TA CUN - 25000-23-15-000-2023-00080-00-(25-07-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintitrés (2023)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

EXPEDIENTE No.: 25000-23-15-000-2023-00080-00

DEMANDANTE: CONESAD CTA

DEMANDADA: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD - ADRES

En aplicación de lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 , modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021, p rocede la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados 5° y 4 1 Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, adscritos a las secciones Primera y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente.

ANTECEDENTES

1. La Demanda

La sociedad CONESAD CTA, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, pretendiendo la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo 20211501055161 del 3 de diciembre de 2021 , a través del cual la Dirección de Liquidaciones y Cesantías de ADRES negó la devolución de aportes por concepto de pago de lo no

pretendiendo la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo 20211501055161 del 3 de diciembre de 2021 , a través del cual la Dirección de Liquidaciones y Cesantías de ADRES negó la devolución de aportes por concepto de pago de lo no debido; como restablecimiento del derecho pretende se reconozca a su favor y se disponga el pago de la devolución de los aportes efectuados por los períodos 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021.

En concreto, la parte demandante sostuvo que en los períodos mencionados efectuó pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre la base gravable prevista en la Ley 100 d e 1993, pero que en virtud de reformaTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

2 tributaria de 2016 se adicionó el artículo 114-1 al Estatuto Tributario previendo una exoneración del pago de aportes; que en sentencia del 30 de julio de 2020 el Consejo de Estado determinó que dicha exoneración aplic a a Cooperativas y Pre Cooperativas, aunado que aplicaba “con retroactividad”.

Alega que, con fundamento en lo anterior, el 6 de junio de 2021 solicitó al ADRES la devolución de los aportes efectuados de 2017 a 2021, pero que por correo electrónico se le informó decisión que negaba la referida devolución por considerar que “no cumplía las condiciones para dicha reclamación.”

2. Trámite ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de

Bogotá

electrónico se le informó decisión que negaba la referida devolución por considerar que “no cumplía las condiciones para dicha reclamación.”

2. Trámite ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de

Bogotá

• La demanda fue presentada electrónicamente ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el 10 de mayo de 2022 y en la misma fecha se asignó por reparto al Juzgado 41 Administrativo de l Circuito Judicial de Bogotá (Docs. 1-2, carpeta “ExpedienteJuzgado41Adm).

• En auto del 26 de agosto de 2022 el Juzgado 41 Administrativo de Bogotá se declara incompetente para conocer el proceso y ordena su remisión a los Juzgados Administrativos de Bogotá adscritos la Sección Primera.

En sustento, anota que el hecho que ADRES administre los recursos que financian o cofinancian el Sistema General de Seguridad en Salud no implica, per se, que todos los dineros que recauda tengan naturaleza tributaria; que la controversia que suscita la demandante no es de naturaleza parafiscal o tributaria porque trata de devolución de unos aportes que “ya ingresaron a las administradoras del sistema” por lo que hacen parte de los recursos para la financiación del sistema de salud y que, por tanto, la distribución de éstos deja de tener naturaleza de tributo “para ser simplemente discusiones del manejo presupuestal por parte de los actores del sistema de seguridad social en salud”.

Estima que la controversia no está relacionada con un aporte parafiscal porque no se discuten tributos, contribuciones o tasas, ni se trata de asunto de cobro coactivo, por lo que procedía dar aplicación a la cláusula residual de competencia y enviar el

Estima que la controversia no está relacionada con un aporte parafiscal porque no se discuten tributos, contribuciones o tasas, ni se trata de asunto de cobro coactivo, por lo que procedía dar aplicación a la cláusula residual de competencia y enviar el proceso a la Sección Primera (Doc. 8, carpeta “ExpedienteJuzgado41Adm).TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

3 - En cumplimiento a lo anterior, el 8 de septiembre de 2022 se asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 5° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Docs. 1-2).

• En providencia del 24 de enero de 2023 el Juzgado 5° Administrativo de Bogotá consideró que las pretensiones estaban relacionadas con devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y que, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, éstos son contribuciones parafiscales, por lo que tienen naturaleza tributaria; que el litigio propuesto versa sobre devolución que se solicita con fundamento en causal de exoneración prevista por el Estatuto Tributario, con efectos retroactivos según sentencia del Consejo de Estado y que fue negada por la demandada por radicarse de manera extemporánea, por lo que estima que “la discusión versa sobre el tributo mismo” y sobre si se configuran o no los fundamentos para su devolución, concluyendo que el asunto es tributario y no residual. Así las cosas, declaró que no era competente para conocer la demanda y

discusión versa sobre el tributo mismo” y sobre si se configuran o no los fundamentos para su devolución, concluyendo que el asunto es tributario y no residual. Así las cosas, declaró que no era competente para conocer la demanda y provocó conflicto negativo de competencia con el Juzgado 41 Adm inistrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Doc. 5).

3. Trámite ante Tribunal Administrativo de Cundinamarca

• El 13 de febrero de 2023 la Secretaría General de esta Corporación asignó por reparto a la suscrita Magistrada el conocimiento del conflicto de competencias y fue remitido el expediente al Despacho el día 14 del mismo mes y año (Docs. 8-9).

• En auto del 21 d e febrero de 20 23 se ordenó correr traslado a las partes por el término de tres (3) días para que presentaran sus alegatos, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 (Doc. 10); providencia notificada electrónicamente el 22 de febrero de 2023 (Docs. 11-12).

• En memorial recibido el 24 de febrero de 2023 CONESAD CTA, a través de apoderado, indica que el asunto versa sobre la devolución de unos aportes y se argumenta el pago de lo no debido de una carga fiscal, por lo que “por más que los dineros hayan ingresado a un fondo común” , éstos no pierden su condición de tributos; que lo pretendido es la retribución de unas sumas que versan sobre contribuciones parafiscales y cita varios antecedentes jurisprudenciales sobre la naturaleza tributaria de esta clase de contribuciones, por lo que se comparte la tesisTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

contribuciones parafiscales y cita varios antecedentes jurisprudenciales sobre la naturaleza tributaria de esta clase de contribuciones, por lo que se comparte la tesisTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

4 del Juzgado 5° Administrativo de Bogotá y el competente para conocer es el Juzgado 41 Administrativo de Bogotá (Docs. 13-14).

• Vencido el término de traslado, la Secretaría General dispuso el paso al despacho del expediente el 2 de marzo de 2023 (Doc. 15).

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

A la Magistrada Ponente le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre juzgados de un mismo distrito judicial, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 , modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021 , que prevé “ Si el co nflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo.”

OBJETO DE CONTROVERSIA

Corresponde a la Magistrada Ponente resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados 41 y 5° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscritos a la Sección Cuarta y Primera, respectivamente, para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia , cuyo conocimiento correspondió inicialmente al Juzgado 41 Administrativo del Circuito

adscritos a la Sección Cuarta y Primera, respectivamente, para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia , cuyo conocimiento correspondió inicialmente al Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá bajo el radicado No. 11001 -33-37-041-2022-00138-00, y posteriormente al Juzgado 5° Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 1100133-34-005-2022-00417-00.

CASO CONCRETO

El artículo 139 del Código General del Proceso, dispone:

“ARTÍCULO 139. TRÁMITE . Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que e nviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

5 El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional.

El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales.

El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso. Dicho auto no admite recursos.

El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso. Dicho auto no admite recursos.

Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.

La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces.”

Frente al conflicto negativo de competencia que ocupa la atención de la Sala, el reparto de los procesos que deban conocer los Juzgados Administrativos de Bogotá, deben respetar la correspondencia de estos Juzgados con la respectiva Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la cual están adscritos. Sobre el particular, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSSA-3501 de julio 6 de 2006, por el cual se reglamenta el reparto de los asuntos de conocimiento de los Juzgados Administrativos, el cual establece las siguientes reglas de reparto:

“Artículo Quinto: En los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en desarrollo de los establecido por los artículos 1 y 2 del Decreto 1382 de 2000, artículo 3 de la Ley 393 de 1997 y los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 18 del Decre to 2288 de 1989 y el artículo 2 del Acuerdo 3345 de 2006 el reparto se someterá a los siguientes lineamientos:

de 1998, en concordancia con el artículo 18 del Decre to 2288 de 1989 y el artículo 2 del Acuerdo 3345 de 2006 el reparto se someterá a los siguientes lineamientos:

“5.1. Para los asuntos que deben asignarse a cada uno de los grupos de juzgados, según la correspondencia que entre ellos existe con las Sec ciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el reparto se hará en forma equitativa y al azar teniendo en cuenta el número que identifica cada despacho.” (Subraya fuera de texto).

El artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, en cuanto a la competencia objetiva atribuida a las diferentes secciones de este Tribunal, según la naturaleza del asunto,

establece:TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

6 “Artículo 18. Atribuciones de las Secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones:

SECCIÓN PRIMERA . Le corresponde el conocim iento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones. (…)

SECCION CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del der echo relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.

(…)”

Para resolver el conflicto de competencia suscitado y revisados los documentos que conforman el expediente, se constata que la Cooperativa CONESAD CTA formuló

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.

(…)”

Para resolver el conflicto de competencia suscitado y revisados los documentos que conforman el expediente, se constata que la Cooperativa CONESAD CTA formuló solicitud al ADRES encaminada a que se procediera a la “devolución de aportes pagados en exceso por la cooperativa en virtud de lo establecido en la sentencia del Consejo de Estado del treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692) por los períodos 2017 a la fecha” ; en sustento, la parte demandante indicó que la Ley 1819 de 2016 contempló unas exoneraciones, en particular, de impuesto de renta y del pago de aportes parafiscales y que de la decisión del Consejo de Estado se extraía que siempre tuvo derecho a la exoneración “sobre sus trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV, en consecuencia no estaban obligadas a realizar los pagos ni a SALUD, SENA o ICBF y tienen derecho a la devolución de los mismos con carácter de urgencia” (Documento “05-1Prueba, carpeta “ExpedienteJuzgado41Adm).

De otro lado, se verifica que en Oficio No. 20211501055161 del 3 de diciembre de 2021 la Subdirectora de Liquidaciones del Aseguramiento de ADRES resolvió la anterior solicitud citando como fundamento el Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, en concordancia con el Decreto 780 de 2016, en los siguientes términos:

“De la citada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente

por el Decreto Ley 2106 de 2019, en concordancia con el Decreto 780 de 2016, en los siguientes términos:

“De la citada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar - EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

7 Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.

Ahora bien, para resolver su solicitud la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 a la fecha, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS.

Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes desde

COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 a la fecha, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS.

Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes desde 2017 a julio 2021 no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que h an superado el término de 6 meses indicados en la norma descrita de manera previa. Para los periodos que no han superado los términos establecidos, debe dirigir su solicitud a la EPS a la cual fueron pagados de acuerdo con el procedimiento descrito.” (Doc. 5, carpeta “ExpedienteJuzgado41Adm).

De conformidad con lo anterior se observa que la discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por CONESAD CTA versa sobre la legalidad de una decisión administrativa que está relacionada con una solicitud de devolución por pago de lo no debido de aportes parafiscales, pues la parte demandante considera que por el período reclamado en devolución a la ADRES, estaba exonerada del pago de los aportes con ocasión de una reforma tributaria y de sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

El Despacho considera pertinente anotar que si bien en otros casos ha aplicado la jurisprudencia que cita el Juzgado 41 Administrativo de Bogotá en el auto que dispuso la remisión por competencia del proceso ordinario, relativa a que las discusiones sobre el manejo y administración de los recursos del Sistema de Salud no son asuntos tributarios que deban ser conocidos por la Sección Cuarta, sino que se trata de asuntos q ue deben ser conocidos por la Sección Primera al no estar asignado expresamente a ninguna otra sección1; se precisa que en el presente caso

no son asuntos tributarios que deban ser conocidos por la Sección Cuarta, sino que se trata de asuntos q ue deben ser conocidos por la Sección Primera al no estar asignado expresamente a ninguna otra sección1; se precisa que en el presente caso dicha posición jurisprudencial no es aplicable, pues la discusión que plantea la demandante es si estaba obligada o no a efectuar los aportes parafiscales por las vigencias 2017 a 2021, si se configuró o no un pago de lo no debido y si están acreditados los supuestos de las normas tributarias o jurisprudencia aplicable para que la demandada procediera a su devolución.

1 Criterio que se ha sostenido conforme providencias proferidas por la Sala Plena de esta Corporación el 5 de junio de 2017 y el 9 de octubre de 2017, en los expedientes Nos. 2017 -00306 y

2017-00991.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00080-00

8 En ese sentido, en el presente caso la controversia no gira en torno al manejo presupuestal de recursos por parte de actores del sistema de seguridad social , ni es de aquellos casos referidos a la procedencia de reintegros por sumas causadas sin justa causa originadas en recobros por servicios de salud prestados, que sí tienen que ver con el manejo y administración de recursos de salud.

De conformidad con las consideraciones precedentes, el conocimiento del proceso es competencia del Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; como se declarará.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

De conformidad con las consideraciones precedentes, el conocimiento del proceso es competencia del Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; como se declarará.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DIRI MIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre l os Juzgados Quinto (5°) y Cuarenta y Uno (41) Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, disponiendo que el competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por CONESAD CTA en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES es el Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia.

TERCERO: Por Secretaría COMUNÍQUESE esta decisión al Juzgado Quinto (5°)

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado Electrónicamente

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

Magistrada

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.