TA CUN - 110013342052201700229-01-(12-12-2018)

alve >és REPÚBLICA DE COLOMBIATRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”SISTEMA ORAL

Bogota D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO

SENTENCIA No. 300

MEDIO DE CONTROL: | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOREFERENCIA: 110013342-052-2017-00229-01DEMANDANTE: , BEATRIZ CARTAGENA VIUDA DE AGUDELODEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES —COLPENSIONESTEMAS: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN/ INCLUSIÓNFACTORES SALARIALES/ LEY 33 DE 1985DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA QUE NIEGA PRETENSIONES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo deCundinamarca a resolver el recurso de apelación interpuesto por la partedemandante contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2018, por el JuzgadoCincuenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó laspretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA 1.1 PRETENSIONES En ejercicio del medio de conirol de nulidad y restablecimiento del derecho queconsagra el artículo 138 del CPACA, la señora BEATRIZ CARTAGENA VIUDA DEAGUDELO tormuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinarioy con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosajuzgada, se acceda a las siguientes pretensiones y condenas:

"DECLARACIONES

"DECLARACIONES

1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nro. GNR 130507 del 21 de abril de2014 y la VPB 15956 del 23 de febrero de 2015, proferidas por la AdministradoraColombiana de Pensiones COLPENSIONES, mediante las cuales, se negó a mimandante la reliquidación de la pensión de jubilación y, por la segunda se resolvióNULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013342-052-2017-00229-01PA el recurso de apelación y se modificó la primera y ordenó la reliquidación parcial dela pensión de jubilación que en la actualidad está percibiendo del mencionadoorganismo.

2. Que, como consecuencia de la nulidad declarada por ¡legalidad de los actosadministrativos acusados, se condene a la Administradora Colombiana dePensiones COLPENSIONES, representada por su actual Gerente General doctorMAURICIO OLIVERA GONZÁLEZ, quien tiene su oficina en carrera 15 Nro. 100-43 esta ciudad (sic), reajustar a favor de la señora Beatriz Cartagena Vda. deAgudelo, identificada como ya se dijo, el mencionado auxilio a la suma de$1.648.577.76 M/cte mensuales, con efectividad desde el 1 de enero de 2012,fecha en que se retiró definitivamente del servicio oficial.

3. Que se liquiden los reajustes anuales a que haya lugar, previo descuentos de lassumas que se le hayan pagado por concepto de esta prestación, para que les seafijada a la suma que realmente le corresponde en la actualidad.

4, Que se condene en costas a la entidad demandada de conformidad con el artículo188 del C.P.A.C.A.

5. Que las diferencias que resulten a favor de la demandante devengaran interesesmoratorios de conformidad con el artículo 192 del C.P.A.C.A.

6. Que la sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimiento dentro de lostérminos señalados en el artículo 192 del C.P.A.C.A.” (fl. 34 a 35). 1.2 HECHOS De conformidad con. los hechos de la demanda, la señora BEATRIZCARTAGENA VIUDA DE AGUDELO prestó sus servicios al Estado hasta el 31de diciembre de 2011, en el cargo de Auxiliar V, grado 13 de la Aeronáutica Civil,en calidad de empleada pública.

Cumplidos los requisitos de ley, el extinto Instituto de los Seguros Sociales, através de la Resolución N° 023963 de 29 de junio de 2006, le reconoció unapensión de jubilación, con efectividad a partir del 22 de junio de 2005,condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. Mediante la Resolución N° 013363 de 17 de abril de 2012, la entidad accionadareliquidó la prestación con ocasión del retiro definitivo del servicio oficial, pese alo cual no fueron incluidos todos los factores salariales devengados en el últimoaño de servicio. El día 3 de mayo de 2013 solicitó a la entidad encartada el reajuste de la mesadapensional con la inclusión de todos y cada uno de los haberes devengados en elúltimo año de servicio, petición que fue resuelta de manera negativa con laResolución N° GNR 130507 de 21 de abril de 2014.

De manera oportuna interpuso recurso de apelación en contra de la anteriordecisión, que fue desatado en la Resolución N° VPB 15956 de 23 de febrero de2015, modificando el monto de la prestación (fl. 35 a 36).NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01 1.3 CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS Señaló como normas violadas, entre otras: Ley 33 de 1985, en su artículo 1 e inciso3° del artículo 3; Ley 62 de 1985; Decreto 3135 de 1968; Decreto 1848 de 1969;Decreto 1933 de 1989, en su artículo 18 y Decreto 1045 de 1978, en su artículo 45. En el concepto de violación, precisó que la entidad accionada, al expedir los actosacusados, infringió las disposiciones legales aplicables al caso de autos, deconformidad con las cuales considera que le asiste derecho a que su pensión dejubilación se reliquide con la inclusión de todos los factores salariales devengadosen el último año de servicio. Agregó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de manera reiteradaha sostenido que el hecho de que las tesorerías y pagadurías de los entesempleadores no hagan los descuentos periódicos a lo devengado por el trabajadorno le resta su carácter de salario, por ser éstos actos unilaterales de laadministración ajenos a la voluntad del empleado (fl. 36 a 41).

2. CONTESTACIÓN

2. CONTESTACIÓN A folios 68 a 83, la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES,se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que los actos acusadosse encuentran conforme al ordenamiento jurídico en la medida que tienen comofundamento la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de laLey 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, desestimando la inclusión de los factoressalariales devengados en el último año de servicio.

Como argumentos de defensa y tras referir la naturaleza jurídica de la entidad y lasnormas contenidas en la Ley 100 de 1993 sobre el régimen de transición, insistióque entre los beneficios de dicho régimen no se encuentra la cuantificación delingreso base de liquidación, conclusión que sustenta en las sentencias C258 de2013 y SU 230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, en las que seestablecieron los parámetros de interpretación para la aplicación del régimen detransición consagrado en e! artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo a lo anterior, adujo que para obtener el ingreso base de liquidación dela pensión de vejez de la demandante se deber dar aplicación a lo establecido en elartículo 21 de la Ley 100 de 1993, norma que exige que su cálculo se realice con elpromedio de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio. Continuó reseñando que ante las diferentes interpretaciones sobre el tema entre laCorte Constitucional y el Consejo de Estado, deben preferirse las decisiones deltribunal constitucional en atención a lo dispuesto en el artículo 10 del C.P.A.C.A.,que señala que se debe aplicar en forma preferente el precedente de esacorporación.NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01E

Finalmente propuso como excepciones las que denominó “cobro de lo no debido”,“prescripción”, “buena fe” e “inexistencia del derecho reclamado”.

3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial deBogotá, mediante sentencia proferida el 24 de mayo de 2018, negó las pretensionesde la demanda, acogiendo de manera íntegra el precedente jurisprudencial de laCorte Constitucional y de manera particular, lo previsto en la sentencia SU-395 de2017, según la cual el régimen de transición solo tiene efectos sobre la edad, tiempode servicio y porcentaje de la pensión -entendido como tasa de reemplazo-, puesel IBL debe liquidarse de conformidad con los criterios generales establecidos en laLey 100 de 1993.

De acuerdo a lo anterior,la a quo indicó que el IBL de las personas beneficiariasdel régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 no es el estipulado enel sistema pensional anterior al cual se encontraban afiliadas, sino el previsto en elinciso tercero del artículo 36 ibídem. En este orden, precisó que el legislador no quiso mantener la aplicación integra delrégimen anterior, por lo que consideró que no existen fundamentos que logrendesvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, pues en su sentir, laentidad demandada reconoció la pensión de vejez aplicando las normas quegobiernan el derecho pensional de la demandante (fls. 100 a 115).

4, RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso en tiempo, recurso de apelación contra la sentencia deprimera instancia, solicitando que se revoque, con fundamento en los siguientesargumentos: Señaló que no puede desconocerse que al ser beneficiaria del régimen de transiciónla cobija el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, por loque su prestación debe liquidarse con el 75% del promedio de lo devengado en elúltimo año de servicio, tomando como factores salariales la totalidad de losdevengados en ese periodo. | Hizo énfasis en que no evidencia vulneración alguna al principio de sostenibilidadfinanciera que imponga un cambio jurisprudencial como el planteado por la CorteConstitucional en las sentencias SU230 de 2015 y SU395 de 2017, y por elcontrario si se hace notorlo y protuberante el desconocimiento de los principios deigualdad, progresividad y seguridad jurídica (fls. 122 a 126).

Il. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

1. TRÁMITENULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01.€ _—__ E a ___ -_z»z»O _ ___ _>__ _ __ _OOOAAAA<AJJXA>xoA Al recurso se le dio el trámite del artículo 247 del CPACA, así: a través de auto del10 de septiembre de 2018 (fl. 133) el Tribunal admitió la apelación y posteriormente,el 1° de octubre de 2018 (fl. 138), ordenó correr traslado a las partes para alegar deconclusión por el término de diez (10) días y vencido éste, al Ministerio Público paraque emitiera el respectivo concepto.

