TA CUN - 2003-00741-(14-04-2005)

RECURSO DE RECONSIDERACION EN MATERIA ADUANERA – Obligatoriedad / RECURSO DE RECONSIDERACION – Se asimila al de apelación / VIA GUBERNATIVA – Indebido agotamiento En el caso del acto administrativo que aquí se demanda, esto es la resolución número 03-364 de abril 14 de 2.003, se observa que en su parte resolutiva, la entidad demandada aclaró que contra ella procedía el recurso de reconsideración Ahora bien, para efectos de agotar la vía gubernativa, el demandante estaba en la obligación de interponer el recurso de reconsideración, que de acuerdo con la jurisprudencia se asimila al de apelación. … De conformidad con lo anterior, es evidente que contra el acto demandado no se interpuso el recurso procedente en la vía gubernativa que permitiera que ésta quedara debidamente agotada. En reiteradas oportunidades esta sala ha expresado que, en virtud de la norma transcrita, el recurso de apelación debe interponerse obligatoriamente cuando es procedente para efectos de agotar la vía gubernativa, por lo que, al ser el de reconsideración equivalente a éste en materia aduanera, tal requisito no se cumplió en debida forma en el caso en estudio. Lo anterior significa que la resolución que definió la situación jurídica de las mercancías aprehendidas y dispuso su decomiso, discutidas en este proceso, adquirieron firmeza y no pueden ser controvertidas en esta instancia.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB SECCIÓN B

Bogotá D.C., abril catorce (14) de dos mil cinco (2.005) Expediente No. 2003-00741

Demandante: José Arturo Niño Díaz

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Magistrado ponente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO A través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, elseñor José Arturo Niño Díaz demanda ante esta Corporación el 14 de agosto de 2.003 para que, previo el trámite del procedimiento ordinario, se hicieran las siguientes DECLARACIONES Que se declare la nulidad de la resolución número 03-364 de abril 14 de 2.003, expedida por la Administración Especial de Aduanas Nacionales, división de liquidación de la DIAN. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y/o Administración Especial de Aduanas de Bogotá, o quien corresponda que se devuelva la mercancía reclamada por el actor. Que se condene a la DIAN al pago de los perjuicios materiales causados al señor José Arturo Niño Díaz. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en los artículos 176 y 177 del C.C.A. HECHOS El 19 de diciembre de 2.001, funcionarios la DIAN realizaron diligencia de control de cumplimiento de las obligaciones aduaneras en las instalaciones de la empresa Importadora y Exportadora Isaheto Ltda., en la que procedieron a aprehender una mercancía existente en las

control de cumplimiento de las obligaciones aduaneras en las instalaciones de la empresa Importadora y Exportadora Isaheto Ltda., en la que procedieron a aprehender una mercancía existente en las instalaciones de la empresa. El 10 de enero de 2.001, el actor presentó a la DIAN solicitud de devolución de la mercancía. La mercancía fue reconocida por el importador, quien allegó la documentación que permitía aclarar la legalidad de la misma, pero no toda la mercancía incautada era de su propiedad sino que también se encontraban dentro de los bienes descritos mercancía de propiedad del señor Sergio Alberto Perdomo, resultado de un contrato de arrendamiento que no fue tenido en cuenta por la subdirección de fiscalización aduanera. El actor acudió a la división de fiscalización aduanera y agotó el trámite regular al aportar los documentos que respaldaban la legalidad de la mercancía, tales como las declaraciones de importación, la resolución de permiso de bodega de rentas y las declaraciones de impuestos al consumo correspondiente a dichas declaraciones de importación.La división de fiscalización aduanera profirió el requerimiento especial aduanero número 033702002213449, en el cual se propuso el decomiso de la mercancía aprehendida, sin tener en cuenta las pruebas que habían sido aportadas al proceso administrativo. La mercancía aprehendida, contaba con el registro sanitario del INVIMA, que la respalda como cumplidora de la Ley 09 de 1.979, sin lo que no se hubiese obtenido el registro del INCOMEX y por ende, habría sido imposible llevar acabo la importación. El día 29 de octubre de 2.002, se dio respuesta al requerimiento especial

