TA CUN - 25000-23-41-000-2024-00630-00-(08-05-2024)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JURISDICCIONAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “C”

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

Sentencia No. 44

PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ

DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURAANI

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

OBJETO DE LA PROVIDENCIA

Se dicta sentencia de primera instancia en la demanda de acción de cumplimiento formulada por Hernán Darío Cadavid Márquez para que se ordene el cumplimiento de los artículos 11 de la Ley 1 de 19911, 17 de la Ley 768 de 20022, 80 de la Ley 1617 de 20133 y del Documento Interno ANI GCSP-I-004-V3 “Metodología para Modificación de Concesiones Portuarias” de no otorgar la modificación del contrato de Concesión Portuaria 005 de 2010.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

El accionante pidió ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - el cumplimiento de los artículos 11 de la Ley 1 de 1991, 17 de la ley 768 de 2002, 80 de

1. Demanda

El accionante pidió ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - el cumplimiento de los artículos 11 de la Ley 1 de 1991, 17 de la ley 768 de 2002, 80 de la ley 1617 de 2013 y del Documento Interno ANI GCSP -I-004-V3 “Metodología para Modificación de Concesiones Portuarias”, que le imponen no otorgar la modificación del contrato de concesión portuaria 005 de 2010 y archivar el trámite que se inició para tal fin el 22 de diciembre de 2022; por cuanto el concepto de la Alcaldía Distrital de Santa Marta fue negativo.

Expuso los siguientes hechos:

1 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones” 2 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.” 3 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ

DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

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1. El 22 de diciembre de 2022 la sociedad Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S., solicitó ante la ANI la modificación y prórroga del contrato de

2

1. El 22 de diciembre de 2022 la sociedad Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S., solicitó ante la ANI la modificación y prórroga del contrato de concesión portuaria No. 005 del 16 de junio de 2010, que le permite operar el terminal marítimo de Pozos Colorados en la ciudad de Santa Marta.

2. El 9 de junio de 2023 se llevó a cabo la audiencia pública en el marco del proceso de modificación de la concesión portuaria.

3. El 27 de diciembre de 2023 la Alcaldía Distrital de Santa Marta rindió concepto negativo a la solicitud de modificación del contrato de concesión 005 de 2010, dado que las instalaciones del terminal marítimo de Pozos Colorados están ubicadas en la zona de mayor potencial para el desarrollo turístico según el plan de ordenamiento territorial.

4. El 9 de febrero de 2024 el actor popular solicitó a la ANI dar cumplimiento a las normas objeto de la demanda y archivar el trámite de modificación del contrato de concesión.

Consideró que l a A NI omitió s u obligación de archivar el trámite de modificación solicitada por estar a la espera de la respuesta a un requerimiento que en febrero de 2023 le hizo al concesionario titular de la petición.

2. La contestación de la demanda.

La ANI sostuvo que está desarrollando el trámite administrativo conforme a lo reglado en la metodología para la modificación de concesiones portuarias y faltan cuatro conceptos internos para poder decidir de fondo; y la acción de cumplimiento no puede ser utilizada para obligar a la administración a archivar anticipadamente un trámite administrativo.

en la metodología para la modificación de concesiones portuarias y faltan cuatro conceptos internos para poder decidir de fondo; y la acción de cumplimiento no puede ser utilizada para obligar a la administración a archivar anticipadamente un trámite administrativo.

El Ministerio público emitió concepto desfavorable a las pretensiones porque la acción de cumplimiento no es procedente para obligar a la administración a archivar una solicitud en una actuación administrativa en trámite.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

El Tribunal es competente para conocer la demanda en primera instancia, conforme lo establece el artículo 152.14 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto se formuló contra una entidad del orden nacional y el accionante tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá DC4.

2. Problema jurídico

4 Ley 393 de 1997, artículo 3PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ

DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

3

Se determinará si las normas invocadas por la parte actora contienen una obligación clara, expresa y exigible de finalizar la actuación administrativa en la cual se estudia la solicitud de modificación del contrato de concesión portuaria 005 de 2010.

3. Tesis de la sala

Las normas invocadas no contienen una obligación clara, expresa y exigible en los

solicitud de modificación del contrato de concesión portuaria 005 de 2010.

3. Tesis de la sala

Las normas invocadas no contienen una obligación clara, expresa y exigible en los términos demandados, por lo tanto, se impone denegar las pretensiones.

