TA CUN - 25000-23-41-000-2022-01246-00-(21-11-2022)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Radicación: No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Demandante: MUNICIPIO DE MADRID - CUNDINAMARCA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Asunto: CUMPLIMIENTO DE LOS ARTÍCULOS 19 Y 20

DE LA LEY 105 DE 1993 Y EL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO 1292 DE 2021

Decide la Sala la solicitud presentada por la señora Martha Mireya Pabón Pérez actuando en calidad de apoderada judicial del Municipio de Madrid, Cundinamarca, con el fi n de obtener el cumplimiento por parte del Instituto Nacional de Vías INVÍAS, de lo estipulado en los artículos 19 y 20 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1292 de 2021.

I. ANTECEDENTES

A. Los hechos de la demanda

Del escrito de demanda, se extrae el siguiente fundamento fáctico (archivo 01), a saber:

1. Señala la accionante que, la Calle 7 del Municipio de Madrid identificada con el código 5008A presenta deterioros y grietas en su estructura, lo cual significa un riesgo para los habitantes del municipio de Madrid.

1. Señala la accionante que, la Calle 7 del Municipio de Madrid identificada con el código 5008A presenta deterioros y grietas en su estructura, lo cual significa un riesgo para los habitantes del municipio de Madrid.

2. Advierte que, la vía en mención se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías por ser considerada una vía de primer orden y que elExpediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

2 municipio no puede real izar obras de manten imiento o conservación, si no cuenta con una transferencia o cesión por parte de la Nación.

3. Informa que, el 11 de septiembre de 2020 el Alcalde del Municipio de Madrid solicitó al Director Territorial del INVÍAS Cundinamarca, la entrega

a título de comodato de la Calle 7 para la ejecución de obras de mantenimiento y adecuación de la vía nacional.

En ese orden, señala que en el año 2021 se celebró el contrato No. 1558 de 2021 entr e el Instituto Nacional de Vías e Ingeniería de Colom biaINGDECOL S.A.S., por el valor de $146.511.492 cuyo objeto contractual era el siguiente: "suministro de mezcla asfáltica en caliente, vía código 5008A Villeta - Los A lpesBogotá Sector Paso Nacional por Madrid, PR58+0920 - PR63+0950, a cargo de la Dirección Territorial Cundinamarca en el Departamento de Cundinamarca ". Adicional a ello, advierte que el ente territorial tuvo que suministrar la maquinaria y mano de obra para el mantenimiento de dicha vía.

Cundinamarca en el Departamento de Cundinamarca ". Adicional a ello, advierte que el ente territorial tuvo que suministrar la maquinaria y mano de obra para el mantenimiento de dicha vía.

4. Refiere que, el 9 de febrero de 2022 el Mun icipio de Madrid mediante oficio No. 170 -143.22 solicitó al Director del INVÍAS Territorial Cundinamarca, una visita técnica de inspección al "Puente los Españoles",

ubicado en la Calle 7 con Carrera 9 y 8 del área urbana del Municipio de Madrid, con el fi n de elaborar un plan de acción al puente mencionado. Con respecto a dicho requerimiento manifiesta que el INVÍAS no dio respuesta a la solicitud presentada.

5. Indica que el 5 de mayo de 2022, mediante oficio No. 170 -644.22 el Municipio de Madrid solicitó al Director de la Territorial de Cundinamarca

del INVÍAS realizar el respectivo mantenimiento de la Calle 7 por cuanto la vía presenta grietas y baches, lo cual ha incrementado el índice de accidentalidad de los habitantes del municipio.

6. Finalmente, m anifiesta que, las solicitudes presentadas para el

mejoramiento de la Calle 7 del Municipio de Madrid no han sido atendidasExpediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

3 y que el INVÍAS está incumpliendo con sus funciones y responsabilidades sobre la infraestructura de las vías terrestres.

B. Las pretensiones

Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó que se acceda a las siguientes súplicas:

sobre la infraestructura de las vías terrestres.

B. Las pretensiones

Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó que se acceda a las siguientes súplicas:

“IV. PRETENSIÓN Señor juez, solicito muy respetuosamente, se le ordene al INVIAS Territorial Cundinamarca, que cumpla con lo dispuesto en la Ley 105 de 1993 artículos 19 y 20 y Decreto 1292 de 2021 artículo 2 y, en este sentido, lleve a cabo el respectivo mantenimiento sobre la Calle 7 que se encuentra a su cargo, conforme a las solicitudes presentadas por el Municipio de Madrid mediante los Oficios 170 -1317.20, 170 -143.22, 170.644.22.(…)” (SIC) (archivo 01 – mayúsculas y negrillas del original).

C. La actuación judicial en esta Corporación

Por auto del 24 de octubre de 2022, se admitió la acción de la referencia (archivo 10), el cual se notificó mediante correo electrónico enviado el día 25 de octubre de 2022 a la entidad demandada (archivo 11).

D. La contestación de la demanda

La señora María Stephanie Corredor Rodríguez en calidad de apoderada especial del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS, a través de memorial allegado el 28 de octubre de 202 2 (archivo 12), dio contestación oponiéndose a las pretensiones de la demanda, alegando, en síntesis, lo siguiente:

Frente a los hechos de la demanda, manifestó que, si bien l a vía en mención es una vía a cargo del Instituto Nacional de Vías, el municipio sí

siguiente:

Frente a los hechos de la demanda, manifestó que, si bien l a vía en mención es una vía a cargo del Instituto Nacional de Vías, el municipio sí puede intervenir la misma de conformidad con el Decreto 1292 de 2021 , dada la escasez de recursos por parte del INVÍAS.

Indica que, las solicitudes realizadas por el Munic ipio de Madrid han sido respondidas en su totalidad y que incluso, en todas las acciones de tutelaExpediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

4 interpuestas por el Municipio de Madrid se ha demostrado que el Instituto Nacional de Vías ha dado respuesta a las peticiones radicadas.

Finalmente, a rgumenta que , el INVÍAS no cuenta con los recursos necesarios para el mantenimiento de la vía y que la acción de cumplimiento en este caso resuelta improcedente por cuanto implica un gasto presupuestal. Refiere que, la entidad se encuentra frente a una situación de imposibilidad de mantenimiento por cuanto no cuenta con los recursos necesarios para ejecutar lo solicitado, dado que la asignación de recursos se establece con prioridades del orden nacional sin que se haya tenido un rubro disponible para el presente año.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) finalidad de la acción de cumplimiento; B) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y C) el caso concreto.

A. Finalidad de la acción de cumplimiento

sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) finalidad de la acción de cumplimiento; B) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y C) el caso concreto.

A. Finalidad de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y el artículo 146 del C.P.A.C.A., tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir, tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de u n acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

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5 Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º ley 393 de 1997).

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibidem).

cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibidem).

c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de la misma norma).

d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente.

e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

“El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acció n, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

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6 “Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

6 “Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia s e discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”1 (se adicionan negrillas).

En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló:

“La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumpl imiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución ; que la administración h aya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “................................................................................

“En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo

produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “................................................................................

“En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar. “........................................................”2 (resalta la Sala).

De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos, y con los lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades3, se tiene lo siguiente:

a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ning ún condicionamiento,

1 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente número 2002-1065-01(ACU-1498), M.P. Roberto Medina López. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 17 de mayo de 2006, exp. No. AC -2006-0772, M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

7 es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna.

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

7 es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna.

b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones.

c) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúna las características anotadas anteriormente, se impone denegar las pretensiones de la acción.

B. Las normas cuyo cumplimiento se reclama

La parte actora alega como mand ato incumplido lo contenido en los artículos 19 y 20 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1292 de 2021, cuyos textos son los siguientes:

“LEY 105 DE 1993

Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.

(…)

CAPÍTULO II

FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES SOBRE LA

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

ARTÍCULO 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley.

ARTÍCULO 20.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad

términos establecidos en la presente Ley.

ARTÍCULO 20.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su re spectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

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Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley. (…)”

“DECRETO 1292 DE 2021

Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de

Vías - INVIAS.

(…)

CAPÍTULO I

OBJETO, FUNCIONES, PATRIMONIO

ARTÍCULO 2º. FUNCIONES DEL INSTITUO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, desarrollará las siguientes funciones generales:

(...)

2.5 Asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con el INVIAS.

(...)

2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales. (…)”

cuente con recursos o se acuerde con el INVIAS.

(...)

2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales. (…)”

C. Caso concreto

En el caso sub examine la parte actora, en ejercicio de la acción de cumplimiento, demandó al Instituto Nacional de Vías , con el fin de que cumpla lo dispuesto en las normas antes transcritas.

1. Sea lo primero indicar que, la entidad accionada advirtió sobre la imposibilidad de darle cumplimiento a lo solicitado por cuanto indicó que el INVÍAS no cuenta con los recursos necesarios para el mantenimiento de la vía. Al respecto, conviene reiterar lo dicho por la entidad en el escrito de contestación:Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

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"Si bien la vía que nos ocupa es una vía a cargo del Instituto, tal y como se ha demostrado en múltiples ocasiones, no hay incumplimiento por parte de la entidad, cuando siempre se han atendido los diferentes requerimientos del municipio. Ahora bien nos encontramos frente a una situación de imposibilidad de mantenimiento, debido a que como ya se ha reiterado, a la fecha no se cuenta con los recursos necesarios para las pretensiones del Municipio de Madrid. (...)" (fl. 6 del archivo 12) (mayúsculas del original).

En efecto, es pertinente señalar que una de las normas que se estima como incumplida establece que para efectos de la construcción y conservación de la infraestructura de transporte "la Nación y las Entidades

En efecto, es pertinente señalar que una de las normas que se estima como incumplida establece que para efectos de la construcción y conservación de la infraestructura de transporte "la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine la Ley".4

En este sentido, reitera la Sala que, este mecanismo constitucional no es idóneo para perseguir el acatamiento de normas que establecen gastos, máxime si éstos no han sido presupuestados, como el caso que nos ocupa, pues el mantenimiento de una vía del orden nacional, sin duda alguna supone la suscripción de un contrato de mantenimiento y conservación de infraestructura de transporte que genera un gasto y tal como lo señaló el INVÍAS, "no existe una asignación de recursos disponible para el presente año" (f. 3 del archivo 12).

1. Así las cosas, la Sala pone de presente que, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 establece la improcedencia de la acción en los términos que se

transcriben a continuación:

“Artículo 9º. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.

“Tampoco pro cederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

4 Segundo inciso del artículo 20 de la Ley 105 de 1993.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

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10 “Parágrafo. La acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” (resalta la Sala).

Del aparte resaltado de la norma antes tra nscrita y en relación con el presente asunto se desprende, con claridad, que una de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento es cuando se pretenda el cumplimiento normas que establezcan gastos.

No obstante, conviene señalar que el Consejo de Estado en su jurisprudencia ha determinado que el cumplimiento de normas que establezcan gastos es procedente siempre y cuando el mismo ya esté presupuestado5.

Sin embargo, como ya se anotó en este caso, no existe prueba alguna que permita establecer que los recursos necesarios para la posible suscripción de un contrato de mantenimiento de infraestructura de transporte esté financiado o existan las asignaciones presupuestales para la celebración del mismo, lo que conlleva a la configuración de la causal de improcedencia de que trata el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según e l cual "la acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".

1. Así las cosas, en criterio de esta Sala, la acción de cumplimiento

de 1997, según e l cual "la acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".

1. Así las cosas, en criterio de esta Sala, la acción de cumplimiento promovida dentro del radicado de la referencia resulta improcedente pues, las normas que se piden hacer cumplir conllevan gasto no presupuestado, lo que configura la improcedencia de la presente acción e impide a este juez constitucional pronunciarse respecto del fondo de las pretensiones de la parte actora. Lo anterior, comoquiera que, ordenar el

mantenimiento de la Calle 7 del Municipio de Madrid que corresponde a la vía nacional con código "5008A" al INVÍAS, requiere per se la celebración de un contrato de mantenimiento de infraestructura vial, y, por ende, gasto presupuestal.

5 Consejo de Estado. Sentencia del 22 de octubre de 2020. Rad. -2020-00185-01. C.P: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez.Expediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

11

En consecuencia, se declarará improcedente la acción de cumplimiento promovida dentro del presente asunto.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la R epública de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Declárase improcedente la acción de cumplimiento promovida por la señora Martha Mireya Pabón Páez en calidad de apoderada judicial del

autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Declárase improcedente la acción de cumplimiento promovida por la señora Martha Mireya Pabón Páez en calidad de apoderada judicial del Municipio de Madrid, Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes a las direcciones electrónicas : notificacionjudicial@madridcundinamarca.gov.co, info@pabonabogados.com.co, njudiciales@invias.gov.co y mscorredor@invias.gov.co

3º) Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según Acta No.

OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Magistrado Firmado electrónicamente

MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado Firmado electrónicamenteExpediente No. 25000-23-41-000-2022-01246-00

Actor: Municipio de Madrid - Cundinamarca Acción de cumplimiento

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CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Magistrado Firmado electrónicamente

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el

Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1487 de 2011.