TA CUN - 11001334201120180056801-(26-11-2020)-2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN "A"

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020)

Magistrada Ponente: DRA. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No. 11001-33-42-011-2018-00568-01

Demandante; JOSÉ GERMÁN SUÁREZ PARRA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Controversia: Sanción por mora en el pago d2 cesantías parciales Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 11 de octubre de 2019, a través de la cual el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., accedió a las pretensiones de la demanda. i ANTECEDENTES Li. LA DEMANDA Las PRETENSIONES se resumen en los términos siguientes: Par conducto de apoderado judicial, y en ejercicio det medio de contro! de nulidad y restablecimiento de! derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor José Germán Suárez Parra presentó demanda en contra de la Nación ~ Ministerio de Educación Naciona! - Fongo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declare la nulidad del acto administrativo

ficto negativo, a través del cual se negó el reconocimiento de la sanción por mora, correspondiente af pago de las cesantías parciales —para reparaciones locativas—, reconocidas en la Resolución 7834 de 26 de octubre de 2016. Que a titulo de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación — Ministerio de Educación Nacional ~ Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento de un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías; que se cumpla la sentencia en los términos del artículo192 del CPACA; que se paguen los ajustes de vaior según el IPC; que se reconozcan intereses moratorios y que se condene en costas a la demandada.

1.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., puso fin a la primera instancia, mediante sentencia de 11 de octubre de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto acusado y ordenando a título de restablecimiento del derecho al reconocimiento de una sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, causada entre el 9 de septiembre y el 27 de diciembre de 2016, con la correspandiente indexación de la condena, conforme lo dispone el artículo 187 de la Ley $437 de 2011, entre la fecha en que cesó la mora y la ejecutoria de la sentencia. IE RECURSO DE APELACION EI apoderado del Ministerio de Educación NacionalFondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, extremo demandadointerpuso recurso de apelación, manifestando que la indexación de ia condena no es procedente en este tipo de

IE RECURSO DE APELACION EI apoderado del Ministerio de Educación NacionalFondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, extremo demandadointerpuso recurso de apelación, manifestando que la indexación de ia condena no es procedente en este tipo de controversias, Adujo que no se trata de valores monetarios destinados a compensar contingencias relacionadas con el trabajo, sino de una penalidad de carácter eronómico que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal, para reconocer y pagar en tiempo las cesantías. Y que si bien el Consejo de Estado aclaró la sentencia de unificación, indicando que "a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoría de la sentencia, y c) se generan los intereses según los dispuesto en el articulo 192 y 195 del CPACA”, io cierto es que con dicha interpretación se causa un detrimento patrimonial importante a la administración, dado que ella no sólo depende de la responsabilidad de la entidad demandada, sino también del proceder dei demandante y de la administración de justicia, siendo desproporcionada la medida y la mterpretación que realizó el Consejo de Estado en la sentencia aclaratoria. lo Oa. ALEGATOS DE CONCLUSION EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 2 de julio de 2020 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, a to cual

todas las partes, guardaron silencio

IV. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 11 de octubre de 2019, a través de la cual, el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda.

Teniendo en cuenta que en el recurso de apelación sólo se plantea inconformidad frente a la indexación decretada en ta parte resolutiva, en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A., procederá este Tribunal a determinar si efectivamente, como lo aseguró ta parte demandada, no resultaba procedente su ordenamiento. Para empezar, debe señalarse que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que es la norma que sirvió de fundamento al quo para ordenar la indexación de la condena, con ocasión de la mora en el pago de las cesantías del docente José Germán Suárez Parra, prevé fo siguiente: “ARTÍCULO 187, CONTENIDO DE LA SENTENCIA, La sentencia tiere que ser motivada. En ella se bará un breve resumen de la cemanda y de su contestación y un análisis critico de las pruebas y de los razonarmentos legates, de equidad y doctrnaros estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndotos con brevecad y precisión y

citando los textos legales que se apliquen. En la sentencie se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra cue el fallador excuentre prebada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas ¡as excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisd:ccién de lo Contencioso Administrative podrá estatwr disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformer ustas, Las sendenas al. pago.9 devolución de una cantigad iíquida de ginerose anda como... pase Indce. de Precios al Subrayas dei Tribunal).or. ( De ta disposición trascrita se advierte por la Sala de Decisión que, la indexación de las sumas está referida a la condena total a la cual ha sidocondenada la administración; y respecto de su pago. No guarda relación esta norma con el derecho sustantivo, como parece entenderlo el recurrente, al aludir al detrimento patrimonial que sufrirá aquella cuando ha sido condenada a una sanción que es de por si gravosa Tratándose de condenas producto de sanción por mora en el pago de las cesantías de tos docentes oficiales, entre otros aspectos, el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación No. CE-SUI-SI1-012-2018 de 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia, en los siguientes términos “CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la «ndexación de la sanción moratoria por pago tardio de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. (..) (Subrayado de la Sala)

de Estado para señalar que es improcedente la «ndexación de la sanción moratoria por pago tardio de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. (..) (Subrayado de la Sala) La carga argumentativa en que se apoyó la Alta Corporación para sustentar numeral "CUARTO" de la sentencia de unificación fue la siguiente: 181. De este modo, la Jurisprudencia del Consejo de Estado iguaimente ha caracterizado la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías como una multa a favor de: trabajaaor y en contra dei empleador estatuida con el abjeto de reparar los daños causados al prmero por el incumplimienzo en el plazo para el pago, en :os siguientes términos: «La indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, como ya se anunció, es una multa a cargo del empleador y a favor de! empleado, establecida con el fin de resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el paga de la liquidación cefiniliva del auxilio de cesantia en los términos de la cilada Ley.! » 165] 185, En tal sentido, al no tratarse de un derecre laboral, sino de una penalidad de carácter económico que sanciona lz “eglgeacia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste 2 valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen icterción de compersar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo,

186. A partir ce esta perspectiva, pars la Sala es ce mucha impertancig tener en cuenta lo que sobre el particular ha discernido !a sección primera de esta

contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo,

186. A partir ce esta perspectiva, pars la Sala es ce mucha impertancig tener en cuenta lo que sobre el particular ha discernido !a sección primera de esta Corporación, en retación cor le indexación y la posibilidad de aplicarse a sanciones econórricas: «En lo que tiene que ver con |e indexación de las tarifas por concepto de la renovación de la matrícula mercantil, la Sala observa que, de acuerdo con lo prescrito en los articulos 33 y 37 del Código de Comercio, en armonía con el artículo 11, numeral 5, dei Decreto 2153 de 1992, la renovación de la matrícula mercantil es una obligación que debe cumplrse dentro de ‘vs tres primeros meses de cada año, so pena de que :2 Superintendencia de Industria y Comercio imponga una multa hasta pcr 17 salaros mínimos legales mensua es vigentes al momento de la imoosición de la sanción, puesto que no renovar la matrícula mercantil equivele a no estar inscrito er anucusto ce Estado, Sece 2h Segunda, Sevienc QUID ICES DL CAS. + del DEA F923 C.F, Gustavo Eguarco Górmz Siael registro mercantil. La Sala estira que to dispuesto en el articulo 1° del Decreto 458 ge 1995, en cuanto a que "La matricula de los comerciantes, o su renovación er el registro pública mercantil, causará anualmente los

derechos, liquidados sobre el mento de los activas cue a continuación se indican..”, debe entenderse en el sentido que le otorgó la Superintendencia de Industria y Comercio, esto es, ea el de que las renovaciones se pagarán a la tarifa de los años pendientes y no indexadas a la fecha del pago efectivo, pues nótese que la mora en dicha pego es sancionaca con multa y, por la tanto, de aceptarse la tesis de la Cámara de Comercio de Bogotá se estaria en la práctica frente a une doble sanción, ro prevista por la legistación aplicable?»

387. De acuerdo con fo ante-or, las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa.

188. Adicionalmente, otra argumento que permita descartar la pos'bilidad de indexar la sanción moratoria, se encuentra en al régimen anuelizadc previsto en la Lev 50 de 1990 caando concusen diversas anualidades de mora, en cuyo raso, según el criterio de la jurisprudencia la base para calcularla será el correspondiente al de la ocurrencia det retardo, en donde el salario como retribución por los servicios prestados por ei trabajador necesariamente y por definición viene reajustada cada año con los indices de precios al corsumidor o en su defecto, con el aumento que disponga el ejecutivo, si se trata de relaciores lagales y reciamentarias

289. Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la Optica de ser una

sarción que se causó al censtituirse en mora y cesar con el »ago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la recoroce semplemente ceciara su ocurrencia y «a cuantifica, sin cue ello implique el incumplimiento de una abl gación generada por minsterio de la ley, iratándcse de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al censumidor, cuya propósizo es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurie c5. 190, Por ello, en zulcia de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viste acudir al cortenido del último inciso del arsículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pego o devolución de una cantidad líquida de dinera se ajustarán tomando tomo base el incice de precios al consumido”». pues en estricto sen-ido, la seatencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora cz ur beneficio económico para el demandante cuya Unica causa fue la deraora en el pago de una prestación.

191. En suma, ia naturaleza sancionadora, el cuanrioso cómputo sistemático y prolongado er el tiempo 51 que implique periodic dad, y la previsión insrinseca del ajuste del salario base con el (PC, incican con toca certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valo" presente, razón por ‘a cual,

la Sección Segunde del Consejo de Estace sertará junsprudencia en tai sertido. Sin embargo, ello no implica el ajuste a valer de la condena eventual, en los términos descrizos en el artículo 187 del CPACA...” La misma Corporación, en sentencia de 26 de agosto de 2019, refiriéndose a lo cispuesto en el ordinal "CUARTO" de la sentencia de unificación antes citada, precisó que efectivamente no era procedente ordenar la indexación de la sanción moratoria, pero sí la actualización de sumas liquidas de dinero que se ordenan pagar en la sentencia, diciéndolo en los términos siguientes 003, exe, 75%4 CP Gabriel Menacoz eBde mayo“No obstante, es importante preciso” la frase consignada un la sentencia Js .cwicación reseñada, cuando indicaque "(..) Sin embarca, ello no impl.ca el aqustsde a condena eventual, en las términos de: en el atículo 187 del CPACA. <3”, parque ha dada lugar a varias inte-pretaciones entre quienes consderer que 1) si hay lugar a spl <2r el articuio 18? desde que terrina de causarse la sanción, 2) quienes señalan cue la indexación opera luego de la ejecutora ce la sentencia y 3) aquelo 3.32 entiendes que en ningen caso hey lugar a la ¡indexación de la sanción moratoria come tal. Por tanto, según al contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisarque no es posible indexar (a sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el articulo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad liquida de dinero, De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de

mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el articulo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad liquida de dinero, De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa {a sanción moratoria dia a día esta no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia —art. 187— y c) una vez ejecutoriada la condena no proceda la indexación sino que se generan intereses según lo dispuesto en los artículos 192 Y 195 del CPACA En virtua delo antenor, se modi cará la o-den que al respecto day 2 quo frente 2'e ndexaacn, en el sentido ce que el valor tora gene:aco por sancian rorator:a se ajustará e~ su valor tomando como base el ndice de precios al consumido” conforrte le exspore $. art. 187 de. CPACA a partir del día $ guiente «lle <esé & causación du la sal cn Morataria Sucausaciós, este es. desde 10 des jul > de 2015, vasta la fecha de esecutor de la secterc’a, y en adela corvara’ los intereses consagracos en os ats 192y 195 cul UPALA En conclusión: Ne es 2racedentela indexazón del valora pager stor sanción moratori durante el de a aia de su caueéción, dada le raturaleza de dicha ndera"..ación, sin embargo, el valor total generedo s' se ajustará en st valor desce le fecha que cese d.c"3 mora (0 ce julio es 3) hasta la ejec.teria de la sentencia? .... (Kegrila de la Sala;

total generedo s' se ajustará en st valor desce le fecha que cese d.c"3 mora (0 ce julio es 3) hasta la ejec.teria de la sentencia? .... (Kegrila de la Sala; Conforme a tos anteriores parámetros, mismos que aplicó el a quo, es claro gue la indexación de que trata el artículo 187 del C.P.A.C.A. es un aspecto procesal, que hace procedente la indexación de las sumas de dinero, a las que resulte condenada la demandada, en controversias de sanción por mora en el pago de las cesantías, como es el caso que nos ocupa. He sido esa le tesis que la Suscrita Ponente ha venido de sosteniendo, desde que el Consejo de Estado profirié la sentencia de unificación el 18 de julio de 2018, pues es claro el sentido de la decisión, a! aplicar el artículo 187 mencionado, que se limita a ordenar que les sumas reconocidas sean actualizadas, desde que se causaron hasta que se paguen; sin significar que se esté ajustando la sanción moratoria en si misma. El artículo 187 ibidem, lo que hace es disponer ¡a actualización conforme al IPC de sumas que reconocidas, na siempre se cancelan oportunamente, por lo que se constituye en una razón de justicia, ajustar los valores de dineros que se ban develvado con el paso del tiempo. Por tas anteriores razones, se confirmará la sentencia de primera instancia, a través de la cual el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda

No hay lugar a condena en costas en esta instancia ya que no observó de la parte demandada una conducta dilaroria o de mala fe. No se acoge en este aspecto eon En Segunda, Sunsezc és 4, Mag strado Bone Wham hernandez Gómez 1 PECIOOD 20 Ci 00135-0 12723132, serves, y de du de agusto68 FG LS Ber 4.0 ze Estado, des AC or rusrero: 5500el criterio objetivo para fijarlas ~ costes para la parte vencida en el proceso—ya que las personas que consideran que les asiste un derecho se abstendrian de demandar, afectándose de esta manera el derecho de acceso a la justicia; lo que Ina en desmedro del estado social de derecho que nos rige; por igualdad procesal se aplican los mismos criterios a las entidades cuando resultan vencidas en el preceso, como ocurrió en este caso, En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION "A", administrando Justicia en nombre de ta República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE: PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia ce 11 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D. C., en lo que respecta a la actualización de la condena, en los términos previstos en el artículo 187 del CPACA, SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia TERCERO. Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez

ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado en sesión realizada en la fecha.

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO JOSÉ MARÍA ARMENTAMAGISTRADA FUENTES MAGISTRADO Saya nat alte de voto

NESTOR JAVIER CALVO CHAVES

MAGISTRADO