TA COR - Sentencia 23001-33-33-011-2025-00406-01 (30-01-2026)

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SIGCMA

CO-SC5780 99

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

SALA SEGUNDA DE DECISIÓN

Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega

Montería, treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026)

IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Medio de control: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO (Impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: NELSON BADIGH CARDENAS MEDINA

Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN DIEGO DE CERETE

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Tema: Cumplimiento Acuerdo de Reestructuración de Pasivos - Ley 550 de 1999

Decisión: Confirma

Procede la Sala a decidir sobre la impugnación de la sentencia de fecha 10 de diciembre del año 202 5, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro de la acción de cumplimiento incoada por Nelson Badigh Cárdenas Medina y otros en contra de la E.S.E. Hospital San Diego de Cereté.

I. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones1

Solicita que en los términos de la Ley 393 de 1997, se ordene a la E.S.E. Hospital San Diego de Cereté el cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, cumpliendo los pagos programados para los años 2024 y 2025.

El demandante solicita que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer control y vigilancia efectiva sobre la ejecución del acuerdo, así como el

cumpliendo los pagos programados para los años 2024 y 2025.

El demandante solicita que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer control y vigilancia efectiva sobre la ejecución del acuerdo, así como el reconocimiento de las acreencias laborales derivadas de sentencias judiciales en firme como gasto preferente y prioritario. Igualmente, pide que se compulsen copias a la Procuraduría Provincial de Montería para que se adelante investigación disciplinaria contra el gerente y sus asesores por el incumplimiento del acuerdo.

Asimismo, pretende que se requiera al hospital la presentación de un in forme detallado de los pagos realizados y pendientes, con indicación de la respectiva prelación y fechas, y que se ordene al gerente liquidar y pagar en su totalidad la deuda derivada de la sentencia judicial laboral a su favor, incluyendo intereses moratorios, indexaciones y actualizaciones de ley, conforme al mandamiento de pago emitido por el juzgado competente, precisando que dichos conceptos son irrenunciables por su naturaleza laboral y judicial.

1 Ver archivo 01DEMANDA.pdf del expediente digital.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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CO-SC5780-99 1.2. Hechos relevantes

El demandante señala que el Hospital San Diego de Cereté suscribió un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos conforme a la Ley 550 de 1999, el cual quedó en firme

CO-SC5780-99 1.2. Hechos relevantes

El demandante señala que el Hospital San Diego de Cereté suscribió un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos conforme a la Ley 550 de 1999, el cual quedó en firme el 1.º de abril de 2024 y estableció obligaciones financieras anuales para el pago de acreencias, en especial las laborales. Sin embargo, para el año 2024 solo se habría cancelado cerca del 10 % de lo pactado y para 2025 no se habría efectuado ningún pago, configurándose un incumplimiento de las condiciones legales y del acuerdo.

Indica, además, que no se respeta la prelaci ón de créditos ni criterios objetivos de pago, afectando a los acreedores laborales con sentencias judiciales en firme.

Agrega que es miembro principal d el Comité de Vigilancia del Acuerdo, que no ha podido ejercer efectivamente sus funciones y que su acreencia laboral, amparada por sentencia judicial y mandamiento de pago, permanece insoluta.

Finalmente, afirma que la Superintendencia Nacional de Salud ha sido omisa en el ejercicio de su función de vigilancia y que la administración del hospital ha desconocido la prelación de los créditos laborales, lo que podría dar lugar a responsabilidades disciplinarias y fiscales.

1.3. Contestación

1.3.1. Superintendencia Nacional de Salud2

Solicitó que se revoque el auto admisorio del 14 de noviembre de 2025 y, en su lugar, se rechace de plano la demanda.

Sostiene que la demanda no satisface los requisitos del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, específicamente lo relacionado con la prueba de la renuencia, lo que impone

se rechace de plano la demanda.

Sostiene que la demanda no satisface los requisitos del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, específicamente lo relacionado con la prueba de la renuencia, lo que impone el rechazo de plano de la demanda al tenor de la normatividad aplicable.

