TA CUN - 2004-00984-01-(17-03-2005)

PODER DE POLICIA – Concepto / POLICIA ADMINISTRATIVA – Formas de ejercerla / FUNCION DE POLICIA – Concepto / ACTIVIDAD DE POLICIA – Concepto / SEGURIDAD PUBLICA – Concepto / TRANQUILIDAD PUBLICA – Concepto / SALUBRIDAD PUBLICA – Concepto Desde el punto de vista del derecho administrativo, el concepto de orden público es un concepto eminentemente civil y no militar, que hace relación a la coexistencia de tres condiciones fundamentales para la vida armónica y pacífica en comunidad, como son la seguridad, tranquilidad y salubridad públicas. La seguridad pública se refiere a la prevención de accidentes de diverso tipo y de flagelos humanos y naturales, como incendios, inundaciones, accidentes, lo mismo que a la prevención de atentados contra la seguridad del estado. La tranquilidad pública comprende la prevención de los desordenes en general, tanto en los lugares públicos como privados, en la medida en que pueden perturbar el tranquilo discurrir de la vida de los ciudadanos. La salubridad pública se relaciona con la prevención de enfermedades en la medida en que estas puedan afectar a la comunidad. Sobre este aspecto, es especialmente relevante destacar que, en términos generales, el poder de policía es la atribución que tienen las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los administrados, con el fin de mantener el orden público. En ese contexto, la policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público, pero, esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición

mantener el orden público. En ese contexto, la policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público, pero, esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los que se ejecuta la función. Por eso la doctrina ha distinguido entre poder, función y actividad de policía, distinción que también es acogida por la jurisprudencia de la corte constitucional REGLAMENTO DE POLICIA – Competencia del Alcalde Municipal Para lograr la conservación o mantenimiento del orden público, los alcaldes municipales se encuentran autorizados por el decreto ley 1355 de 1970 paraadoptar diferentes medidas de policía, como los permisos, las órdenes e, inclusive, el empleo de la fuerza física y otros medios coercitivos y, en todo caso, para dictar los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, según lo previsto en el sub literal e) del literal b) del artículo 91 de la ley 136 de 1994. En esa perspectiva, a juicio de la sala, el decreto municipal 075 de 2004 no se encuentra viciado de falsa motivación, pues, según aparece en su propio texto, la autoridad que lo profirió lo hizo también en ejercicio de las atribuciones que

En esa perspectiva, a juicio de la sala, el decreto municipal 075 de 2004 no se encuentra viciado de falsa motivación, pues, según aparece en su propio texto, la autoridad que lo profirió lo hizo también en ejercicio de las atribuciones que en materia de conservación del orden público le confiere la citada ley 136 de 1994. PODER DE POLICIA – Competencia / ALCALDE MUNICIPAL – Incompetencia en materia de derechos y libertades públicas / CANINOS EN LUGARES PUBLICOS – Prohibición. Multa Estima la sala que el alcalde municipal de fosca carece de competencia para dictar normas de policía que establezcan contravenciones y sanciones en esa materia, pues, es reserva del legislador y, en forma subsidiaria, de las asambleas departamentales, expedir las regulaciones o reglamentos que limiten el ejercicio de las libertades públicas y determinen las conductas que tipifiquen contravención a tales disposiciones, así como las sanciones respectivas a quienes incurran en ellas. En el caso objeto de examen, ya la ley 746 de 2002 se ocupó de reglamentar las contravenciones policivas en materia de tenencia de ejemplares caninos en las zonas urbanas y rurales del territorio nacional, así como de establecer el régimen sancionatorio respectivo. En efecto, en el artículo 2º dispuso adicionar al libro 3, título 4 del código nacional de policía un capítulo nuevo, denominado “de las contravenciones especiales con respecto a la tenencia de ejemplares caninos” y, dentro de ellas, aquella contenida en el artículo 108-d …

nacional de policía un capítulo nuevo, denominado “de las contravenciones especiales con respecto a la tenencia de ejemplares caninos” y, dentro de ellas, aquella contenida en el artículo 108-d … En ese sentido, resulta contraria al ordenamiento jurídico la expresión “previa cancelación en tesorería de una multa equivalente a cinco días de salario mínimo legal vigente” , impuesta a los propietarios de caninos que deambulen en lugares públicos sin control como condición para ser devueltos a aquellos, contenida en el parágrafo único del artículo 2º del decreto municipal 075 de 2004, lo mismo que el parágrafo único del artículo 4º de dicho acto municipal, en cuanto que establecen una sanción por la inobservancia de una determinada conducta.REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cinco (2005).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente No: 2004-00984-01