hubiese obtenido el registro del INCOMEX y por ende, habría sido imposible llevar acabo la importación. El día 29 de octubre de 2.002, se dio respuesta al requerimiento especial aduanero, donde se demostró la legalidad de la mercancía, la cual fue desconocida bajo el argumento de que no era posible determinar que la mercancía amparada en la documentación presentada correspondiera a la misma que había sido decomisada. El 14 de abril de 2.003, la división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas, profirió la resolución número 03-064 por medio de la cual se decomisó la mercancía a favor de la Nación y en su parte motiva no solo desconoce lo probado dentro del procedimiento administrativo sino que además acepta que el expediente fue recibido fuera de término, lo cual dio lugar a la configuración del silencio administrativo positivo. De otra parte, sustentó su decisión en la presunción de que no se sabía si la mercancía amparada en la documentación presentada era la misma mercancía aprehendida, lo cual es contrario al hecho de que la mercancía fue obtenida por la Importadora y Exportadora Isaheto Ltda., por lo que se debió aplicar el principio constitucional de la buena fe. Insiste el actor en que al haber transcurrido ocho meses sin que se expidiera el acto administrativo que resolviera la situación jurídica de la mercancía tal como lo ordena el Decreto 2685 de 1.999, ocurrió el silencio administrativo positivo, por lo que se actuó conforme a los artículos 41 y 42 del C.C.A., protocolizando la solicitud de devolución mediante escritura número 974 de mayo 3 de 2.002, para que operase dicha figura jurídica.

administrativo positivo, por lo que se actuó conforme a los artículos 41 y 42 del C.C.A., protocolizando la solicitud de devolución mediante escritura número 974 de mayo 3 de 2.002, para que operase dicha figura jurídica. El 8 de mayo de 2.002, mediante derecho de petición, se solicitó a la subdirección de fiscalización aduanera de la DIAN que ordenara el levante de la mercancía en cumplimiento del deber legal de ejecutar el acto administrativo que fue elevado a escritura pública y que constituye la figura del silencio administrativo a favor del demandante. Como respuesta a la petición referida se profirió la resolución número 2002.03.070.213.670.3883 de mayo 27 de 2.002, donde negó el silencio administrativo positivo. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓNEl demandante consideró que con la expedición del acto acusado se vulneraron los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; 41 y 84 del C.C.A., y 506, 507, 508, 509, 510, 512 y 519 del Decreto número 2685 de 1.999. Señaló que se vulneró el artículo 506 del Decreto 2685 de 1.999 por cuanto al estar demostrada la legal importación de la mercancía al país debió ordenarse su entrega mediante resolución motivada al demandante. Estimó que se violó su derecho al debido proceso al continuar con el trámite de la actuación administrativa aún cuando había ocurrido el fenómeno del silencio administrativo positivo. Consideró que no se observó el principio de la buena fe contenido en el artículo 83 de la Carta al fundamentar el acto acusado en una duda acerca de la

la actuación administrativa aún cuando había ocurrido el fenómeno del silencio administrativo positivo. Consideró que no se observó el principio de la buena fe contenido en el artículo 83 de la Carta al fundamentar el acto acusado en una duda acerca de la manera en que se introdujo al país la mercancía finalmente decomisada. Indicó que se infringieron los artículos 507, 508, 509, 510 y 512 del Decreto 2685 de 1.999, en donde se señala el trámite aplicable al proceso de decomiso, al no haber sido observados por la demandada. Sostuvo que se desconoció la operancia del silencio administrativo positivo en los términos del artículo 519 del Decreto antes citado. Finalmente, adujo que se quebrantó el artículo 41 del C.C.A. por cuanto la DIAN no reconoció que se configuró el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A través de apoderada judicial, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del actor. Manifestó respecto a la violación del artículo 506 del Decreto 2685 de 1.999 que en el desarrollo del proceso administrativo no se demostró por parte del demandante la legal introducción de las mercancías al territorio nacional y menos aun su legal permanencia en este, por cuanto las mercancías aprehendidas fueron encontradas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para disponer su comercialización, como eran los rótulos y etiquetas de pie de importación y las estampillas de control aduanero. Sostuvo que la actuación adelantada por la DIAN no fue irregular ni violó el