1.3.2. ESE San Diego de Cereté3

Solicitó que se niegue o se declare improcedente la acción de cumplimiento.

La ESE Hospital San Diego de Cereté sostiene que la acción de cumplimiento es improcedente por no haberse acreditado el requisito de constitución en renuencia previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, toda vez que el accionante no demostró haber requerido previamente a la entidad el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ni justificó la ausencia de dicho requisito o la existencia de un perjuicio irremediable.

Precisa que el oficio radicado por el accionante en noviembre de 2025 no constituye renuencia, por cuanto no solicita de manera expresa el cumpl imiento de una obligación legal o administrativa.

2 Ver archivo 07ReposicionSupersalud.pdf en expediente digital. 3 Ver archivo 08ContestacionDemandaEseSandiego.pdf en expediente digital.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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Asimismo, argumenta que el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito el 1.º

Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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Asimismo, argumenta que el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito el 1.º de abril de 2024 no tiene naturaleza de acto administrativo, por lo que no puede ser exigido mediante acción de cumplimiento, lo que hace improcedente la demanda.

Añade que, aun en el evento de considerarse superados los requisitos formales, la acción de cumplimiento no procede para ordenar pagos o erogaciones de recursos públicos, siendo esta la finalidad principal perseguida por el accionante, razón por la cual solicita que se declare la improcedencia de la acción.

1.4. Sentencia de primera instancia4

El juez de conocimiento mediante sentencia adiada 10 de diciembre de 2025 resolvió declarar improcedente el medio de control de cumplimiento instaurado.

La sentencia se refirió al requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia de las demandadas, así:

«Sobre el particular, encuentra esta instancia que, en efecto, a través de la petición el día 15 de octubre de 2025, recibida en la E.S.E. Hospital Sandiego de Cereté en la misma fecha, el accionante a través del derecho de petición, solicita el pago de los valores reconocidos judicialmente, incluyendo capital, intereses e indexaciones, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 550 de 1999.

Sin embargo, revisado el material probatorio no se observa que el accionante cumplió con el requisito de la constitución en renuencia frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de la cual se duele de su incumplimiento en la vigilancia del Acuerdo de

Sin embargo, revisado el material probatorio no se observa que el accionante cumplió con el requisito de la constitución en renuencia frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de la cual se duele de su incumplimiento en la vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito con la E.S.E. Hospital Sandiego de Cereté. ».

Sobre la improcedencia del medio de control el juez agregó:

«En el caso en estudio, el despacho no duda en señalar que el acc ionante cuenta con la acción ejecutiva 3, instrumento jurídico idóneo al que deben acudir para hacer cumplir lo dispuesto en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito con la E.S.E Hospital San diego de Cereté, en el que se acordó el pago de acreenc ias laborales ordenadas por sentencia judicial.

Ahora bien, el accionante no acreditó la urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio que pueden sufrir, no hay prueba si quiera sumaria sobre el particular y si así lo hubieren probado, es claro que la ac ción de cumplimiento no puede ser empleada para obtener pago de dineros ordenados mediante sentencia judicial.»

1.5. Impugnación5

Dentro del término legal el demandante impugna la decisión.

El actor considera que la sentencia impugnada se fundamentó erróneamente en la inexistencia de reclamación previa frente a la Superintendencia Nacional de Salud. Señala que no estaba obligado a formular dicho requerimiento, dado que la Supersalud tiene, por mandato legal, la fun ción de control y vigilancia sobre el

4 Ver archivo 09Sentencia.pdf en expediente digital.

Señala que no estaba obligado a formular dicho requerimiento, dado que la Supersalud tiene, por mandato legal, la fun ción de control y vigilancia sobre el

4 Ver archivo 09Sentencia.pdf en expediente digital. 5 Ver archivo 11Impugnacion.pdf en expediente digital.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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CO-SC5780-99 cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la ESE Hospital San Diego de Cereté. Precisa que actuó en su calidad de miembro principal del Comité de Vigilancia previsto en la Ley 550 de 1999 y no como acreedor individual, razón por la cual su pretensión se dirige al cumplimiento integral del acuerdo y no a la satisfacción de un derecho particular, aportando además información detallada sobre los montos adeudados y los pagos realizados.

Sostiene que la superintendencia tenía pleno conocimiento del incumplimiento del acuerdo y omitió ejercer de manera efectiva sus funciones de supervisión. Adicionalmente, afirma que dicha entidad incurrió en una falla de control al permitir la aprobación de un acuerdo que desconoció la prelación legal y jurisprudencial de los créditos laborales, ubicando indebidamente sentencias judiciales laborales en un nivel inferior, pese a que el error fue advertido oportunamente al hospital y al promotor del acuerdo. Indica que esta o misión vulnera la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y ha generado un defecto estructural en el acuerdo.

nivel inferior, pese a que el error fue advertido oportunamente al hospital y al promotor del acuerdo. Indica que esta o misión vulnera la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y ha generado un defecto estructural en el acuerdo.

Finalmente, el demandante aclara que no cuenta con la posibilidad de promover acción ejecutiva, debido a la prohibición contenida en la Ley 550 de 1999, y que su solicitud no persigue el reconocimiento de un gasto, sino el cumplimiento de la ley y del acuerdo de reestructuración ante un incumplimiento generalizado. Concluye que la sentencia se apoyó de manera errada en la contestación de la Superintendencia, por lo que solicita la revocatoria del fallo impugnado.

II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

2.1. Competencia

Esta Corporación es competente para conocer del asunto de la referencia, conforme con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.

2.2. Problema jurídico

En primer lugar, se deberá determinar si el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la ESE Hospital San Diego constituye una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo susceptible de ser exigido a través de la acción de cumplimiento.

Superado lo anterior, corresponderá establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe ser confirmada o si, por el contrario, dentro del trámite procesal se acreditó el cumplimiento del requisito de pro cedibilidad relativo a la constitución en renuencia, lo que habilitaría el estudio de fondo para determinar si resulta procedente ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en el citado acuerdo.

Finalmente, se analizará si las pretensiones formuladas en el medio de control están

renuencia, lo que habilitaría el estudio de fondo para determinar si resulta procedente ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en el citado acuerdo.

Finalmente, se analizará si las pretensiones formuladas en el medio de control están dirigidas al cumplimiento de normas que impliquen la realización de erogaciones o gastos.

Para resolver el asunto se deberán analizar los siguientes aspectos: i) Finalidad de la acción de cumplimiento, ii) Cumplimiento que se reclama, y iii) El caso concreto.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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CO-SC5780-99 2.2.1. Finalidad de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual , se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Según el Consejo de Estado los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento son los siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos6.

La parte actora solicita que se ordene a la E.S.E. Hospital San Diego de Cereté dar cumplimiento al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, mediante la ejecución de los pagos programados para las vigencias 2024 y 2025.

Pues bien, revisado el trámite impartido, se advierte que el juez de primera instancia, a través del auto adiado 14 de noviembre de 2025 9, decidió admitir la acción de

6 Ley 393 de 1997, artículo 1. 7 Ley 393 de 1997, artículos 5 y 6. 8 Ley 393 de 1997, artículo 8. 9 Ver archivo 04AutoAdmite.pdf del expediente digital.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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CO-SC5780-99 cumplimiento presentada por el señor Nelson Cárdenas contra la E.S.E. Hospital Sandiego de Cereté y la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que se cumplían los requisitos formales contenidos en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997.

Agotadas las etapas procesales correspondientes dentro de la acción de cumplimiento, mediante sentencia de primera instancia se declaró improcedente la acción, al considerar que el accionante no acreditó la constitución en renuencia frente a la Superintendencia Nacional de Salud y que, además, contaba con la acción ejecutiva como medio judicial idó neo. Asimismo, se precisó que la acción de cumplimiento no procede para obtener el pago de sumas ordenadas en sentencias

la acción de cumplimiento son los siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos6.

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento7.

c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento8.

d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerz a material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente.

e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que , de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2.2.2. Cumplimiento que se reclama

A través de esta acción la parte actora pretende obtener el cumplimiento efectivo del «Acuerdo de reestructuración del ESE Hospital San Diego de Cereté, Córdoba (Ley 550 de 1999) celebrado el día 01 de abril de 2024».

2.2.3. Caso concreto

La parte actora solicita que se ordene a la E.S.E. Hospital San Diego de Cereté dar cumplimiento al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, mediante la ejecución de los pagos programados para las vigencias 2024 y 2025.

a la Superintendencia Nacional de Salud y que, además, contaba con la acción ejecutiva como medio judicial idó neo. Asimismo, se precisó que la acción de cumplimiento no procede para obtener el pago de sumas ordenadas en sentencias judiciales, ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento procede contra toda acción u omisión de la autoridad que implique el incumplimiento, o permita inferir un incumplimiento inminente, de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

En tal sentido, el cum plimiento pretendido debe recaer sobre normas con fuerza material de ley o actos administrativos aplicables. En efecto, el Consejo de Estado10 ha precisado que «la acción de cumplimiento tiene por finalidad la materialización de los mandatos contenidos en normas de rango legal y en actos administrativos».

Bajo estos postulados, resulta trascendental establecer si el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la ESE Hospital San Diego constituye una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo susceptible de ser exigido a través de la acción de cumplimiento.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 550 de 1999 11, el acuerdo de reestructuración es un convenio que se celebra, conforme a la ley, en beneficio de una o varias empresas, con el propósito de superar las dificultades que afectan su capacidad de operación y de atender sus obligaciones económicas. A través de este acuerdo se busca que la empresa pueda recuperarse financieramente dentro del plazo y bajo las condiciones previamente establecidas.

El Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la ESE Hospital San Diego , que fue

acuerdo se busca que la empresa pueda recuperarse financieramente dentro del plazo y bajo las condiciones previamente establecidas.

El Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la ESE Hospital San Diego , que fue aportado al plenario 12, acredita que dicha entidad fue reconocida como deudora y admitida por la Superintendencia Nacional de Salud al trámite d e reestructuración económica previsto en la Ley 550 de 1999.

Así las cosas, del contenido del acuerdo y del marco normativo que lo regula, se desprende con claridad que dicho instrumento no reviste la naturaleza de norma con fuerza material de ley ni constituye un acto administrativo con efectos vinculantes que pueda ser exigido mediante la acción de cumplimiento. Esta circunstancia evidencia, sin lugar a dudas, la improcedencia del medio de control ejercido.

10 Ver Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de diciembre de 2024, radicado 05001-2333-000-2024-00847-01, CP. Omar Joaquín Barreto Suárez. 11 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.” 12 Ver folios 36 a 48 del archivo 01DEMANDA.pdf del expediente digital.Medio de control: Acción de cumplimiento (impugnación) Radicación: 23001333301120250040601

Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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Demandante: Nelson Badigh Cárdenas Medina Demandado: E.S.E. Hospital San Diego de CereteSuperintendencia Nacional de Salud

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En consecuencia, se impone confirmar la sentencia objeto de impugnación, pero por las razones expuestas en este proveído, en razón a que la acción de cumplimiento se torna improcedente por desconocimiento de los presupuestos establecidos en la Ley 393 de 1997, en tanto el deber jurídico cuyo cumplimiento se reclama no proviene de una disposición con fuerza material de ley ni de un acto administrativo en firme.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: Confirmar la sentencia del 10 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se declaró improcedente el medio de control de cumplimiento, pero por las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta decisión, devolver el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA

Magistrada Ponente

Firmado electrónicamente

MARIA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL

Magistrada

Firmado electrónicamente

MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ

Magistrada

Magistrada Ponente

Firmado electrónicamente

MARIA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL

Magistrada

Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala 002 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: