TA CUN - 25000-23-15-000-2023-00348-00-(29-06-2023)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUBSECCIÓN B

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Magistrada Ponente: MERY CECILIA MORENO AMAYA

RADICADO: 25000 23 15 000 2023 00348 00

DEMANDANTE: ALIANSALUD EPS

DEMANDADO: ADRES

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Procede el despacho a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre los juzgados Cuarenta y Cuatro Administrativo de Sección Cuarta y Sexto Administrativo de Sección Primera, ambos del Circuito Judicial de Bogotá, para conocer de la demanda presentada por ALIANSALUD EPS encaminada a nulitar los actos administrativos por medio de los cuales la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES le determinó obligación de reintegro de pagos realizados sin justa causa.

ANTECEDENTES

• El 3 de noviembre de 20 21, ALIANSALUD presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la

ADRES, con las siguientes pretensiones:

PRIMERA. - Que se declare la nulidad de las resoluciones expedidas por la ADRES que se relacionan a continuación:

1.1. Resolución 36831 del 2 de octubre de 20 19, expedida por el Director de Liquidaciones y Garantías de la Ad ministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, mediante la cual se ordenó a ALIANSALUD

1.1. Resolución 36831 del 2 de octubre de 20 19, expedida por el Director de Liquidaciones y Garantías de la Ad ministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, mediante la cual se ordenó a ALIANSALUD reintegrar la suma de $246.685.818,39 por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, y $13.287.490,94 por concepto de la actualización conforme al Índice de Precios al Consumidor – IPC con corte a septiembre de 2019.

1.2. Resolución 00074 del 25 de enero 2021 expedida por el Director de Liquidaciones y Garantías de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición propuesto por ALIANSALUD contra la Resolución 36831 del 2 de octubre de 2019, modificando sus artículos primero y segundo, y ordenando el reintegro de $ 163.648.515,37 por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, y $12.505.965,37 por concepto de2 indexación de calculado mediante aplicación de Índice de Precios al Consumidor – IPC con corte a junio de 2020.

SEGUNDA. - Que como consecu encia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la ADRES a reembolsar a ALIANSALUD las sumas de dinero establecidas en la Resolución 36831 del 2 de octubre de 2019, modificada por la Resolución 00074 del 25 de enero de 2021 pagadas por ALIANSALUD en cumplimiento de las Resoluciones citadas.

sumas de dinero establecidas en la Resolución 36831 del 2 de octubre de 2019, modificada por la Resolución 00074 del 25 de enero de 2021 pagadas por ALIANSALUD en cumplimiento de las Resoluciones citadas.

TERCERA. - Que, a título de perjuicios, s e condene a la ADRES a pagar a ALIANSALUD, sobre la suma anterior, uno de los siguientes conceptos, calculados entre el momento de la erogación por parte de ALIANSALUD y la fecha de la sentencia:

1. La tasa máxima de interés moratorio permitida en la Ley.

1. En subsidio del punto anterior, la apli cación del ajuste por IPC y el reconocimiento del interés legal del 6%.

1. En subsidio del punto anterior, la aplicación del ajuste por IPC.

CUARTA. - Que se ordene el cumplimiento de la se ntencia y el pago de intereses moratorios, de acuerdo con lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA.

QUINTA. - Que se condene en costas a la pa rte conv ocada según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.”.

• La demanda correspondió por reparto al Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Cuarta, despacho que mediante auto del 25 de marzo de 2022 declaró su falta de competencia, al considerar que la discusión planteada no corresponde a un litigio sobre el monto, distribución o asignación de tributos ni se trata de actos emitidos en el curso de un procedimiento de cobro coactivo, sino que el trasfo ndo surge de una orden de reembolso de recursos emitida por la ADRES que la actora percibió a título de Unidades de Pago por

tributos ni se trata de actos emitidos en el curso de un procedimiento de cobro coactivo, sino que el trasfo ndo surge de una orden de reembolso de recursos emitida por la ADRES que la actora percibió a título de Unidades de Pago por Capitación – UPC como consecuencia de periodos de afiliación simultanea de usuarios de la EPS.

Para lo anterior, se apoyó en provi dencia emitida por la Sala Plena de esta Corporación que, al resolver un conflicto de competencias en un asunto similar, asignó el conocimiento de este tipo de litigios a los juzgados administrativos de Bogotá adscritos a la Sección Primera.

En consecuen cia, ordenó remitir el asunto para reparto entre los juzgados de la Sección Primera.

-Como consecuencia de la decisión anterior, la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá repartió el expediente al Juzgado 63 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, según acta del 5 de abril de 2022.

• El 15 de mayo de 2023, el Juzgado 6 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, se abstuvo de avocar el conocimiento del asunto al sustentar que el asunto no es de competencia de su despacho porque el reintegro ordenado por la ADRES corresponde a dineros cuya naturaleza es de ser contribuciones parafiscales, lo que denota que quien debe decidir el ligio es la Sección Cuarta. Razones por las cuales planteó el conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión del expediente para ser sometido a reparto ante esta Corporación.

• Por parte de la Secretaría General de este Tribunal se remitió el presente

Sección Cuarta. Razones por las cuales planteó el conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión del expediente para ser sometido a reparto ante esta Corporación.

• Por parte de la Secretaría General de este Tribunal se remitió el presente conflicto de competencias al despacho de la magistra da sustanciadora, quien surtió el traslado de rigor previsto en el inciso tercero del artículo 158 del CPACA, modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021, mediante auto del 26 de mayo de 2023.

• Tras haberse agotado el término, la jueza a cargo d el Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá presentó alegaciones de cierre para insistir en los argumentos expuestos en su providencia en aras de que se asigne la competencia al juzgado de la Sección Primera del Circuito Judicial de Bogotá.

III. CONSIDERACIONES

De conformidad con el artículo 158 del CPACA, con la modificación introducida con el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021 que en su inciso cuarto dispone:

“Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo”.

En ese orden, e s competencia del magistrado ponente dirimir los conflictos de competencia que surjan entre l os juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá. En el presente caso, el conflicto planteado discurre en establecer si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la ALIANSALUD tiene una connotación de carácter tributario, bajo la afirmación de

Bogotá. En el presente caso, el conflicto planteado discurre en establecer si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la ALIANSALUD tiene una connotación de carácter tributario, bajo la afirmación de que conlleva una discusión que atiende a contribuciones parafiscales o, por el4 contrario, se trata de una controversia que por no estar asignada especialmente a ninguna de las especialida des de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (laboral administrativo, responsabilidad contractual o extracontractual del Estado o asuntos impositivos), debe ser de conocimiento de la Sección Primera de manera residual.

Para decidir el asunto, hay que recordar los factores legamente establecidos para determinar la competencia judicial, como facultad que se asigna a determinado órgano judicial (unipersonal o colectivo) para conocer y resolver los negocios que la ley ha colocado dentro de la esfera de sus atribuciones.

Para efectos de establecer la competencia de un juez o tribunal, con arreglo a la ley, se deben verificar los siguientes factores:

 Objetivo: Hace alusión a la naturaleza del pleito o de la relación jurídica objeto de la demanda y a la cuantía o valor económico de tal relación jurídica.

 Subjetivo: Se fija en las condiciones particulares de los sujetos que concurren al proceso, es decir, la calidad de las partes.

 Funcional: Se determina teniendo en cuenta la jerarquía de las autoridades judiciales de forma tal que el conocimiento de los asuntos en única instancia, primera y segunda instancia se distribuye entre los jueces unipersonales y colectivos.

 Territorial: Se refiere al lugar en el que debe tramitarse el proceso,

judiciales de forma tal que el conocimiento de los asuntos en única instancia, primera y segunda instancia se distribuye entre los jueces unipersonales y colectivos.

 Territorial: Se refiere al lugar en el que debe tramitarse el proceso, teniendo en cuenta, por ejemplo, el domicilio del demandante o de la entidad o el particular demandado, así como el sitio en el que se expidió el acto.

Para que un juez o tribunal tenga competencia para conocer de un determinado asunto, hallándose este dentro de la órbita de su jurisdicción, la ley se reserva su conocimiento con preferencia a los demás jueces y tribunales de su mismo grado, de manera que, puede tener jurisdicción y carecer de competencia, pero esta última, por el contrario, no puede existir sin la primera1

Ahora, debe recordarse que a través del Decreto 2288 de 1989 “ Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, asignó las competencias de la Secciones que conforman el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sujeción al criterio de especialidad

1 Instituciones de Derecho Procesal Civil, Editorial Porrúa, México, 1978, pág. 875 adoptado para el H. Consejo de Estado, en virtud del cual los procesos se distribuyen según la naturaleza del asunto o de la relació n jurídica objeto de la demanda, mismo que se estab leció posteriormente para los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, a partir de su entrada en funcionamiento.

En el punto y e n relación con las Secciones Segunda y Cuarta, que incumben al caso, el artículo 18 de dicho compendio normativo previó lo siguiente:

administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, a partir de su entrada en funcionamiento.

En el punto y e n relación con las Secciones Segunda y Cuarta, que incumben al caso, el artículo 18 de dicho compendio normativo previó lo siguiente:

ARTÍCULO 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones.

2. Los electorales de competencia del Tribunal.

3. Los promovidos por el Gobernador de Cundinamarca, los Alcaldes del mismo Departamento o el del Distrito Especial de Bogotá, en los casos contemplados en los artículos 249 del Decreto-ley 1222 de 1986 y 101 del Decreto-ley 1333 de 1986.

4. Las observaciones formuladas a los Acuerdos Municipales o Distritales y a los actos de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

5. Las objeciones a los proyectos de Ordenanza o de Acuerdo, en los casos previstos en la ley.

6. Los conflictos de competencia administrativa asignados al Tribunal.

7. La revisión de contratos, de conformidad con la ley.

8. Los recursos de insistencia en los casos contemplados en la Ley 57 de 1985.

9. De los demás asuntos de competencia del Tribunal, cuyo conocimiento no esté atribuido a las otras Secciones. (…) SECCIÓN CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

atribuido a las otras Secciones. (…) SECCIÓN CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley”. (Énfasis del

Despacho).

Debe anotarse que la distribución de competencias, en los términos prenotados, fue extendido a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo PSAA06-3345 de 2006.

De conformidad con la preceptiva rectora, es necesario definir cuál es el juez competente para conocer de la demanda presentada por ALIANSALUD EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, cuyo objeto es obtener la anulación de los actos administrativos por medio de los cuales se le ordenó a la actora la devolución de sumas giradas indebidamente por unidades de pago por capitación – UPC.6 Como se desprende de los hechos descritos en la demanda y las pretensiones encausadas, no existe reparo en que se trata de una actuación administrativa que culminó con la determinación de la ADRES de ord enar el rembolso de sumas pagadas a título de UPC a la EPS demandante que se consideraron girados sin derecho a percibirlos.

Ahora, el sustento expuesto por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera es que por tratarse de entes ligados a la prestación de servicios de salud o que desarrollan sus actividades en tal ramo (demandante y demandado), la naturaleza de las acreencias tenían un aspecto de aportes

de Bogotá – Sección Primera es que por tratarse de entes ligados a la prestación de servicios de salud o que desarrollan sus actividades en tal ramo (demandante y demandado), la naturaleza de las acreencias tenían un aspecto de aportes parafiscales, pues los recursos del Sistema de Seguridad Social en S alud devienen de ese tipo de exacciones; sin embargo, este Despacho encuentra que contrario a lo considerado por el juzgado de la Sección Primera, en este asunto no están en discusión aspectos ligados a la determinación de obligaciones de carácter parafiscal, ni se reclaman aportes en salud indebidamente girados, sino que el trasfondo atiende a devolución de recursos indebidamente girados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que diverge de un asunto tributario.

En el punto, debe aclararse que si bien el Sistema de General de Seguridad Social en sus tres ramos (salud, pensiones y riesgos laborales) se financia a través de los aportes de carácter parafiscal que se obtienen de los aportantes, una vez recaudados por parte de las entidades dispu estas para el efecto, éstos recursos son girados a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, entidad encargada de hacer los pagos a las entidades prestadoras de salud, según las reglas de asignación que par a ese ramo se establecieron por la Ley 100 de 1993 (artículos 100, 182 y 214), y demás normas atinentes; pero no por la fuente de financiación de los recursos del sistema de seguridad social, se puede derivar que todos los conflictos que se presentan entre las entidades del sector tiene una connotación tributaria.

normas atinentes; pero no por la fuente de financiación de los recursos del sistema de seguridad social, se puede derivar que todos los conflictos que se presentan entre las entidades del sector tiene una connotación tributaria.

Ello, porque los aspectos tributarios (recaudo, fiscalización o discusión) se agotan en el momento en que los recursos de obtienen, pero una vez girados a la ADRES éstos ya hacen parte del presup uesto dado a la entidad para el pago de las prestaciones del servicio de salud en el país; esto es, ya mutan y se ligan a la administración ordinaria de los mismos; de manera que las actuaciones de7 distribución y posterior auditoría, no tiene correspondenc ia alguna con los trámites administrativos dispuestos en el Estatuto Tributario u otras normativas especiales de recaudo y discusión de los aportes parafiscales; pues, para el efecto se emitió el Decreto Ley 1281 de 2002 y la Ley 1949 de 2019 (artículo 7) , previendo un trámite especial para adelantar el control y vigilancia de los recursos destinados a cubrir los costos de la prestación del servicio a cargo de la ADRES y respecto del cual la Corte Constitucional ha precisado que:

“El artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 regula el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Dicha disposición puede ser entendida en dos etapas, la primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, específicamente la norma dispone que ( i) cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, (ii) detecte que se

específicamente la norma dispone que ( i) cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, (ii) detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento,(iii) solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, (iv) el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, (v) cua ndo la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud.

En una segunda etapa, procede la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes.” (…)

“Ahora bien, cabe resaltar que el trámite a que alude la disposición acusada es de naturaleza pública administrativa pues, a pesar de que, como se advirtiera por las autoridades intervinientes, desde el momento de su creación la administración del Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosygafue asignada a un encargo fiduciario de carácter privado, es lo cierto que las actu aciones ante su administrador se han de entender sujetas a las normas de derecho público como quiera que aquél cumple funciones administrativas en relación con recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud con los que se atienden oblig aciones inherentes al mismo.”2

Para ahondar en el aspecto, es del caso referir que la Ley 100 de 1993, en su

funciones administrativas en relación con recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud con los que se atienden oblig aciones inherentes al mismo.”2

Para ahondar en el aspecto, es del caso referir que la Ley 100 de 1993, en su artículo 182 prevé que la prestación de los servicios de las EPS en el régimen contributivo o subsidiado, se financian con las cotizaciones obliga torias de los afiliados, las cuotas moderadoras y los recursos del Presupuesto General de la Nación, a través de la Unidades de Pago por Capitación (UPC), que son valores que se reconocen a cada EPS por el Sistema General de Seguridad Social en Salud que reconoce la Comisión de Regulación en Salud – CRES, de acuerdo con el perfil epidemiológico de la población, los riesgos cubiertos, los costos de prestación de servicio; por ende, si bien se trata de dineros públicos con destinación específica, que se origi nan de los cotizaciones obligatorias de los

2 Sentencia C-510 de 2004.8 afiliados que recaudan las EPS pero que son trasladados directamente al ADRES y entran a las arcas del Estado y que posteriormente se compensan a través de las UPC, en los términos de los artículos 182, 205 y 206 de la Ley 100 de 1993.

De lo anterior se obtiene que si bien los recursos del Sistema de Seguridad Social tienen origen en cotizaciones obligatorias (contribuciones parafiscales), una vez ingresan al ADRES, pasan a ser recursos ordinarios sin conservar s u carácter tributario, pues difieren de las obligaciones entre el aportante y el Estado, sino que se trata de recursos giro ordinario con destinación específica, pues una vez las sumas ingresan a la Administración para financiar el sistema de salud, se une n

tributario, pues difieren de las obligaciones entre el aportante y el Estado, sino que se trata de recursos giro ordinario con destinación específica, pues una vez las sumas ingresan a la Administración para financiar el sistema de salud, se une n con las otras fuentes del mismo, como lo son las partidas del presupuesto nacional.

Motivo por el cual, no puede confundirse el origen de los recursos que pueden devenir o no de los aportes parafiscales, con los dineros que obtiene una EPS a través de la UPC, pues estos últimos son los mecanismos de pago, pero no tienen connotación tributaria.

En ese orden, el fundamento expuesto por el juez Sexto Administrativo del Circuito parte de una premisa errada, por considerar que los dineros perseguidos por ADRES tienen connotación de aportes parafiscales, pues, se insiste, ello solo es pregonable de las sumas que los cotizantes hacen a la EPS en el régimen contributivo, pero una vez recaudados, entran a hacer parte de las arcas estatales, donde se unen a las de más fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social del cual se reconoce las unidades de pago por capitación o se hacen giros extraordinarios para retribuir a las empresas prestadoras del servicio de salud o cubrir los costos extraordinarios de pre stación del servicio no POS, pero sin mantener la naturaleza tributaria.

Asimismo, no es válido afirmar que todos los recursos que entran al patrimonio de las EPS son de naturaleza tributaria, pues ello desconoce la forma establecida en la Ley 100 de 1993 para la retribución de sus servicios frente al sistema, pero este tipo de empresas también pueden obtener ingresos por inversiones, explotación de intangibles, prestación de otro tipo de servicios, etc., luego, no por el hecho de

la Ley 100 de 1993 para la retribución de sus servicios frente al sistema, pero este tipo de empresas también pueden obtener ingresos por inversiones, explotación de intangibles, prestación de otro tipo de servicios, etc., luego, no por el hecho de tratarse de una controver sia suscitada entre empresas vinculadas a la prestación de los servicios de salud, el asunto contenga, por contera, una discusión tributaria9 de las asignadas a la Sección Cuarta, pues para el efecto tendría que tratarse de procesos de determinación, cobro, devolución, revisión o sanción ligada directamente con una exacción, lo cual no se puede concluir en el presente asunto.

Así entonces, se considera ajustada a derecho la posición adoptada por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta y, como consecuencia, se asignará la competencia para conocer del asunto al Juzgado 6 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”,

RESUELVE:

1. DEFINIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 44

Administrativo del Circuito de Bogotá adscrito a la Sección Cuarta y el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá de Sección Primera, en el sentido de que el competente es el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo previamente expuesto.

2. REMITIR las presentes diligencias al Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá adscrito a la Sección Primera, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia para que continúe con el trámite del asunto

2. REMITIR las presentes diligencias al Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá adscrito a la Sección Primera, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia para que continúe con el trámite del asunto hasta emitir la sentencia de primera instancia.

3. COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá de Sección Cuarta y a las partes en las direcciones electrónicas suministradas en el expediente.

4. Las comunicaciones anteriores, deberán dirigirse a las siguientes direcciones

electrónicas:

Demandante: ALIANSALUD EPS:

juanmanuel@diazgranados.co abogado3@diazgranados.co10 Realizado lo anterior, procédase a la remisión del expediente para resolver el objeto del asunto según el procedimiento de rigor.

Se deja constancia de que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la magistrada, a través del aplicativo oficial denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 d e la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente

MERY CECILIA MORENO AMAYA

Magistrada