La apoderada sustituta de la entidad encartada presentó sus alegatos de conclusióndentro del término establecido, mientras que la parte demandante y la delegada delMinisterio Público guardaron silencio.

2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA.

La Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES presentó alegatosde conclusión en tiempo, en los que reiteró los argumentos expuestos en lacontestación de la demanda. De igual forma, trajo a colación la sentencia de 28 de agosto de 2018, proferida porla Sala Plena del Consejo de Estado, ello para señalar que la Alta Corporaciónreconoció que las pensiones de los servidores públicos cobijados por el régimen detransición deben liquidarse con aplicación de la legislación anterior, a excepción delIBL, que es el establecido en la Ley 100 de 1993 (fls. 140 a 146).

11. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA De conformidad a lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este TribunalAdministrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentrodel proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Cincuenta yDos Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por lo que procede aresolver de fondo.

Surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y al establecer que nose configuran causales de nulidad que afecten el proceso, es el momento de dirimirla misma y proferir decisión de fondo.

2. EL PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a determinar si la señora BEATRIZ CARTAGENA VIUDA DEAGUDELO, quien prestó sus servicios al Estado en calidad de empleada pública,siendo el último cargo por ella desempeñado el de Técnico lll Grado 17 del grupode tesorería de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, tiene derecho aque le sea reliquidada su pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos losfactores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido entre el31 de diciembre de 2010 al 30 de diciembre de 2011.NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01AAA AAA ——— _ Q E E_ > ______ aS

3. TESIS DE LA SALA La parte demandante no tiene derecho a que se le reliquide la pensión con el 75%de la totalidad de factores salariales devengados en el último año y enconsecuencia, se CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia que negó laspretensiones de la demanda, como quiera que si bien la parte demandante seencuentra amparada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de1993, tal circunstancia le permite que su derecho se liquide conforme a la normaanterior, para su caso la Ley 33 de 1985, pero únicamente respecto a los elementosde edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión.

Frente al IBL debe aplicarse el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 enconcordancia con el artículo 21 ibídem, con los factores señalados en el Decreto1158 de 1994 y demás nórmas de orden legal que le hubiesen reconocido efectospensionales a determinados factores y en todo caso, frente a los factores salarialessobre los cuales realizó aportes a pensión.

4. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA TESIS 4.1. RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS La Ley 100 de 1993 estableció un Sistema General de Pensiones que estaría vigentea partir de 1 a abril de 1994, para empleados del orden nacional y a partir del 30 dejunio de 1995, para los empleados del orden territorial.

No obstante lo anterior, el artículo 36 ibídem conservó un régimen de transicióndefinido en el inciso segundo de la norma, que indicó que quienes a la fecha deentrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 hubiesen tenido 35 o más años de edadsi son mujeres, o cuarenta 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más añosde servicios cotizados, serían beneficiarios de esa transición y en consecuencia, seles aplicaría, (1) la edad para acceder a la pensión de vejez, (if) el tiempo de servicioo el número de semanas cotizadas, y (iii) el monto de la pensión de vejez, previstoen las normas anteriores. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estaspersonas para acceder a la pensión de vejez, se regirían por las disposicionescontenidas en la Ley 100 de 1993.

Por su parte, en el inciso tercero ibídem agregó: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el incisoanterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio delo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiemposi este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del indice de preciosal consumidor, según certificación que expida el DANE.” Frente a la interpretación de la norma transcrita, específicamente si el IBL hacía ono parte de la transición, es preciso tener en cuenta que tanto el Consejo de Estado,como la Corte Constitucional mantenían hasta la sentencia de unificación cel máximotribunal de lo contencioso administrativo de 28 de agosto de 2018, posturas diversassobre la materia, las cuales se expondrán de manera sucinta, enfocándose en lasNULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01pp 222EEOE€E-z<><242424+4+4+4+4+4mz AAA AAA decisiones de unificación y de constitucionalidad, con el objetivo de concretar ladecisión y recoger las posturas consolidadas de esos tribunales.