para disponer su comercialización, como eran los rótulos y etiquetas de pie de importación y las estampillas de control aduanero. Sostuvo que la actuación adelantada por la DIAN no fue irregular ni violó el debido proceso, dado que aquel continuó hasta que se definió la situación jurídica de la mercancía, que concluyó en su decomiso al haberse verificado que circulaba sin el cumplimiento de los requisitos y que tampoco había sido declarada ante la autoridad aduanera. Expresó que la decisión de decomisar la mercancía obedeció a que se cometió una infracción administrativa aduanera, lo que conllevaba su aprehensión yposterior decomiso, razón suficiente para no quedar amparado en la presunción del principio constitucional de la buena fe, pues con él no se justifican las agresiones que los ciudadanos realizan contra la ley, teniendo en cuenta los límites jurisprudenciales del referido principio. Advirtió en cuanto al silencio administrativo positivo, que este no se reconoció entre otras razones porque la mercancía no era legalizable, por no haber sido presentada ante la autoridad aduanera, de acuerdo con lo previsto por el artículo 228 del Decreto 2685 de 1.999, por lo que la administración debió atender lo dispuesto por el artículo 519 del mismo Decreto y debía continuarse el proceso hasta la definición de situación jurídica de la mercancía. Propuso la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto el demandante no interpuso el recurso de reconsideración, único procedente contra la resolución objeto de controversia y como consecuencia de ello no se puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

el demandante no interpuso el recurso de reconsideración, único procedente contra la resolución objeto de controversia y como consecuencia de ello no se puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ACTUACIÓN PROCESAL Por auto de septiembre diecisiete (17) de dos mil tres (2.003) se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones personales al señor Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y al señor Agente del Ministerio Público. (fl. 46 cdno ppal) A través de apoderada judicial, la DIAN contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones del actor. (fls. 81 a 101 cdno ppal) Mediante auto de febrero veintitrés (23) de dos mil cuatro (2.004) fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (fl. 103 cdno ppal) El diez (10) de mayo de dos mil cuatro (2.004), precluida la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. (fl. 139 cdno ppal) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte actora: no presentó alegatos de conclusión.

Parte demandada: reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto. Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obrecausal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes

CONSIDERACIONES

observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obrecausal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes CONSIDERACIONES Se controvierte por las partes, en este proceso, la legalidad de la resolución 03364 de abril 14 de 2.003, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. A través de dicho acto administrativo se ordenó el decomiso de una mercancía de la sociedad Importadora y Exportadora Isaheto Ltda., cuyo representante legal es el actor. Antes de abordar el estudio de fondo de la controversia planteada por las partes, la Sala observa que la entidad demandada propuso como excepción la falta de agotamiento de la vía gubernativa. Sobre el particular señaló que contra el acto administrativo demandado no se interpuso el recurso de reconsideración y que en materia aduanera aquel equivale al recurso de apelación, ya que no es resuelto por el mismo funcionario que expidió el acto administrativo de decomiso sino por el jefe de la división jurídica, lo que lo hace obligatorio para el agotamiento de la vía gubernativa. Al respecto, el artículo 135 del C.C.A., subrogado por el Decreto 2304 de 1.989, dispuso: “Artículo 135.- Posibilidad de demanda ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y

1.989, dispuso: “Artículo 135.- Posibilidad de demanda ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.” (negrillas de la Sala) Con el fin de permitir al administrado hacer uso de los recursos de la vía gubernativa y agotarla en debida forma, el Código Contencioso Administrativo establece como obligación para el funcionario correspondiente informar acerca de los recursos procedentes contra las decisiones administrativas que profiere. Así lo prevé el artículo 47 del citado estatuto: “Artículo 47.- Información sobre recursos. En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra lasdecisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo.” En el caso del acto administrativo que aquí se demanda, esto es la resolución número 03-364 de abril 14 de 2.003, se observa que en su parte resolutiva, la entidad demandada aclaró que contra ella procedía el recurso de reconsideración así: “Artículo tercero: advertir al interesado que contra la presente providencia

entidad demandada aclaró que contra ella procedía el recurso de reconsideración así: “Artículo tercero: advertir al interesado que contra la presente providencia procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse ante la división jurídica aduanera de esta administración, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su notificación, de conformidad a lo establecido en los artículos 515 al 518 del Decreto 2685 de 1.999. el recurso de reconsideración presentado deberá tener como referencia el No. y fecha de la presente resolución, el No. del expediente y nombre del interesado.” (ver folio 197 vto cdno antecedentes) Ahora bien, para efectos de agotar la vía gubernativa, el demandante estaba en la obligación de interponer el recurso de reconsideración, que de acuerdo con la jurisprudencia se asimila al de apelación. Así, en providencia de agosto 20 de 2.004, el H. Consejo de Estado estableció: “Ante todo cabe advertir que el recurso de reconsideración, en tratándose de infracciones al régimen de aduanas, se asimila al de apelación consagrado en el Código Contencioso Administrativo para actuaciones administrativas que no se gobiernan por normas especiales, pues se interpone ante funcionario diferente del que profirió el acto sancionatorio y es obligatorio para agotar la vía gubernativa, conforme lo precisó la Sala en sentencia de 19 de agosto de 1999 (Expediente núm. 5399, Actora: Sociedad Gas de los Andes Ltda. –ANDIGAS-,

