TA CUN - 20190003801-(26-11-2020)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCION "A"

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020)

Magistrada Ponente: DRA. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No. 11001-33-42-051-2019-00038-01

Demandante: SANDRA SILENE CUERVO CORTES Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Controversia: Sanción por mora en el pago de cesantías parciales Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2019, a través de la cual el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo det Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda.

L ANTECEDENTES 1.1. LADEMANDA Las PRETENSIONES se resumen en los términos siguientes: Por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de contro! de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, fa señora Sandra Silene Cuervo Cortes presentó demanda en contra de la Nación ~ Ministerio de Educación Nacionai - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magísterio, para que se declare fa nulidad del acto administrativo ficto negativo, a través del cual se negó el reconocimiento de la

sanción por mora en el pago de las cesantías parciales —para estudio—, reconocidas en la Resolución 1800 de 26 de febrero de 2018. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NaciónMinisterio de Educación Nacional - Fondo Nacional ce Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento de un día de salario por cada día de mora en ef pago de las cesantias; que se cumpla la sentencia en fos términos del artículo 192 del CPACA; que se paguen los ajustes de valor según el IPC; se reconozcan intereses moratorios; y se condene en costas a la demandada,1,2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito de Bogotá puso fin a la primera instancia, mediante sentencia de 30 de octubre de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demande, declarando la nulidad det acto acusado y ordenando a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento de una sanción moretoria equivalente a un dia de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, causada entre el 7 de marzo a 25 de abril de 2018, con ta correspondiente indexación de la condena, conforme lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, entre la fecha en que cesó la mora y la ejecutoria de ta sentencia.

II. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Ministerio de Educación y Fiduprevisora S.A. —extromo demandado— interpuso recurso de apelación, manifestando que la indexación

de la condena no es procedente en este tipo de controversias, teniendo en cuenta que no se trata de valores monetarios destinados a compensar contingencias relacionadas con el trabajo, sino de una penalidad de carácter económico que senciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo las cesantías. Que la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 1996, al analizar la constitucionalidad de la Ley 244 de 1995, determinó que la indexación de la sención moratoria, no resulta procedente porque la misma cubre una suma superior a la indexacién y fos ajustes de valor. Y que si bien el Consejo de Estado aclaró ta sentencia de unificación, indicando que a) muentras se causa la sanción moratoria día a día este no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la Mora hasta la ejecutoria de la sentencia, y c) se generan los intereses según los dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA”, Jo cierto es que con dicha interpretación se causa un detrimento patrimonial importante a la administración, dado que ella no sólo depende de la responsabilidad de la entidad demandada, sino también del proceder del demandante y de la administración de justicia, siendo desproporcionada la medida y la interpretación que realiza el Consejo de Estado en ia sentencia aclaratoria,TIL. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 3 de julio de 2020 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto En memorial de 13 de agosto de 2020, el apoderado dele parte demandante alegó de conclusión, solicitando que se confirme la condena

alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto En memorial de 13 de agosto de 2020, el apoderado dele parte demandante alegó de conclusión, solicitando que se confirme la condena impuesta a la demandada en la sentencia de primera instancia, en el aspecto impugnado. Por su parte el apoderado de la parte demangada, en memorial de 4 de agosto de 2020, se ratificó en los argumentos que soportan el recurso de apelación, reiterando de manera especial, que mediante sentencia de unificación ef Consejo de Estado, señaló expresamente la incompatibilidad de la indexación con ta sanción moratoria, ya que ésta última no sólo cubre la actualización monetaria, sino que es superior a dicho valor. El representante gel Ministe blico no se pronunció en esta oportunidad procesal.

IV. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribuna! es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2019 a través de la cual el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo dei Circuito Judicial de Bogotá, accedió a las pretensiones de la demanda.

Teniendo en cuenta que en el recurso de apelación sólo se plantea inconformidad frente a la indexación decretada en la parte resolutiva, en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A., procederá este Tribunal a determinar si efectivamente, como lo aseguró ia parte demandada, no resultaba procedente su ordenamiento. Para empezar, debe señalarse que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que es la norma que sirvió de fundamento al quo para ordenar la indexación de

si efectivamente, como lo aseguró ia parte demandada, no resultaba procedente su ordenamiento. Para empezar, debe señalarse que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que es la norma que sirvió de fundamento al quo para ordenar la indexación de la condena, con ocasión de ta mora en el pago de las cesantías de la docente SANDRA SILENE CUER'/O CORTES, prevé lo siguiente:“ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hard un breve resumen de la demanda y de su contestación y un andlisis crítico de las pruebas y de ios razonarmentos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar les conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y cerrando los textos legales que se apliquen. En la sentence se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de Ja no refarmatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatwr disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. antidad Myuida de dl recias al Consumidor. rose (Subrayas del Tribunal). De la disposición trascrita se advierte por la Sala de Decisión que, la ingexación de las sumas está referida a la condena total a la cual ha sido condenada la administración; y respecto de su pago. No guarda relación esta horme con el derecho sustantivo, como parece entenderlo el recurrente, al aludir al detrimento patrimonial que sufrirá aquella cuando ha sido condenada a una

condenada la administración; y respecto de su pago. No guarda relación esta horme con el derecho sustantivo, como parece entenderlo el recurrente, al aludir al detrimento patrimonial que sufrirá aquella cuando ha sido condenada a una sanción que es de por si gravosa. Tratándose de condenas producto de sanción por mora en el pago de las cesantías de los docentes oficiales, entre otros aspectos, el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación No. CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia, en los siguientes términos: “CUARTO; SE! RISPRUDENCIA en la sección segunda del Conse] de Estado para. señalar que es improcedente la indexación de lasanción moratoria por, pago tardio de las cesantias. Loanterior, sin perjuiciode lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. (...) (Subrayado de la Sala) La carga argumentativa en que se apoyó la Alta Corporación para sustentar el numeral "CUARTO" de la sentencia de unificación fue la siguiente: 181. De este modo, la Jurisprudencia del Consejo ce Estado igualmente ha ceracterizado la sanción moratoria por el pago extemporáneo de tas cesantias como Lna multa a favode trabajador y en contra del emp eador estatuida con ei objeto de reparar los daños causados al primero por el ircumplimienr:o en el plazo para el pago, en los siguientes términos: «La indemnización moratoria de que trata la Ley 24é de 1995, como ya se anunció, es una multa a cargo del empleador y a favor dei empleado, establecida con el fin de resarcir los daños que se causan a este Último conc DOL IOS CP, Gustave

anunció, es una multa a cargo del empleador y a favor dei empleado, establecida con el fin de resarcir los daños que se causan a este Último conc DOL IOS CP, Gustave el incumplimiento en el pago de le liquidación Gefinitiva det auxilio de cesantía en los términos de la citada Ley! » Lo

285. En tal sentido, al na tratarse de un dereche laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la reg! gencia del empleador en la gestiór administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se traza de valores monetarios que no tienen interción de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo. 186, A partir de esta perspectiva, para la Sala es ce mucha impertancis tener en cuenta lo que sobre el particular ha discernido la sección primera de esta Corporación en -elación con la inaexacién y la posibilidad de aplicarse a sarciones económicas: «En lo que tiene que ver con la indexación de fas tarifas por conceplo de la renovación de la riatrícula mercantil, la Sala observa que, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 32 y 37 del Código de Comercio, en armonia cor el artícuio 11, numeral S, del Decre:o 2153 de 1992, la renovación de la matrícula mercantil es una obligación que dede cumplirse dentro de ins tres primeros meses de cada aro, so pena de que le Superintendencia de

Industria y Comercio imponga una multa hasta per 17 salar.os mínimos legales mensua-es vigentes al momento de la imposición de la sanción, puesto que no renavar la matrícula mercantil equivale a no estar inscrito er el registro mercantil. La Sala estra que lo dispuesto 2n el artículo 10 del Decreto 458 de 1935, en cuanto a que "La matricula ce los comerciantes, o su renovación en el registro público mercaniil, causará anualmente los derechos, liquidados sobre el monto de los activos que a continuación se indican..”, debe entenderse es el sentido que le otorgó la Superintendencia de Industria y Comercio, estu es, en el de que las rerovaciones se pagarán a la tarifa de los años pendientes y ro indexadas a la fecha del pago efectivo, pues nótese que la mora er dicho pago es sancionada con multa y, por lo tanto, de acepta-ve la tesis de le Camara de Comercio de Bogorá se estaría en la aráctica frente a una doble sarcién, no prevista por la legislación apl cable?»

187. De acuerdo con la antesior, las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable sy indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa 188, Adicionalmente, otro argumento que permt2 descartar la pos bilidad de indexar le sanción moratoria, se encuentra en sl régimen anuatizado previsto en la Ley 50 de 1930 cuando concurren diversas anualidades ce

mara, en cuyo caso, según el criterio de la jursorudencia la base para ceicularla será el correspond ente al de la ocursencia del retardo, en donde el salario coma retribución por los servicios orestados por € trabajador necesarlamente y por definición viene reajustada cada año con los indices de precios al consumidor a en s detecto, con el aumento que disponga € ejecutivo, si se trata de relaciones legales y reglamentarias.

189. Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción cue se causó al censtituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la senzencia que la reconoxe simple mente declara sy ocurrencia y :3 cuantifica..sin, cumplimierto de una obligación cenerada por minist E dose de empleados públicos, susceptible de ser. aiustada con. ios. indices de. precios al consurtidor, cuyn arol ntener le cevacidad adguisitiva y ta finalidad que la ; st fica en el ordenamiento ju-idico, ley, tr

tejo de Estado, Ser ORCOS MLCE7S 15ón Seaurca Santeria 47100235 uarco Gómez S1argurse Gabriel Mone: 22 ele+enc.a de 23 de mayo de 2003, exp. 35 a190, Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantias, no es viable acudir al cortenido del Último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o develucién de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sertencia no reivindica ingun derecho m obligación insatisfecha,

pago o develucién de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sertencia no reivindica ingun derecho m obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económ.co para el demardante cuya única causa fue la derio-a e7 el pago de una prestación.

191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuanticso cómputo sistemático y prolangado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, ‘nd’can con toda certeza que la sanción morato7a no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunca del Co-sejo ce Estado sertará jurisprudencia en tal sentida. Sin. f 1 imalica_el ajuste a valo:_de le condena icula.187 del CPACA ” (Subrayado ne 1a Sala} La misma Corporación, en sentencia de 26 de agosto de 2019", refiriéndose a lo dispuesto en el ordinal "CUARTO" de la sentencia de unificación antes citada, precisó que efectivamente no era procedente ordenar la indexación de la sanción moratoria, pero sí la actualización de sumas líquidas de dinero que se ordenan pagar en la sentencia, diciéndolo en los términos siguientes No obstante, es importante precisa la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuanco indica que “( ..) Sin envbargo, ello no implica el

ajuste de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. (...)", porque ha dado -ugar a varias interpretaciones entre quienes consideren que 1) sí hay .ugar a aplicar e! articulo 187 desde que termina de causarse la sanc ón, 2) quienes señalan que ta indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aqueilo cue entiences que en ningún caso hay lugar a la indexación de la Sanciór moratoria como tal, Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea abstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad liquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia —art, 187— y c) una vez ejecutoriada la condena no procede la indexación sino que se generan intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. En virtud de lo anterior, se medifcará la orden que al respecto co ela quo frente a la indexación, er el sentido de que e. valo total generado por

sancón moratoria se ajustará en su valor tomando como base el indice de precios al cansuraidar conforme lo cispone el art. 187 del CPACA a partir gel día siguiente que cesó la causación de la sanc:ón moratoria su ceusación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta ia fecha de ejecuzonis de ia sentencia, y en ade ante ccrre-án los intereses consagrados en los arts 192 y 155 cel CPAC. gente We thaw. Cerne: cae idee” song 20133 1 se Estado, Sres ¿rs sar an runeerg: 6BUCT gunda, S42: cen 4, Mag st-ado ‘3-00-24 sie L405 -01(1723-1 3).En conclusión: No es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, daca la naturaleza de dicha indemnizaciór, sin embargo e. valar total generaco si se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora (10 de julio de 2015) hasta la ejecutoria de la sentenciaja) (Negrila de la Sata) Conforme a los anteriores parámetros, mismos que aplicó el a quo, es claro que la indexación de que trata el artículo 187 del C.P.A.C.A. es un aspecto procesal, que hace procedente la indexación de las sumas de dinero, a las que resulle condenada la demandada, en controversias de sanción por mora en el pago de las cesantías, como es el caso que nos ocupa.

Ha sido esa lo tesis que la Suscrita Ponente ha venido de sosteniendo, desde que el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación el 18 de julio de 2018, pues es claro el sentido de la decisión, al aplicar el artículo 187 mencionado, que se limita a ordenar que las sumas reconocidas sean actualizadas, desde que se causeron hasta que se paguen; sin significar que se esté ajustando la sanción moratoria en sí misma. El artículo 187 ibidem, lo que hace es disponer ia actualización conforme at IPC de sumas que reconocidas, no siempre se cancelan oportunamente, por lo que se constituye en una razón de justicia, ajustar los valores de dineros que se han devaluado con el paso del temps. En ta sentencia (-448 de 1996 la Corte refiere e ia sanción moratoria ejudiendo a su aspecto sustantivo; ro a! procedimental consagrado en el articulo 137 del CPACA, que consagra lo incexación respecto del pago de las sumas ordenadas en la sentencia. Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de primera instancia, 2 través de la cual el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a les pretensiones de la demanda, en lo que respecta a la actualización de la condena, en los términos previstos en el artículo 187 del CPACA. No nay lugar a condena en costas en esta instancia ya que no observó de la parte demandada una conducta dilatoria o de mala fe. No se acoge en este aspecto el criterio objetivo para fijarlas - costas para la parte vencida en el proceso --ya que tas personas que consideren que les asiste un derecho se abstendrían de

parte demandada una conducta dilatoria o de mala fe. No se acoge en este aspecto el criterio objetivo para fijarlas - costas para la parte vencida en el proceso --ya que tas personas que consideren que les asiste un derecho se abstendrían de demandar, afectándose de esta manera el derecho de acceso a la justicia; lo queiría en desmedro del estado social Ge derecho que nos rige; por igualdad procesal se aplican los mismos criterios a las entidades cuando resultan vencidas en el procesa, como ocurrió en este caso. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION "A", administrando justicia en nombre ae la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE: PRIMERO. CONFÍRMASE /a sentencia de 30 de octubre de 2015, dictada por el Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D. C., en lo que respecta a la actualización de la condena, en los términos previstos en el artículo 187 del CPACA. SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO. Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado en sesión realizada en la fecha,

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO JOSÉ MARÍA ARMENTA

MAGISTRADA FUENTES MAGISTRADO Sue para curan yoo

NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES

MAGISTRADO