4.2. POSTURAS FRENTE A LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 36 DE LA LEY 100DE 1993 ANTES DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE2018

La Sección Segunda del H. Consejo de Estado había considerado que el ingresobase de liquidación en efecto, hacía parte del régimen de transición y enconsecuencia, quienes resultaren beneficiarios de la previsión del art. 36 de la Ley100 de 1993, se les debía aplicar no solo la edad, el tiempo de servicios y el montode la pensión de conformidad con el régimen anterior, sino también el ingreso basede liquidación. Así lo concretó esa corporación en la sentencia de cuatro (4) deagosto de dos mil diez (2010)!: “Entre tanto, como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación, cuando seaplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en suintegridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goceefectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resultamás favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda.” (Subrayasde la Sala). En consecuencia, bajo esa premisa, atendiendo el principio de inescindibilidad dela ley y favorabilidad, esa corporación concluyó que el ingreso base de liquidaciónhacía parte del régimen de transición y en esa medida, al resultar el empleadopúblico, beneficiario del art. 36 de la Ley 100 de 1993, se le debía aplicar en sutotalidad el régimen anterior, que en la mayoría de los casos, correspondía a lasLeyes 33 y 62 de 1985.

Ahora bien, las citadas normas, respecto al ingreso base de liquidación señalaronque la pensión se liquidaría con el 75% del salario promedio que sirvió de base paralos aportes durante el último año de servicio. Sin embargo, el Consejo de Estadointerpretó que el listado de factores contenido en esas disposiciones legales no erataxativo sino meramente enunciativo: “De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios deigualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materialaboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos yjurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a fa conclusión de laLey 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base deliquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden lainclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestaciónde servicios. (...)”? Así las cosas, es claro que de acuerdo con la jurisprudencia de la jurisdiccióncontencioso administrativo, el IBL hace parte del régimen de transición y debecalcularse, teniendo en cuenta la totalidad de factores salariales - aquellas sumasque percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestacióndirecta por sus serviciosdevengados durante el último año de servicios. 1 Consejo de Estada, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 04 de agosto de 2010. M.P.Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad. 0112-2009.? Ibídem.NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Por su parte, la Corte Constitucional, en relación con el régimen de transiciónprevisto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desde la sentencia C-258 de 2013,ha señalado que el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido atransición, como se deriva del texto del artículo 36 y que en esa medida, debeaplicarse el IBL previsto en la Ley 100 de 1993. Así lo puntualizó en la sentencia C-258 de 2013: “El Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende deltexto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transiciónque beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a lasreglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado delrégimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglasde los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos deedad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base deLiquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente enel texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razónpara extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base deLiquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; envista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce elprincipio de igualdad.” (Resaltado y subrayado fuera de texto)

Dicha interpretación fue reiterada y extendida por ese tribunal en providencia SU-230 de 2015, cuando al analizar los efectos de la sentencia C-258 de 2013, aplicóel precedente establecido por la jurisdicción ordinaria laboral, en el sentido deafirmar que el ingreso base de liquidación, no era parte del régimen de transiciónseñalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, veamos: Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de laLey 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a laigualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii)en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajasdesproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye lainterpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto,son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar elmonto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca.”(Resaltado fuera de texto) Más adelante, en la sentencia SU-427 de 2016 que estudió el régimen de transiciónprevisto en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, la aplicación delDecreto 546 de 1971 (régimen especial de la Rama Judicial), ratificó lo expuestolíneas arriba, al considerar:

“6.10. En síntesis, en la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal consideró que el cálculodel ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas especiales queanteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una ventaja que noprevió el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la medida que el beneficiootorgado consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que seencontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitosde edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendoelingreso base de liquidación.” RADICADO: 110013342-052-2017-00229-01ANULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01 Posteriormente, el tribunal de cierre constitucional! profirió la sentencia SU-210 de 4de abril 20178, que se ocupó de un caso en donde el sujeto activo alegaba que erabeneficiario del art. 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, la caja de previsiónle debía aplicar la Ley 4 de 1992 para reconocerle su pensión. Ahí, frente al alcancedel art. 36 la Corte puntualizó: “En sume, la jurisprudencia de la Corte ha determinado que el régimen de transiciónprevisto en la Ley 100 de 1993, esta circunscrito a los aspectos de la edad, tiempo deservicios o cotización, y el monto de la pensión. Y que lo atinente a las demáscondiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo de la ley,como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley,correspondientes al sistema general de pensiones”.

Por constituir una decisión fundamental en el caso que nos ocupa, convienedetenerse en la SU-395 de 22 de junio de 2017, mediante la cual la CorteConstitucional dejó sin efectos tres sentencias ordinarias proferidas por el H.Consejo de Estado? en las cuales había ordenado la reliquidación pensional deempleados públicos sujetos a la transición tanto de regímenes especiales —Contraloría General de la Repúblicacomo del régimen general —Ley 33 de 1985-con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último añode servicios previa consideración, de que el ingreso base de liquidación hacía partede la transición. En este pronunciamiento, la corte se propuso unificar los siguientes puntos: #) laaplicabilidad y alcance del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de1993, ii) la regla del tiempo de servicios exigido a efectos de obtener un estatuspensional bajo esos ordenamientos iff) los parámetros e interpretación fijadosacerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicables a pensiones delsector público y iv) los factores salariales que han de ser puestos en consideraciónpara calcular su monto. En efecto, frente al ingreso base de señaló el alto tribunal:

“Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen detransición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verseafectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficioconsiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado elpeticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicioso cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Loanterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, confundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionarla relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. (..) Con todo, no sobra agregar que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición,no estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudenciaconstitucional? (i) la estabilidad del régimen pensional, si bien no da lugar a un derechoadquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva nosólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también del

3 Accionante: Fundación Universidad Externado de Colombia. Accionado: Consejo de Estado. Se controviriió una decisiónjudicial que involucró el régimen especial de la Ley 4 de 1992. La sentencia enjuiciada fue proferida por el Consejo de Estado,Sección Segunda, Sub. B, el 21 de agosto de 2014 que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de2 de diciembre de 2010, por desconocimiento de la sentencia C 258 de 20134 (i) Sección Segunda. Subsección A. Exp. 25000232500020050613101. Fecha sentencia: 11 de marzo de 2010. (ii) SecciónSegunda. Subsección B. Exp. 250002325000200701044 01. Fecha sentencia: 3 de febrero de 2011. (iii) Sección Segunda.Exp. 25000232500020060119501. Fecha sentencia: 11 de marzo de 20105 Consultar, entre otras, las Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de 2013.NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORADICADO: 110013342-052-2017-00229-01pun L A — 22 AAA AA AA carácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii) el Legislador solopuede reformar ese régimen, cuando la modificación se encuentre suficientementejustificada y respete criterios de razonabilidad y proporcionalidad®. Es por estos motivosque el propio constituyente derivado reformó (Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo 48Superior, debido a que el régimen de transición no es, en sí mismo, indefinido en eltiempo’.”

De lo expuesto, según, el análisis realizado por la Corte Constitucional enprecedencia, el IBL —que es determinado por el tiempo y los factores salariales atener en cuentano es un elemento de transición y en esa medida, quienes resultenbeneficiarios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se les debe aplicar el ingresobase de liquidación previsto en el inciso tercero de la citada norma, teniendo encuenta los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994. El anterior repaso, muestra el desarrollo de la postura de la Corte Constitucionalfrente a la interpretación y el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cualrefleja que el mismo inició con la sentencia C-258 de 2013 y se ha ido consolidandohasta llegar a la sentencia SU-395 de 2017 publicada en febrero de 2018. 4.3. LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993 EN LASENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE LA SALA PLENA DEL. CONSEJO DEESTADO DE 28 DE AGOSTO DE 2018 Visto lo anterior y en atención a la disparidad en la interpretación del concepto demonto y de los beneficios que comprendía el régimen de transición de la ley 100 de1993 entre la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, laSala Plena del Consejo dé Estado resolvió, en virtud de lo dispuesto en los artículos111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo, proferir sentencia deunificación sobre la materia el 28 de agosto de 20188, fijando la regla jurisprudencialde interpretación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas envirtud del régimen de transición, en los siguientes términos:

“El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias delmismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazodel régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidarel [BL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientessubreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conformea las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: $ En la Sentencia C-754 de 2004, este Tribunal, reiteró la Sentencia C-789 de 2002, y señaló que aunque el artículo 36 de laLey 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse, la consagración de tal tipo derégimen generó un derecho a continuar en el régimen de transición para quienes ya ingresaron a él, por lo que los cambiosnormativos posteriores que afecten esé derecho resultan inconstitucionales. Con todo, la Corte explicó que ello no implica laimposibilidad del legislador de hacer modificaciones al sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar los principiosde proporcionalidad y razonabilidad en la toma de decisiones del legislador.