gubernativa, conforme lo precisó la Sala en sentencia de 19 de agosto de 1999 (Expediente núm. 5399, Actora: Sociedad Gas de los Andes Ltda. –ANDIGAS-, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) 1. Desde esta perspectiva su no interposición conlleva no agotamiento de la vía gubernativa, presupuesto este sine qua non para la procedibilidad de la acción, según las voces del artículo 135 del C.C.A. De ahí que sea indispensable establecer a quien se le atribuye el incumplimiento de dicho presupuesto procesal, pues en caso de que se le endilgue al administrado el pronunciamiento judicial debe ser inhibitorio respecto de todas las pretensiones de la demanda.”2 1“...No sobra resaltar que el recurso de reconsideración se considera como un recurso de apelación, habida cuenta de que no es resuelto por el mismo funcionario que expide el acto administrativo de decomiso (el Jefe de la División de Liquidación), sino por el Jefe de la División Jurídica y, desde esta perspectiva, es de carácter obligatorio para los efectos del agotamiento de la vía gubernativa...”. 2 Sentencia de agosto 20 de 2.004, demandante Avianca S.A. contra DIAN. Expediente número 1999-2068 (8344). M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.También en sentencia de julio 15 de 2.004 se expresó que: “El argumento del apelante según el cual el recurso de reconsideración

1999-2068 (8344). M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.También en sentencia de julio 15 de 2.004 se expresó que: “El argumento del apelante según el cual el recurso de reconsideración estatuido en el artículo 720 del Estatuto Tributario es sinónimo del de reposición consagrado en el artículo 50 del C.C.A., carece de respaldo legal y obedece al desconocimiento de lo previsto en el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo que dispone que los procedimientos administrativos que están reglados por leyes especiales se regirán por éstas y en lo previsto en ellas, se sujetan a la primera parte de dicho cuerpo legal. (...) De esta forma se observa que, existiendo norma especial, para agotar la vía gubernativa era obligatorio que la sociedad interpusiera el recurso de reconsideración, puesto que las disposiciones que regulan de manera general el Código Contencioso Administrativo (arts. 49 y ss) lo relativo a recursos, sólo se aplican cuando no existan normas especiales.”3 En estas condiciones, la Sala estima que el actor no cumplió con el requisito procesal de agotar la vía gubernativa para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, los artículos 62 y 63 del C.C.A. determinan: “Artículo 62.- Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. (...)”

quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. (...)” “Artículo 63.- Agotamiento de la vía gubernativa. El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.” De conformidad con lo anterior, es evidente que contra el acto demandado no se interpuso el recurso procedente en la vía gubernativa que permitiera que ésta quedara debidamente agotada.

En reiteradas oportunidades esta Sala ha expresado que, en virtud de la norma transcrita, el recurso de apelación debe interponerse obligatoriamente cuando es procedente para efectos de agotar la vía gubernativa, por lo que, al ser el de reconsideración equivalente a éste en materia aduanera, tal requisito no se cumplió en debida forma en el caso en estudio. 3Sentencia de julio 15 de 2.004, demandante Sajatex S.A. y/o Arotex S.A y/o Mavitex en liquidación contra DIAN. Expediente número 2003-01515 (14666). M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.Lo anterior significa que la resolución que definió la situación jurídica de las mercancías aprehendidas y dispuso su decomiso, discutidas en este proceso, adquirieron firmeza y no pueden ser controvertidas en esta instancia. En estas condiciones, la Sala deberá declarar probada la falta de agotamiento

mercancías aprehendidas y dispuso su decomiso, discutidas en este proceso, adquirieron firmeza y no pueden ser controvertidas en esta instancia. En estas condiciones, la Sala deberá declarar probada la falta de agotamiento de la vía gubernativa, lo que impide hacer un pronunciamiento sobre el conflicto de fondo que proponen las partes. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A Primero: Declárase probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Segundo: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO AYDA VIDES PABA

Magistrado Magistrada

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado