TA CUN - 11001-2324-00-2002-01013-(31-03-2005)

POTESTAD SANCIONATORIA DEL CONTRALOR / MULTAS IMPUESTAS POR LOS CONTRALORES – Tasación y graduación de la multa Como quiera que lo razonado por el honorable consejo de estado responde concretamente el cargo en estudio, en virtud del principio de la cosa juzgadaque implica el de la seguridad jurídica-, plasmado en los artículos 175 del C.C.A y 332 del c. de p. c., el tribunal, de oficio, declarará probada la excepción de fondo de cosa juzgada (art. 97 inciso final ibídem ) en aplicación del artículo 164 del C.C.A., teniendo en cuenta que la validez del artículo 21 de la resolución no. 029, del 26 de diciembre de 1995, fue reafirmada mediante una sentencia que goza de autonomía y fuerza ejecutoria, con efectos erga omnes … Ahora bien, según el artículo 28 del código civil, “… las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará en éstas su significado legal.”. Conforme con el artículo 127 del c.s.t., constituye salario todo lo que recibe el trabajador en dinero en especie como contraprestación directa del servicio, cualquiera sea su denominación y su forma de pago. si se pacta por días, se denomina jornal, y por períodos mayores, sueldo. El salario mínimo es fijado por el gobierno nacional en unidad de medida expresada en meses. Por ello ha de entenderse que la palabra “salario”, incluida en el artículo 101 de la ley 42 de 1993, en su sentido natural y obvio se

expresada en meses. Por ello ha de entenderse que la palabra “salario”, incluida en el artículo 101 de la ley 42 de 1993, en su sentido natural y obvio se refiere a salario mensual. Además para los servidores públicos el salario está fijado mensualmente, y no por días. De manera que como la resolución no.029 de 1995, mediante su artículo 5º y el parágrafo del artículo 7º, determinó que la multa se establece en salarios mínimos mensuales vigentes, no existe vulneración alguna al artículo 101 de la ley 42 de 1993, y, mucho menos al derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior, respecto de cuya transgresión el demandante no es explícito.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA –

SUBSECCION “A”

Bogotá D.C, treinta y uno (31) de marzo de dos mil cinco (2005).

Magistrado Ponente : DR. WILLIAM GIRALDO GIRALDO Expediente No. : 11001-2324-00-2002-01013

Demandante : MAURICIO DE JESUS BUSTAMANTE PEREZ

Demandado : CONTRALORIA DE BOGOTA D.C.

Asunto : FalloNulidad Procede la Sala a dictar la sentencia dentro del proceso promovido por el señor MAURICIO DE JESUS BUSTAMANTE PEREZ, a través de apoderada,

mediante demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad.

I) ANTECEDENTES

1. DEMANDA

A. LAS PRETENSIONES El señor MAURICIO BUSTAMANTE PEREZ, por intermedio de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad pretende lo siguiente: 1º. Se declare la nulidad de los artículos 5º y 21 de la Resolución No.29, del 26

de diciembre de 1995, expedida por el Contralor de Bogotá D.C., así como también del parágrafo del artículo 7º de ese mismo acto. 2º. Se condene en costas a la demandada.

B. HECHOS Las anteriores pretensiones se fundamentan en los hechos relevantes, resumidos de la siguiente manera: 1º. La Resolución No.029, del 26 de diciembre de 1995, fue expedida por el

Contralor de Bogotá D.C., en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas mediante la Ley 42 de 1993. 2º. El anterior acto administrativo demandado se encuentra vigente, y fue publicado en la Gaceta Distrital.

C. NORMAS VIOLADAS Como normas violadas se señalan los artículos 29 de la Constitución Política; 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993.

2. ACTUACION PROCESAL La demanda fue admitida, una vez corregida, con auto del 6 de febrero de 2003, en el cual se negó la solicitud de suspensión provisional. La notificación

personal del auto admisorio al Contralor de Bogotá D.C. se efectuó el 5 de junio

2003, en el cual se negó la solicitud de suspensión provisional. La notificación personal del auto admisorio al Contralor de Bogotá D.C. se efectuó el 5 de junio de 2003. La fijación en lista, por el término de diez días, se hizo el 7 de julio de ese mismo año. Las pruebas fueron decretadas con auto del 21 de agosto de 2003, y vencido el período probatorio se ordenó el traslado a las partes para alegar de conclusión.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Contraloría de Bogotá D.C. contestó la demanda mediante apoderado, con escrito obrante a folios 97 a 100 del cuaderno principal, en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma, por carecer de fundamento jurídico y fáctico. Como argumentos de defensa expuso, en resumen, los siguientes:

1. El control fiscal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, es una función pública que se ejerce en forma posterior y selectiva, por los Contralores departamentales, distritales y municipales, según el ámbito de su jurisdicción. Así mismo, el Contralor de Bogotá estaba facultado para ejercer la potestad sancionatoria, según lo previsto en el artículo 268-5 constitucional, y el capítulo V de la Ley 42 de 1993. 2º. Conforme con los mandatos constitucionales y legales, y el Acuerdo 16 de

1993, el Contralor de Bogotá D.C. es competente para distribuir funciones y

2º. Conforme con los mandatos constitucionales y legales, y el Acuerdo 16 de 1993, el Contralor de Bogotá D.C. es competente para distribuir funciones y expedir reglamentos internos, a lo que procedió mediante las Resoluciones Nos.029 de 1995, y 35 de 1999. 3º. La Resolución 029 de 1995, fue derogada por el artículo 4º de la Resolución 035 de 1999, mediante la cual se adoptó el Manual para el ejercicio del Control Fiscal de la Contraloría de Bogotá D.C., es decir, que el acto demandado es inexistente por haber desaparecido de la vida jurídica, y en tal sentido es inocuo que esa Corporación entre a considerar la posibilidad de declarar la nulidad de una norma que se encuentra derogada.

4. ALEGATOS DE CONCLUSION Al descorrer el traslado ordenado por auto del 6 de noviembre de 2003, las partes alegaron de conclusión para reiterar los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación a la misma.

El Agente del Ministerio Público no rindió concepto alguno.

1. CONSIDERACIONES De acuerdo con los hechos de la demanda, el acto acusado y el material probatorio arrimado al expediente, es evidente que lo que se debate en el caso sublite es si los artículos 21, 5º y 7º parágrafo, de la Resolución No. 029, del 26 de diciembre de 1995, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para

sanciones”, expedida por el Contralor de Bogotá D.C., vulneró los artículos 29 de la Constitución Política; 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993, al otorgar a los

sanciones”, expedida por el Contralor de Bogotá D.C., vulneró los artículos 29 de la Constitución Política; 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993, al otorgar a los Jefes de la Unidades Sectoriales la competencia para sancionar directamente; y por determinar en salarios mínimos mensuales legales vigentes la multa a imponer a servidores públicos y particulares que manejen bienes o fondos del Distrito.Por ello propone el actor el cargo de violación normativa. Concretamente contra el artículo 21 de la resolución acusada, formula el cargo de falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política, y de los artículos 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993; y contra los artículos 5º y 7º, parágrafo, la errónea interpretación del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 y la falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política. Falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política y de los artículos 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993. Aduce que el artículo 21 de la Resolución número 029, del 26 de diciembre de 1995, al otorgar competencia a los Jefes de la Unidad Sectorial para imponer las sanciones directas de multa, amonestación, y llamado de atención, vulneró las disposiciones contenidas en los artículos 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993, toda vez que dicha facultad está atribuida únicamente los contralores. Análisis de la Sala. Ese artículo es del siguiente tenor: “Competencias para sanciones directas. Las sanciones directas de multa, amonestación y llamado de atención a que se refiere el capítulo

Análisis de la Sala. Ese artículo es del siguiente tenor: “Competencias para sanciones directas. Las sanciones directas de multa, amonestación y llamado de atención a que se refiere el capítulo primero de la presente Resolución, serán impuestas por el Jefe de la Unidad Sectorial respectiva. Parágrafo. El Director de la División Legal de cada Unidad Sectorial cumplirá las funciones de Secretaría General cuando se impongan las sanciones de que trata este artículo.”. Tal precepto, lo mismo que los artículos 22 y 23, fueron objeto de controversia dentro del proceso radicado en este Tribunal bajo el número 6626, demandante RAFAEL RUIZ GONZALEZ, resuelta mediante sentencia del 19 de marzo de 1998, con ponencia del Magistrado Doctor ERNESTO REY CANTOR, que declaró la nulidad. La anterior providencia, en lo tocante a los artículos 21 y 22, fue revocada por el Honorable Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 9 de agosto de 1999, con ponencia del doctor MANUEL S. URUETA AYOLA. En esa sentencia, se adujo lo siguiente: “… De otra parte, el artículo 99 de la Ley 42 de 1993 faculta a los contralores para imponer sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación, y establece que “La amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores”, y los artículos 100 y 101, ibidem, asignan a los contralores la función de amonestar o

la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores”, y los artículos 100 y 101, ibidem, asignan a los contralores la función de amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidorpúblico, particular o entidad que maneje fondos o bienes del estado, o de imponer multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del estado. Con fundamento en las anteriores disposiciones el tribunal a quo y el agente del Ministerio Público consideraron que por ser las anteriores competencias de naturaleza legal, no podía el Contralor delegarlas en sus subalternos sin autorización expresa del legislador, por lo cual resultan contrarios a la Constitución y a la ley los artículos 22 y 23 acusados. La Sala no comparte el razonamiento del tribunal a quo porque, de un lado, dentro de los términos de las ordenanzas o acuerdos distritales o municipales, las contralorías gozan de autonomía administrativa, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas, autonomía esta que, en el caso de la Contraloría del Distrito Capital, tiene uno de su fundamentos inmediatos en el Acuerdo 016 de 1993, cuyo artículo 2º, parágrafo único, prevé que “El contralor podrá delegar sus funciones hasta el nivel ejecutivo”, sin que sea válido inaplicar dicha norma por presunta inconstitucionalidad y, de otro lado, porque en el caso sub judice no se está en presencia de una verdadera

delegar sus funciones hasta el nivel ejecutivo”, sin que sea válido inaplicar dicha norma por presunta inconstitucionalidad y, de otro lado, porque en el caso sub judice no se está en presencia de una verdadera delegación de facultad legales, tal como lo entiende la Constitución Política. En el asunto controvertido no se está en presencia de una verdadera delegación de funciones porque en cumplimiento de las normas del procedimiento administrativo en materia de recursos de la vía gubernativa, el Contralor Distrital se reserva ordinariamente en esos casos la facultad de decidir en forma definitiva sobre las sanciones impuestas por los jefes de unidad del nivel ejecutivo, en desarrollo del recurso de apelación que el interesado tiene derecho a interponer contra los actos sancionatorios. No es este el caso de la delegación de funciones, la cual implica un traslado de competencias que convierte a la autoridad delegatoria en titular y responsable del ejercicio de las mismas, de manera tal que la autoridad delegante, si quiere modificar o revocar los actos del delegado, debe reasumir las funciones. En el caso de la delegación de funciones existe traslado de funciones de una autoridad a otra, con cierto grado de autonomía en su ejercicio, lo cual no sucede en el asunto bajo examen, dominado por el principio del control jerárquico, en donde a través del juego de los recursos de la vía gubernativa, la decisión queda en manos del superior jerárquico. En

no sucede en el asunto bajo examen, dominado por el principio del control jerárquico, en donde a través del juego de los recursos de la vía gubernativa, la decisión queda en manos del superior jerárquico. En efecto, cuando hay delegación, contra la decisión del delegatario proceden los mismos recursos que si el acto hubiese sido expedido por la autoridad delegante, de manera que si los actos del contralor carecen de recursos, tampoco los tendrían los actos del delegatario, lo que no ocurre en el caso sub examine. De aceptarse la interpretación del tribunal a quo, habría delegación de funciones siempre que en torno a la producción de un acto se hubieran instituido los recursos de reposición y apelación, lo cual no correspondeal instituto jurídico de la delegación de funciones. En otros términos, cuando el funcionario conserva como facultad general, sin necesidad de reasumir funciones, la de resolver el recurso de apelación contra los actos producidos por sus inferiores jerárquicos, no puede hablarse de delegación de funciones sino que más bien se está en presencia de un fenómeno de desconcentración en el ejercicio de las mismas, en donde la autoridad superior conserva la titularidad de la competencia…”. Como quiera que lo razonado por el Honorable Consejo de Estado responde concretamente el cargo en estudio, en virtud del principio de la cosa juzgadaque implica el de la seguridad jurídica-, plasmado en los artículos 175 del C.C.A y 332 del C. de P. C., el Tribunal, de oficio, declarará probada la excepción de fondo de cosa juzgada (Art. 97 inciso final ibídem ) en aplicación

