TA CUN - 25000-23-15-000-2022-01260-00-(24-05-2023)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Ref: Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA

GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, ADRES CONFLICTO DE COMPETENCIAS Asunto: Dirime conflicto negativo de competencias.

El Despacho procede a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Juzgados Segundo (Sección Primera) y Sesenta y Seis (Sección Tercera) Administrativos de Bogotá D.C.

Antecedentes

E.P.S. Sanitas S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó.

“Principales

4.1. Se declare la responsabilidad de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, en la causación de los perjuicios ocasionados en la modalidad de daño emergente, irrogados a EPS SANITAS S.A., con ocasión del rechazo infundado de diecinueve (19) ítems contenidos en diecisiete (17) recobros, cuyo costo asciende a la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES

NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS MONEDA LEGAL ($285.944.495), discriminados por cada recobro, (…)

NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS MONEDA LEGAL ($285.944.495), discriminados por cada recobro, (…)

4.2. Como consecuencia de la declaración efectuada en el numeral anterior, se condene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago a favor de EPS SANITAS S.A., a la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS MONEDA LEGAL ($285.944.495), correspondientes a los diecinueve (19) ítems contenidos en diecisiete (17) recobros, de conformidad con la discriminación descrita en la pretensión 4.1.

4.3, Se declare la responsabilidad de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, en la causación de los perjuicios en la modalidad de daño emergente causados a la E.P.S. SANITAS S.A., que ascienden a la suma de VEINTIOCHO

MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS2

Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

CUARENTA Y NUEVE PESOS MONEDA LEGAL ($28,594.449), por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las tecnologías no incluidas en el POS objeto de la presente demanda, monto que equivale al diez por ciento (10%) del valor de cada recobro objeto de demanda.

concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las tecnologías no incluidas en el POS objeto de la presente demanda, monto que equivale al diez por ciento (10%) del valor de cada recobro objeto de demanda.

4.4. Conforme a la declaración anterior, se condene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en SaludADRES, en la modalidad indemnización de daño emergente, al reconocimiento y pago a favor de la EPS SANITAS S.A., a la de suma de VEINTIOCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS MONEDA LEGAL ($28.594.449), de conformidad con el detalle relacionado en la pretensión 4.3.

4.5. En la modalidad de lucro cesante, se condene a los demandados a pagar a favor de las demandantes, intereses moratorios, sobre el monto de que tratan las pretensiones 4.1 y 4.3, liquidados entre la fecha de exigibilidad del respectivo concepto de recobro y la de pago efectivo de su importe, a la tasa máxima de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la DIAN, conforme al artículo 4 del Decreto 1281 de 2002.

4.6. Se condene a las demandadas al pago de costas y agencias en derecho.

Subsidiaria

4.7. En el caso que no se condene a las demandadas al pago de los intereses moratorios reclamados, se conceda la actualización conforme a la variación del índice de precios al consumidor (IPC), desde la fecha en que se venció el plazo para efectuar su pago hasta el día en que efectivamente éstas sean recibidas por la demandante.”.

del índice de precios al consumidor (IPC), desde la fecha en que se venció el plazo para efectuar su pago hasta el día en que efectivamente éstas sean recibidas por la demandante.”.

El conflicto de competencias

El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá (Sección Primera), manifestó que carecía de competencia para pronunciarse sobre el medio de control, en los siguientes términos.

“De los hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos de la demanda, se observa que el asunto en Litis gira en torno a obtener la declaración y posterior condena de presuntos perjuicios causados en la modalidad de daño emergente por parte de la entidad demandada a la demandante, con ocasión de la negación, a través de actos administrativos, de unos recobros.

Por tanto, es evidente que el petitum no persigue la nulidad de ningún acto administrativo, de ahí que no pueda aludirse que se trata de una demanda de conocimiento de esta Sección.

Así, se desprende que tales súplicas atienden a una finalidad eminentemente indemnizatoria por lo que deben encausarse a través de la acción de reparación directa y en esa razón se deduce que esta Sección no es competente para conocer de la demanda de la referencia. Pues, conforme el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, los asuntos relativos a reparación directa conciernen a la Sección Tercera.

Por consiguiente, se dispone el envío del expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá que integran la Sección Tercera para que conozcan del mismo.”.3 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Administrativos de Bogotá que integran la Sección Tercera para que conozcan del mismo.”.3 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Por su parte, el Juzgado Sesenta y Seis Administrativo de Bogotá (Sección Tercera), una vez recibió el presente asunto, por reparto, manifestó.

“Ahora, conforme a los hechos y las pretensiones de la demanda, en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en el auto A-389 de 2021, se tiene que en el asunto objeto de estudio tanto las pretensiones principales como las secundarias tienen una relación directa con el procedimiento administrativo adelantado por la EPS demandante para el recobro de los servicios prestados y con los presuntos perjuicios causados con la decisión adoptada en dicho procedimiento y a consecuencia de su adelantamiento, lo que denota que la fuente de los perjuicios alegados deriva de los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo adelantado y de las actuaciones u omisión en que hayan podido incurrir las entidades demandadas.

En atención a lo anterior, se colige que los medios de control procedentes debido a las pretensiones y hechos de la demanda son el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y el de Reparación Directa, razón por la cual, debe darse aplicación a lo dispuesto en el numeral 1° del citado artículo 165 de CPACA, en el cual se indica que “cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad”, de tal manera que el juez competente para conocer del asunto

de CPACA, en el cual se indica que “cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad”, de tal manera que el juez competente para conocer del asunto cuando se acumulen pretensiones en las cuales se solicite la nulidad es el encargado de dirimir lo relacionado a la nulidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta judicatura considera que las pretensiones de nulidad giran en torno a los posibles perjuicios causados con los actos administrativos proferidos por las entidades demandadas en el procedimiento administrativo de recobro adelantado por la EPS demandante, asunto que se considera no se encuentra asignado a la sección tercera (reparación directa, cumplimiento, contratos y actos separables de los mismos y los de naturaleza agraria).

Ahora, según lo expuesto por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021 los “recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (i) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos, (ii) se cuestionan decisiones adoptadas mediante actos administrativos, y (iii) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales” (negrilla fuera de texto), de ahí que tampoco pueda considerarse un asunto laboral relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud y, en consecuencia, el conocimiento de la demanda tampoco le corresponde a los despachos de la sección segunda de los juzgados administrativos de Bogotá.

tampoco pueda considerarse un asunto laboral relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud y, en consecuencia, el conocimiento de la demanda tampoco le corresponde a los despachos de la sección segunda de los juzgados administrativos de Bogotá.

Como puede observarse, el tema de los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios de salud tampoco versa sobre un tema relativo a impuestos, tasas y contribuciones y, en consecuencia, no le corresponde a la sección cuarta de los juzgados administrativos de Bogotá.

En estas circunstancias, el Despacho considera que las pretensiones de nulidad no se tratan de un asunto de carácter laboral o derivado de una controversia donde se ataque un procedimiento precontractual o un contrato estatal, ni concerniente a impuestos, tasas o contribuciones, por lo que conforme al artículo 18 del Decreto 2288 del 7 de octubre de 1989 le corresponde a la sección primera.4 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Corolario de lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, este despacho declarará la falta de competencia para conocer de este asunto procedente del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá – Sección Primera, proponiéndole conflicto negativo de la misma y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que resuelva sobre el particular.”.

Conforme a lo expuesto, declaró su falta de competencia y dispuso remitir el asunto a esta Corporación para dirimir el conflicto.

de Cundinamarca para que resuelva sobre el particular.”.

Conforme a lo expuesto, declaró su falta de competencia y dispuso remitir el asunto a esta Corporación para dirimir el conflicto.

Competencia

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021), si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, corresponde al magistrado ponente del tribunal administrativo resolver el conflicto de competencias.

En consecuencia, procede el Despacho a decidir sobre el asunto referido.

Consideraciones

El Decreto 2288 de 1989 “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, regula las competencias de las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

“ARTICULO 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones

tendrán las siguientes funciones:

SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás Secciones.

2. Los electorales de competencia del Tribunal.

3. Los promovidos por el Gobernador de Cundinamarca, los Alcaldes del mismo Departamento o el del Distrito Especial de Bogotá, en los casos contemplados en los artículos 249 del Decreto-ley 1222 de 1986 y 101 del Decreto-ley 1333 de 1986.

4. Las observaciones formuladas a los Acuerdos Municipales o Distritales y a los actos de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

Decreto-ley 1333 de 1986.

4. Las observaciones formuladas a los Acuerdos Municipales o Distritales y a los actos de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

5. Las objeciones a los proyectos de Ordenanza o de Acuerdo, en los casos previstos en la ley.

6. Los conflictos de competencia administrativa asignados al Tribunal.5

Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

7. La revisión de contratos, de conformidad con la ley.

8. Los recursos de insistencia en los casos contemplados en la Ley 57 de

1985.

9. De los demás asuntos de competencia del Tribunal, cuyo conocimiento no esté atribuido a las otras Secciones.

(…)

SECCIÓN TERCERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos de competencia del Tribunal:

1. De reparación directa y cumplimiento.

2. Los relativos a contratos y actos separables de los mismos.

3. Los de naturaleza agraria.

(…).” (Destacado por la Sala).

Por su parte, el Acuerdo PSAA06-3345 de 2006 “por el cual se implementan los Juzgados Administrativos”, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determinó que la distribución por secciones de los juzgados del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá D.C. será la misma del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

“ARTÍCULO SEGUNDO.- Los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, conforme a la estructura del Tribunal

Circuito Judicial Administrativo de Bogotá D.C. será la misma del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

“ARTÍCULO SEGUNDO.- Los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, conforme a la estructura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se distribuyen de la siguiente forma:

Para los asuntos de la Sección 1ª : 6 Juzgados, del 1 al 6

Para los asuntos de la Sección 2ª : 24 Juzgados, del 7 al 30

Para los asuntos de la Sección 3ª : 8 Juzgados, del 31 al 38

Para los asuntos de la Sección 4ª : 6 Juzgados, del 39 al 44”

De acuerdo con las normas transcritas, corresponde a los Juzgados de la Sección Primera el conocimiento de los asuntos que “no estén atribuidos a las otras Secciones”, en tanto que a los Juzgados de la Sección Tercera les corresponde el conocimiento de, entre otros, los asuntos relativos a la reparación directa.

En el caso bajo estudio, el medio de control se interpuso con el fin de que se declare la responsabilidad de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES, por los perjuicios ocasionados a la EPS Sanitas S.A., con ocasión del rechazo infundado de diecinueve (19) ítems contenidos en diecisiete (17) recobros.6 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Esta Despacho estima que los procesos en los que se cuestionan actos administrativos relacionados con el reintegro de recursos a la Administradora de los

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Esta Despacho estima que los procesos en los que se cuestionan actos administrativos relacionados con el reintegro de recursos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de las EPS corresponden a la Sección Cuarta de esta Corporación por su naturaleza parafiscal.

Sobre el particular, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en providencia del 19 de febrero de 20151, expresó.

“(…) Ha sido reiterada la jurisprudencia constitucional en manifestar que los recursos de la seguridad social en salud, en particular las cotizaciones que se recaudan entre los afiliados al régimen contributivo, son contribuciones parafiscales y, por tanto, tienen naturaleza pública y una destinación específica

(…).” (Destacado por la Sala).

En este sentido, cabe señalar que a juicio de la referida sección del H. Consejo de Estado participan de esta naturaleza, es decir, de la de recursos de naturaleza parafiscal los de la “seguridad social”, no sólo las cotizaciones que se recaudan entre los afiliados.

En otro pronunciamiento, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación2, indicó.

“(…) A este respecto, vale la pena recordar, en primer lugar, que los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social constituyen contribuciones parafiscales y, por lo tanto, tributos, como se explicará más adelante, naturaleza jurídica que también comparten las contribuciones efectuadas a otros sistemas de salud permitidos por la ley (pues tienen las mismas características, aunque distinto destinatarios). También debe

adelante, naturaleza jurídica que también comparten las contribuciones efectuadas a otros sistemas de salud permitidos por la ley (pues tienen las mismas características, aunque distinto destinatarios). También debe advertirse que, al señalar el Legislador la persona (natural o jurídica) que tendrá a su cargo el pago de determinada contribución, o parte de ella, está indicando el deudor o sujeto pasivo de la respectiva obligación, que es uno de los elementos esenciales de los tributos, como también se expondrá.

(…).”.

Esto es, los dineros de la seguridad social, fruto de los aportes de empleadores y trabajadores, no pierden su condición de dineros de la seguridad social por la circunstancia de que en su momento hayan ingresado a las EPS y ahora se

1 H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Providencia del 19 de febrero de 2015. Radicación número: 25000.2325-000-2003-01047-01 (0983-10) 2 H. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejera Ponente: Ana María Charry Gaitán. Providencia del 23 de agosto de 2021. Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00018-00 (2460)7 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

reclamen por el administrador original de tales recursos, el Estado, para que regresen bajo la forma de recobros.

No se desdibuja dicha condición de recursos parafiscales por la operación financiera

Conflicto de competencias

reclamen por el administrador original de tales recursos, el Estado, para que regresen bajo la forma de recobros.

No se desdibuja dicha condición de recursos parafiscales por la operación financiera aludida. Sostener dicha tesis, implicaría establecer un precedente con complejas repercusiones en ámbitos como la titularidad de tales recursos y la capacidad de fiscalización de los órganos de control sobre los mismos.

De otro lado, cabe destacar que el principio de especialidad que gobierna el Decreto Ley 2288 de 1989 y el Acuerdo PSAA06-3345 de 2006, con el fin de dividir en secciones especializadas los juzgados administrativos, tiene el cometido de asegurar el juez especializado tributario para el conocimiento de las causas que corresponden a dicha materia, así como a la de cada una de las especialidades.

Por lo tanto, como el elemento diferenciador del asunto controvertido es la naturaleza parafiscal de los recursos en disputa entre la EPS mencionada y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, su conocimiento es de los juzgados asignados a la Sección Cuarta.

En este sentido, resulta oportuno indicar que en las pretensiones se solicitó el pago de los perjuicios en la modalidad de daño emergente, es decir, una pretensión propia de la acción del medio de control de reparación directa.

No obstante, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 establece que “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le

que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.”.

Esto significa que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho también puede implicar, como en este caso, una reparación por el daño que según la demandante le fue ocasionado a raíz del rechazo de las solicitudes de recobro.

De otro lado, se observa por el Despacho que no se identifica en la demanda un acto administrativo como fuente del supuesto daño.8 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias

Sin embargo, como en la demanda se indicó que la reparación se solicitaba por el rechazo de unas solicitudes de recobro, corresponderá al juez de la Sección Cuarta que asuma el conocimiento de la causa pedir a través de la inadmisión de la demanda que se indiquen los actos administrativos con base en los cuales se produjeron los rechazos (19) que reclama la parte actora.

De esta forma, se integrará en forma completa la proposición jurídica por demandar y corresponderá, entonces, al juez de la Sección Cuarta tomar las medidas procesales pertinentes esa fase preliminar del procedimiento.

Conforme a lo expuesto, se dispondrá remitir el presente asunto a los juzgados de la Sección Cuarta.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la

la Sección Cuarta.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO.- DIRÍMESE el conflicto negativo de competencias en el sentido de que el conocimiento de la demanda corresponde a los Juzgados Administrativos de Bogotá que integran la Sección Cuarta.

SEGUNDO.- Por Secretaría, REMÍTASE de inmediato el expediente a la Oficina de Reparto para que sea distribuido entre los Juzgados Administrativos de Bogotá que integran la Sección Cuarta.

TERCERO.- COMUNÍQUESE lo aquí decidido a los Juzgados Segundo (Sección Primera) y Sesenta y Seis (Sección Tercera) Administrativos de Bogotá D.C.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Magistrado

La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI por el Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.9 Exp. 250002315000202201260-00

Demandante: SANITAS E.P.S.

Conflicto de competencias