la solicitud de indexación de las sumas causadas por cuanto la sentencia de unificación cita da en el cuer po de esta providencia así lo consagra, no obstante se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria... hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los inter eses consagrados en los artículo 192 y 195 ibidem. Lo anterior por cuanto si bien la providencia citada negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme al IPC, orden que fue interpretada en sentencia del veintiséis (26) de agosto de 2019.... De igual forma, se ordenará dar cumplimiento a la sentencia conforme al artículo 192 de la ley 1437 de 2011 y se negarán las demás pretensiones de la demanda”

De lo anterior, se tiene que el juzgado de instancia en la sentencia 29 de noviembre de 2019, procedió a ordenar que se ajustará las sumas reconocidas en la sentencia tomando como el IPC conforme al artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción

procedió a ordenar que se ajustará las sumas reconocidas en la sentencia tomando como el IPC conforme al artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia dando aplicación a la sentencia de del 26 de agosto de 2019, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado 68001-23-33-000—2016-00406-014.

Pues bien, es necesario en principio hacer claridad que el juzgado de instancia negó la indexación de la sanción moratoria ajustándose a los parámetros establecidos en la multicitada sentencia de unificación, por lo que de entrada el funcionario judicial actuó conforme a la Ley, y en lo atienen al reajuste de la condena, se tiene que el mismo también es procedente bajo los señalamientos de la jurisprudencia del consejo de Estado 5, en el entendido se debe dar aplicación el artículo 187 del CPACA, en el cual indica que se debe ajustar el valor de las condenas; es decir se ordena un ajuste de la suma total reconocida, entre el día siguiente en que se cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, y no desde el momento de la causación de la sanción por mora. Así las cosas, y sin más elucubraciones, la Sala encuentra que no le asiste razón al recurrente en su dicho, por lo que se confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto de Montería, en la cual concedió las pretensiones de la demanda.

5.4 Condena en costas

Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. se procede a verificar si hay lugar a condenar en costas

Mixto de Montería, en la cual concedió las pretensiones de la demanda.

5.4 Condena en costas

Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. se procede a verificar si hay lugar a condenar en costas en el caso concreto. En este punto, reitera la Sala el criterio previamente adoptado, bajo el

5 Esta posición se acompasa con los recientes pronunciamientos del H. Consejo de Estado, en sentencias bajo radicados 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23-33-000-2014-0120701(0902-17) del 12 de noviembre de 2020 , que indicarón que es procedente el reajuste de las condenas dando aplicación al artículo 187 del CPACA.Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00210-01

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entendido que conforme el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P. “solo habrá lugar a condenar en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.6

En el subjudice no existe evidencia alguna de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte vencida en el proceso, razón por la cual no se fijaran costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrati vo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 29 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto

Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 29 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuit o Ju dicial de Montería, que concedió las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTÉNGASE de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Los Magistrados,

(IMPEDIDA)

PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA

6 Esta posición se acompasa con los recientes pronunciamientos del H. Consejo de Estado, Sección Segunda: Sentencia de 30 de marzo de 2017 (Expediente: 23001233300020140014401); sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583 -2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.

sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020

No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.

sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23-33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020: