TA CUN - 25000-23-41-000-2024-00496-00-(18-04-2024)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JURISDICCIONAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “C”

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

Sentencia No. 33

PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: RAFAEL NAVARRO

DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

OBJETO DE LA PROVIDENCIA

Se dicta sentencia de primera instancia en la demanda de acción de cumplimiento formulada por el señor Rafael Navarro para que se ordene el cumplimiento de los artículos 1 y 6 de la Ley 1527 de 20121.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

El accionante planteó los siguientes fundamentos y hechos relevantes:

1. La Ley 1527 de 2012 en su artículo primero establece que el objeto de las operaciones de libranza o descuento es la posibilidad de que los asalariados o pensionados puedan adquirir productos o servicios financieros o de cualquier naturaleza, siempre y cuando medie una autorización expresa de descuento otorgada a la entidad pagadora o al empleador . La autorización es el único requisito exigible para que se hagan los descuentos por libranza.

2. El artículo sexto de dicha regulación ordena a los empleadores hacer las

otorgada a la entidad pagadora o al empleador . La autorización es el único requisito exigible para que se hagan los descuentos por libranza.

2. El artículo sexto de dicha regulación ordena a los empleadores hacer las deducciones por libranza de las sumas a cancelar a sus contratistas, empleados, o pensionados y girarlas a la entidad operadora, siempre y cuando medie un consentimiento escrito, irrevocable y expreso del pensionado, empleado o contratista. Si no hacen los descuentos, serán solidariamente responsables por el pago de la obligación.

1 “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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3. El 10 de agosto de 2023 la Dirección de Tecnologías de la Información (TICS) del Ministerio de Defensa Nacional efectúo una serie de modificaciones, entre estas, la establecida en el numeral 16 del Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional

[Manual], donde se estableció un nuevo procedimiento para efectuar la autorización de descuento y la consulta de la capacidad de endeudamiento de los funcionarios de las Fuerzas Militares.

4. Dicho trámite consiste en que:

a. Una vez establecida la capacidad económica del personal, los operadores de libranza o descuento deben registrar las solicitudes de autorización,

funcionarios de las Fuerzas Militares.

4. Dicho trámite consiste en que:

a. Una vez establecida la capacidad económica del personal, los operadores de libranza o descuento deben registrar las solicitudes de autorización, incluyendo: i) el valor del préstamo; ii) el valor de la cuota mensual a descontar; y iii) la fecha de inicio y de finalización de dicho descuento.

Para validar el referido procedimiento, los operadores de libranza y/o descuento deben adjuntar soportes suficientes que sustenten la operación, entre los cuales, se encuentran: (i) la fotocopia de la cédula de ciudada nía del funcionario al cual le será efectuado el descuento; (ii) la copia del contrato de libranza o descuento; y (iii) la autorización de descuento de la nómina con firma y huella clara y legible, donde se especifiquen las cuantías, plazos y condiciones del negocio jurídico.

b. Una vez cargada la información por parte de las operadoras de libranza y/o descuento, estas últimas deberán efectuar una gestión con el funcionario de las fuerzas militares, empleado, pensionado, contratista, para que este último realice la respectiva autorización del descuento y se le pueda aplicar el mismo a su nómina.

5. El referido Manual establece un paso a paso para que el funcionario que tomó el crédito de libranza o descuento otorgue la respectiva autorización para el descuento, siendo el encargado de aprobar o rechazar el descuento cargado por la entidad operadora de libranza de su nómina a través del portal WEB-SIATH 2.0.

6. El Ministerio de Defensa excedió sus facultades legales porque permitió que el

siendo el encargado de aprobar o rechazar el descuento cargado por la entidad operadora de libranza de su nómina a través del portal WEB-SIATH 2.0.

6. El Ministerio de Defensa excedió sus facultades legales porque permitió que el funcionario de las fuerzas militares pueda intervenir con posterioridad a haber asumido sus obligaciones dentro de una operación de libranza o descuento, para autorizarla o excluirla, cuando no tiene facultades para hacerlo.

7. Este procedimiento no se exige a todas las cooperativas o entidades financieras, lo cual afecta no sólo el derecho a la igualdad sino al derecho colectivo a la libre competencia económica.PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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8. El 6 de diciembre de 2023 presentó ante Ministerio de Defensa Nacional derecho de petición para constituir la renuencia bajo los siguientes fundamentos:

“(…) Por lo anterior, el Ministerio de Defensa deberá dentro del término de diez (10) días modificar su decisión de exigir el requisito adicional y procedimiento establecido en el numeral 16 del Manual a aquellas sociedades que no se encuentren dentro del lista do referido . (…) el Ministerio de Defensa Nacional, deberá eliminar la barreras impuestas a la actividad de libranza, en desconocimiento de los artículos en cita, a través del Manual bajo censura y concretamente eliminando el requisito adicional establecido en su numeral 16,

Nacional, deberá eliminar la barreras impuestas a la actividad de libranza, en desconocimiento de los artículos en cita, a través del Manual bajo censura y concretamente eliminando el requisito adicional establecido en su numeral 16, referido a la necesidad de nueva suscripción o cargue de acuerdos, de aporte de cédulas de ciudadanía y especialmente el requisito de que deba tenerse autorización adicional por parte del beneficiario de la libranza por medio de la plataforma. (…) Respetuosamente, además de cumplir con lo requerido en la constitución de renuencia anterior, a manera de control ciudadano, se solicita por medio del presente derecho de petición la siguiente información:

1. Se informe qué funcionario(s) y con qué cargos proyectaron, revisaron y aprobaron el Manual que se cuestiona por este medio y, qué funcionario(s) y con qué cargo determinan qué entidades son excluidas o no de su cumplimiento total o parcial.

2. En caso de que, en criterio del Minister io, no procedan las solicitudes realizadas en la anterior constitución en renuencia, agradezco se me informe qué funcionario y con qué cargo tomó dicha decisión y con base en qué criterios fácticos y jurídicos.

3. Se me remita copia de todas y cada una de las solicitudes, derechos de petición y en general comunicaciones que se hayan referido al MANUAL DEL USUARIO PARA COOPERATIVAS Y ENTIDADES FINANCIERAS en que cualquier tipo de usuario haya planteado objeciones al mismo y las respuestas otorgadas por el Ministerio en cada caso.

4. Se remita directamente este derecho de petición al señor ministro y se me informe por su Despacho qué medidas ha adoptado para corregir la situación

otorgadas por el Ministerio en cada caso.

4. Se remita directamente este derecho de petición al señor ministro y se me informe por su Despacho qué medidas ha adoptado para corregir la situación que se denuncia por este medio y, si no han sido tomadas, se me informe las razones por las cuales en ejercicio de su deberes legales y constitucionales no lo ha hecho (…)”.

9. El Ministerio de Defensa Nacional respondió el 19 de diciembre de 2023 lo siguiente:PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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“(…) De manera atenta y con relación a la petición No. P20231213049800 del día 13 de diciembre de 2023 allegada a la Dirección de Desarrollo de la Fuerza Pública mediante la plataforma SGDEA, en la que, en términos generales, se solicita la modificación del [Manual], en el sentido de eliminar la exigencia de autorización del descuento por libranza en el PORTALWEB-SIATH 2.0. Comedidamente me permito otorgar respuesta de fondo a la petición en los siguientes términos:

Con relación a lo solicitado en el numeral primero de su petición se informa que el [Manual] y el SICOD – Sistema Integrado de Códigos de Descuentos, el cual tiene como objetivo facilitar la tarea de conocimiento, uso y aprendizaje del sistema desarrollado, fueron elaborados por la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TICS, bajo el marco de la “Guía para

el cual tiene como objetivo facilitar la tarea de conocimiento, uso y aprendizaje del sistema desarrollado, fueron elaborados por la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TICS, bajo el marco de la “Guía para compilar normas y actualizar procedimientos relacionados con el proceso automatizado de descuentos por libranza del Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras y adscritas”. Dicho documento se encuentra publicado en el SICOD ingresando por la URL https://portalapp.mindefensa.gov.co:8445/sicod dando clic en “Para ver el manual de la aplicación dar clic aquí”, donde podrá evidenciar las personas que lo elaboraron, revisaron y aprobaron.

A lo requerido en el numeral segundo de su petición, de acuerdo con lo informado por la Dirección de Desarrollo de la Fuerza Pública y Unidades Ejecutoras del Ministerio de Defensa Nacional, se comunica que no es posible atender de manera favorable la solicitud relacionada con excluir la exigencia de la autorización del descuento por libranza efectuada en el PORTALWEB-SIATH 2.0 , teniendo en cuenta que la implementación de mencionado parámetro obedeció a la sistematización del proceso de descuentos por libranza a través del Sist ema de descuentos SICOD, el cual fue aprobado por las Fuerzas Militares y las unidades ejecutoras del Ministerio de Defensa Nacional en sede de Comité Estratégico de Capital Humano y Subcomité Asesor de Capital Humano del Ministerio de Defensa Nacional, presidido por los señores Segundos Comandantes y Jefes de Talento Humano de las Fuerzas Militares, por el cual se aprobaron los lineamientos contenidos en la [Guía], posteriormente materializados a través del [Manual]. En tal

presidido por los señores Segundos Comandantes y Jefes de Talento Humano de las Fuerzas Militares, por el cual se aprobaron los lineamientos contenidos en la [Guía], posteriormente materializados a través del [Manual]. En tal sentido, la sistematización del proceso de descuentos por libranza del sector defensa detallado en el [Manual] se dio en atención a la necesidad de mitigar los riesgos generados por las múltiples y continuas denuncias del personal de la institución , relacionadas con las posibles irregularidades presentadas con los descuentos de nómina, por suplantación de persona, falsificación de firmas y huellas en las autorizaciones de descuentos, así como por la suscripción y renovación de contratos no autorizad os con operadores de libranza, ofreciendo laPROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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ventaja a las entidades de conocer la capacidad de endeudamiento del funcionario en tiempo real.

De esta manera el fundamento legal de las decisiones administrativas contenidas en el [Manual] se encuentra en el artículo 1 de la Ley 1527 de 2012 (modificado por la Ley 1902 de 2018), por cuanto le corresponde al empleador como entidad pagadora, verificar que medie autorización expresa del descuento suscrita por el trabajador, obligación que de acuerdo con la [Guía], se valida mediante la aceptación directa efectuada por el trabajador a través del PORTALWEB -SIATH 2.0, generando como evidencia el soporte de

descuento suscrita por el trabajador, obligación que de acuerdo con la [Guía], se valida mediante la aceptación directa efectuada por el trabajador a través del PORTALWEB -SIATH 2.0, generando como evidencia el soporte de autorización en tiempo real con registro de fecha y hora de la actuación.

En cuanto a lo solicitado en el nu meral tercero del petitorio, el ámbito de aplicación del SICOD – Sistema de Códigos de Descuento de acuerdo con la [Guía] son las entidades operadoras de libranza registradas y activas en el Registro Único Nacional de Entidades Operadoras de Libranzas RUNEOL. Por otro lado, las Unidades Ejecutoras como Ejército Nacional, Armada Nacional y la Fuerza Aeroespacial Colombiana, son las encargadas de determinar las entidades que realizarían el cargue masivo, teniendo en cuenta que, son entidades adscritas al Sector Defensa, sin ánimo de lucro que prestan servicios de bienestar, recreación, vivienda, entre otros, a las familias de los miembros de la Fuerza Pública, por lo tanto realizan el cargue masivo al no ser entidades operadores de libranza, no estando obligadas a inscribirse en el RUNEOL, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1902 de 2018.

Respecto a la autorización que otorga el funcionario mediante el PORTAL WEB SIATH 2.0 desde el mes octubre de 2023 se omite el requisito “Autorización de Descuento por Nómina con la respectiva firma y huella del funcionario, la cual debe ser clara y legible, sin tachaduras y/o enmendaduras, donde se especifique de forma clara las condiciones del negocio jurídico, las

“Autorización de Descuento por Nómina con la respectiva firma y huella del funcionario, la cual debe ser clara y legible, sin tachaduras y/o enmendaduras, donde se especifique de forma clara las condiciones del negocio jurídico, las cuantías y los plazos establecidos”, quedando así, como única autorización de la libranza y/o descuento directo la que el funcionario otorgue mediante el PORTAL WEB -SIATH 2.0, por lo que se realizó la modificación parcial del Manual, el cual ya se encuentra publicado en la aplic ación desde la fecha anteriormente.

Con respecto al requisito de copia de la cedula de ciudadanía, teniendo en cuenta que la identidad del trabajador se encuentra plenamente validada a través del desarrollo implementado dentro del sistema de descuentos S ICOD mediante el PORTALWEB-SIATH 2.0. será considerado para ser excluido en la próxima actualización del manual del sistema. (…)”.

10. La respuesta el ministerio incumplió lo ordenado en los mencionados artículos.PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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11. Además, se vulneró el artículo 84 de la Constitución Política, que señala que “(…) Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general (como sucede con la actividad de libranza a través de la ley 1527 de 2012), las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”

general (como sucede con la actividad de libranza a través de la ley 1527 de 2012), las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”

Para el efecto, elevó las siguientes pretensiones:

“(…) Primera Principal: Que se le ordene al Ministerio de Defensa Nacional eliminar el requisito adicional y procedimiento establecido en el numeral 16 del Manual, específicamente a la autorización por parte del funcionario (de las fuerzas militares, empleado, pensionado, contratista) a través del Portal web SIATH 2.0.

Segunda Principal: Al tratarse la presente de una acción constitucional en interés público se adopten las medidas que, a juicio del Señor Juez, como juez constitucional, hagan efectivas las normas que se consideran incumplidas y los derechos de los interesados.

Tercera principal: Que se condene en costas y gastos a la entidad accionada en virtud especialmente de su renuencia a cumplir con las normas de las que se solicita su cumplimiento.

Cuarta principal: Se ordene compulsar copias de la decisión de co ndena a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

(…).”

2. La contestación de la demanda.

Tanto el Ministerio de Defensa Nacional como el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

El Tribunal es competente para conocer el presente medio de control en primera instancia, conforme lo establece el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto se formuló contra una entidad del orden nacional y el accionante tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá

modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto se formuló contra una entidad del orden nacional y el accionante tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá DC2.

2 Ley 393 de 1997, artículo 3PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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2. Problema jurídico

Se determinará si procede el medio de control de cumplimiento para exigir la eliminación del numeral 16 del Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, que estableció el nuevo procedimiento para efectuar la autorización de descuentos de nómina.

3. Tesis de la sala

El medio de control es improcedente para exigir la eliminación del numeral 16 del [Manual], porque implica realizar un control de legalidad para el cual existen otros medios de defensa judicial, conforme impone el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

4. Acción de cumplimientomarco general.

Conforme al artículo 87 de la Constitución Nacional, toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

El artículo 8 ibidem, prevé que la acción procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa

cumplimiento del deber omitido.

El artículo 8 ibidem, prevé que la acción procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa renuencia o reclamación.

La acción es improcedente para la protección de derecho fundamentales o cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma salvo para evitar un perjuicio irremediable.

La Corte Constitucional señaló que3:

«el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo».

3 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera VergaraPROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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5. Caso concreto

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5. Caso concreto

La parte actora pretende que a través del medio de control de cumplimiento se ordene al Ministerio de Defensa Nacional elimine el numeral 16 del [Manual], que, en su criterio, incumple los artículos 1º y 6º de la Ley 1527 de 2012.

Está probado que el Ministerio de Defensa expidió el Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, por el cual adoptó un nuevo procedimiento para evitar la suplantación o falsedad de los documentos de autorización de los descuentos de nómina. El numeral 16 se refiere a la autorización directa y sistematizada del descuento, a través de un aplicativo, por parte de la persona beneficiaria del crédito por libranza.

El accionante considera que la implementación del manual, y específicamente del numeral 16, es una extralimitación de las facultades legales del empleador.

Para la Subsección es claro que la solicitud de eliminación del numeral 16 del mencionado manual es improcedente a través del medio de control de cumplimiento, porque no se exige directamente el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos , de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º. de la Ley 393 de 1997, sino el examen de legalidad del Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional , para lo cual se debe acudir a los medios de control ordinarios.

para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional , para lo cual se debe acudir a los medios de control ordinarios.

La parte actora no puede acudir a este medio de control para que se anulen o inapliquen actos administrativos, pues para ello el ordenamiento jurídico estableció instrumentos judiciales idóneos, en los cuales se surten las etapas respectivas y existe la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Finalmente, no existe prueba de un perjuicio grave e inminente que impida al accionante acudir al instrumento judicial idóneo.

Por lo anterior, se declarará la improcedencia del medio de control de cumplimiento frente a las pretensiones de la demanda.

DECISIÓN

Con fundamento en lo anterior el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00496-00

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RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la petición de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

SEXTO: ARCHIVAR el expediente, en caso de no ser impugnada esta decisión, previa anotación en el sistema de gestión judicial SAMAI.

de la Ley 393 de 1997.

SEXTO: ARCHIVAR el expediente, en caso de no ser impugnada esta decisión, previa anotación en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

Magistrada Firmado electrónicamente

FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA

Magistrado Firmado electrónicamente

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

La presente providencia fue firmada electrónicamente en SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. GARU.