Demandante: SECRETARIO DE GOBIERNO DE

CUNDINAMARCA Referencia: OBSERVACIONES El Secretario de Gobierno de Cundinamarca, en ejercicio de las facultades delegadas mediante el decreto 00207 de 31 de enero de 2002 y, para los fines previstos en el artículo 305 numeral 10º de la Constitución Política y el artículo 118 del decreto ley 1333 de 1986, remitió a esta Corporación el decreto número 075 de 15 de septiembre de 2004 “por medio del cual se adopta

118 del decreto ley 1333 de 1986, remitió a esta Corporación el decreto número 075 de 15 de septiembre de 2004 “por medio del cual se adopta medidas sobre la tenencia, movilización y presencia de caninos en lugares públicos en la jurisdicción del municipio de Fosca” , expedido por el alcalde municipal de Fosca (Cundinamarca), para que se decida sobre su legalidad. El funcionario departamental considera que con el decretos mencionado se vulnera lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, en el artículo 84 del C.C.A. y, en la ley 746 de 2002. CONCEPTO DE VIOLACION Estima que el jefe de la administración local de Fosca (Cundinamarca) expidió el decreto 075 de 2004 con fundamento en la supuesta competencia otorgada en la ley 746 de 2002, cuando lo cierto es que dicho cuerpo legal no guarda relación con el contenido del citado acto administrativo, en la medida en que la citada ley se ocupa de regular el tema de la tenencia de animales peligrosos; en tal sentido, el acto municipal impugnado adolece de falsa motivación y es anulable según el artículo 84 del C.C.A. De otro lado, señala que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, los alcaldes municipales se encuentran facultades para expedir reglamentos secundarios o complementarios, siempre que no abarquen materias propias de los reglamentos principales, que corresponde dictar única y exclusivamente al Congreso de la República y a las

facultades para expedir reglamentos secundarios o complementarios, siempre que no abarquen materias propias de los reglamentos principales, que corresponde dictar única y exclusivamente al Congreso de la República y a las asambleas departamentales.Del mismo modo, precisa que por mandato constitucional en materia de hechos punibles -delitos o contravencionessolamente el legislador es quien está facultado para tipificarlos y establecer la respectiva sanción a quienes incurran en aquellos. Por consiguiente, al establecerse en el acto municipal objeto de reproche contravenciones y señalarse penas correlativas a ellas, el alcalde del municipio de Fosca desborda el ámbito de sus competencias legales. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, corresponde a los gobernadores departamentales1 revisar los actos de los concejos y de los alcaldes municipales y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre la validez de los mismos. Por su parte, en el artículo 82 de la ley 1 36 de junio 2 de 1994 2, se prevé que dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción de los acuerdos municipales, el alcalde debe enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución Política. En este contexto, para determinar la legalidad o no del acuerdo municipal

municipales, el alcalde debe enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución Política. En este contexto, para determinar la legalidad o no del acuerdo municipal impugnado, es necesario revisar lo siguiente: 1) Como antes se señaló, el Secretario de Gobierno de Cundinamarca, remitió a este tribunal el decreto 075 de 2004, expedido por el alcalde municipal de Fosca (Cundinamarca), “por medio del cual se adopta medidas sobre la tenencia, movilización y presencia de caninos en lugares públicos en la jurisdicción del municipio de Fosca”, para que decida sobre su legalidad. En el artículo primero del referido decreto se prohíbe la circulación de caninos por las calles, caminos, pasajes, parques y/o lugares públicos en todo el perímetro urbano del municipio de Fosca. La Sala estima necesario referirse a los alcances del concepto de policía y de poder de policía, precisados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Esta Corporación, en sentencia C-024 de 1994, analizó diversos aspectos relativos al régimen de policía en el ordenamiento constitucional colombiano, así: “4. La Policía en el régimen constitucional colombiano. 1 El Gobernador de Cundinamarca, mediante decreto número 00207 de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría de Gobierno del Departamento la facultad de que trata el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución

con lo dispuesto en el artículo 9º de la ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría de Gobierno del Departamento la facultad de que trata el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, acto éste que fue allegado al expediente (fls. 13 y 14).2 Ley 136 de 1994: “ por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.4.1. Las diversas acepciones de la noción de policía. El concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial. (...) 4.2 La Policía en un Estado social de derecho. La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la

salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público.

(...) 4.3 Las formas de la policía administrativa: poder, función y actividad de policía La policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la doctrina ha solido distinguir entre poder, función y actividad de policía. La Corte Constitucional comparte y reitera aquí la distinción realizada en tal sentido por

funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la doctrina ha solido distinguir entre poder, función y actividad de policía. La Corte Constitucional comparte y reitera aquí la distinción realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia cuando distinguió esos conceptos así: a) El poder de policía, entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales,impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad... b) La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste... c) En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía... no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutadores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se tildarían de discrecionales sólo limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía.

concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía.

2. Colígese de lo precedentemente expresado que: a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.

Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.3 4.4. La distribución general de las competencias orgánicas del poder, la función y la actividad de policía en el régimen constitucional. Varios aspectos de la demanda están relacionados con la determinación de las autoridades que pueden limitar en abstracto y en concreto ciertos derechos. Por eso la Corte Constitucional entra a determinar la distribución general de las

y la actividad de policía en el régimen constitucional. Varios aspectos de la demanda están relacionados con la determinación de las autoridades que pueden limitar en abstracto y en concreto ciertos derechos. Por eso la Corte Constitucional entra a determinar la distribución general de las 3Vid. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz.competencias, en materia de poder, función y actividad de policía, entre las autoridades legislativas y ejecutivas, y entre las autoridades nacionales y las entidades territoriales. Heredera de la filosofía liberal, la Constitución de 1991 establece que la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el mantenimiento del orden público es responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos. La regla ordinaria es entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones. Esta afirmación, tiene sin embargo dos matices: Primero, la Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la

sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones. Esta afirmación, tiene sin embargo dos matices: Primero, la Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario. Así, según la constitución, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los concejos municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9º). Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el reglamento -entendido como acto administrativo de contenido general-, ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las

embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (CP Art.1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado4 y la Corte Suprema de Justicia5 (...)”. 4Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979.5Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.De conformidad con la norma citada como infringida y con la jurisprudencia transcrita, es claro para la Sala que los actos acusados desconocen el principio general de legalidad que rige en materia de regulación de las libertades públicas. Es claro, conforme a lo dicho, que sólo el legislador y excepcionalmente las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, son los órganos facultados constitucionalmente para dictar normas de policía, a través de las cuales se regulen los derechos y libertades públicas. De tal suerte, entonces, que no puede el Alcalde Municipal de Villeta arrogarse facultades que constitucional y legalmente no le están atribuidas.

cuales se regulen los derechos y libertades públicas. De tal suerte, entonces, que no puede el Alcalde Municipal de Villeta arrogarse facultades que constitucional y legalmente no le están atribuidas. El Alcalde Municipal, como primera autoridad de policía del municipio, le corresponde velar por el mantenimiento del orden público de conformidad con la Ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo Gobernador, pero no le compete expedir reglamentos en materia de policía, ni mucho menos establecer en ellos sanciones a los administrados. En el aspecto sancionatorio, según se deriva también de la propia Carta Política (art. 29) existe un principio de legalidad, el cual resulta desconocido al establecerse sanciones mediante acto administrativo por parte de una autoridad local. Así las cosas, es claro que los Decretos 74 y 75 de 2001 expedidos por el Alcalde Municipal de Villeta, desconocen normas superiores, pues regula el ejercicio de libertades públicas sin tener competencia para ello. De tal suerte, entonces, que se impone declarar su nulidad. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Declarar la nulidad de los Decretos 74 y 75 de agosto 25 de 2001, a través de los cuales, respectivamente “... se reglamenta el uso de la pólvora,

FALLA: PRIMERO: Declarar la nulidad de los Decretos 74 y 75 de agosto 25 de 2001, a través de los cuales, respectivamente “... se reglamenta el uso de la pólvora, juegos pirotécnicos y se establecen unas prohibiciones” y “... se reglamenta el uso del agua, por disminución de las fuentes que surten el acueducto; y se establecen unas prohibiciones”, expedidos por el Alcalde Municipal de Villeta

(Cund), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión al señor Alcalde Municipal de Villeta y al Señor Gobernador de este Departamento.(Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No. )

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

LOS MAGISTRADOS,

LÍGIA OLAYA DE DÍAZ CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

AYDA VIDES PABA