C.C.A y 332 del C. de P. C., el Tribunal, de oficio, declarará probada la excepción de fondo de cosa juzgada (Art. 97 inciso final ibídem ) en aplicación del artículo 164 del C.C.A., teniendo en cuenta que la validez del artículo 21 de la Resolución No. 029, del 26 de diciembre de 1995, fue reafirmada mediante una sentencia que goza de autonomía y fuerza ejecutoria, con efectos erga omnes. Indebida interpretación del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 y falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política. Este cargo lo formula el actor contra los artículos 5º, y el parágrafo del artículo 7º de la Resolución No.029 de 1995, por cuanto a su juicio el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, no determinó que la multa a imponer fuese en salarios mensuales o diarios, como si lo hacen las normas de la resolución mencionada. Plantea que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad, se debe entender que la multa estaría expresada en salarios diarios, dada su finalidad, la cual no es resarcitoria, pues los que se busca es tornar eficaz el control fiscal. Análisis de la Sala. Los artículos 5º, y 7º, parágrafo de la Resolución número 029, del 26 de diciembre de 1995, disponían: “Artículo 5º. Definición de multa. Es la sanción pecuniaria para servidores públicos y particulares que manejen bienes o fondo del

diciembre de 1995, disponían: “Artículo 5º. Definición de multa. Es la sanción pecuniaria para servidores públicos y particulares que manejen bienes o fondo del Distrito, que se tasa hasta cinco (5) veces la remuneración u honorarios mensuales devengados por el sancionado al momento de incurrir en la falta.”. “Artículo 7º. Criterios de graduación de la multa. (…) “Parágrafo. Cuando el sancionado no devengue salario, deberá declararlo al momento de contestar el requerimiento o de interponer los recursos de la vía gubernativa. En este caso se sancionará según elúltimo salario devengado al momento de cometer la falta, actualizándolo a valor presente en salarios mínimos mensuales legales vigentes…”. Conforme con los artículos anteriores se tiene que la sanción de multa a imponer a los servidores públicos o particulares que manejen fondos o bienes del distrito, está expresada en salarios mínimos mensuales legales, vigentes al momento de cometer la falta. El artículo 101 de la Ley 42 de 1993, señala: “Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado, a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en

comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidas por ellas; incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes, no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello…”. El artículo transcrito señala que los contralores podrán imponer multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del estado, hasta por valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado. Ahora bien, según el artículo 28 del Código Civil, “… las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará en éstas su significado legal.”. Conforme con el artículo 127 del C.S.T., constituye salario todo lo que recibe el trabajador en dinero en especie como contraprestación directa del servicio,

ciertas materias se les dará en éstas su significado legal.”. Conforme con el artículo 127 del C.S.T., constituye salario todo lo que recibe el trabajador en dinero en especie como contraprestación directa del servicio, cualquiera sea su denominación y su forma de pago. Si se pacta por días, se denomina jornal, y por períodos mayores, sueldo. El salario mínimo es fijado por el gobierno nacional en unidad de medida expresada en meses. Por ello ha de entenderse que la palabra “salario”, incluida en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, en su sentido natural y obvio se refiere a salario mensual. Además para los servidores públicos el salario está fijado mensualmente, y no por días. De manera que como la Resolución No.029 de 1995, mediante su artículo 5º y el parágrafo del artículo 7º, determinó que la multa se establece en salarios mínimos mensuales vigentes, no existe vulneración alguna al artículo 101 de laLey 42 de 1993, y, mucho menos al derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior, respecto de cuya transgresión el demandante no es explícito. En consecuencia, el cargo no prospera. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO. Declárase probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del artículo 21 de la Resolución No.029, del 26 de diciembre de 1995, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

F A L L A PRIMERO. Declárase probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del artículo 21 de la Resolución No.029, del 26 de diciembre de 1995, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Niéganse las demás súplicas de la demanda. TERCERO. Si hubieren remanentes de lo consignado para gastos del proceso, le serán reembolsados a la demandante. CUARTO. Una vez ejecutoriado este fallo, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, mediante Acta No.036

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Magistrado

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Magistrada

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Magistrado