4. Acción de cumplimientomarco general.

Conforme al artículo 87 de la Constitución Nacional, toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

El artículo 8 ibidem, prevé que la acción procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa renuencia o reclamación.

La acción es improcedente para la protección de derecho fundamentales o cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma salvo para evitar un perjuicio irremediable.

La Corte Constitucional señaló que5:

«el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo».

procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo».

El Consejo de Estado6 estableció como presupuesto de prosperidad de la acción:

5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25 de enero de 2018, expediente 68001-23-33-000-2017-01067-01PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

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DEMANDANTE: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ

DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

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“(i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento”.

funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento”.

Agregó como necesario que «la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto»7; y concluyó que «a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”»8.

De igual forma, el Consejo de Estado ha aclarado9:

“(…) debe advertir en primer lugar la Sala que la acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno. El fin de esta acción de origen constitucional es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho de índole subjetivo, como lo es la permanencia en la plan ta de personal de una entidad estatal.

Conviene precisar que si bien, cualquier persona puede ejercer la acción constitucional prevista en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autor idades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda

cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autor idades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda ser ejercido para obtener del juez una orden dirigida a autoridad administrativa para que reconozca un derecho o un beneficio que la dem andante crea tener a su favor.

Respecto del particular, esta Sala ha dicho:

“…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma. Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo esencial de la acción de cumplimiento, puesto que, si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias

7 CE, Sección Quinta, sentencia del 30 de junio de 2016, expediente 25000-23-41-000-2015-02309-01 8 CE, Sección Quinta, sentencia del 4 de febrero de 2021, expediente 25000-23-41-000-2020-00769-01 9 CE, Sección quinta, sentencia del 22 de noviembre de 2012, expediente 25000-23-41-000-2012-00109-01PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

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jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

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jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”.

La posición del órgano de cierre se reiteró así10:

[L]a Sala debe precisarle al actor que, como bien lo expone en sus pronunciamientos el objeto del medio de control de cumplimiento, es el obedecimiento del ordenamiento jurídico, pero esto implica que el precepto que se pida hacer cumplir contenga un mandato claro, expreso y exigible, pues este juez constitucional carece de competencia para realizar juicios de legalidad o interpretativos respecto de las normas y actos que se someten a su consideración.

5. Caso concreto

La parte actora pretende que se ordene a la ANI finalizar la actuación administrativa referida a la modificación del contrato de concesión portuaria 005 de 2010.

Consideró incumplidas las siguientes normas:

Artículo 11 de la Ley 1° de 199111, que establece:

ARTÍCULO 11. Negativa de la concesión . En el evento de que petición original y las alternativas resulten contrarias a la ley, al plan de expansión portuaria, o que tengan un impacto ambiental adverso o puedan causar un daño ecológico, u ofrezcan inconvenientes que no puedan ser remediados, así lo manifestará la Superintendencia General de Puertos, en acto motivado en forma precisa que se notificará a quienes hubieren intervenido en la actuación.

inconvenientes que no puedan ser remediados, así lo manifestará la Superintendencia General de Puertos, en acto motivado en forma precisa que se notificará a quienes hubieren intervenido en la actuación.

Artículo 17 de la Ley 768 de 200212, que dispone:

ARTÍCULO 17. RÉGIMEN PORTUARIO. Constitúyanse en autoridades portuarias adicionales a las ya instituidas por ley, los distritos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena, que intervendrán en la formulación de los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Obras Públicas y Transporte al Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, definiendo en los territorios de su jurisdicción, las regiones en las que sea conveniente o no la construcción y funcionamiento de puertos y demás instalaciones portuarias.

En el trámite de las concesiones portuarias y en el de las modificaciones de las mismas, la Superintendencia General de Puertos o la entidad encargada de aprobarlas, recibirán y escucharán los conceptos, recomendaciones y oposiciones

10 CE, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2021, expediente 25000-23-41-000-2021-00062-01 11 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones” 12 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.”PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.”PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

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que formulen los distritos en los que se pretendan localizar. Cuando este concepto fuere contrario a la solicitud, no podrá otorgarse la concesión o modificación que se tramita.

Igual prerrogativa tendrán estas entidades territoriales respecto de los trámites de aprobación de obras de beneficio común a las que se refiere el artículo 4o. de la Ley 1a. de 1991 y del otorgamiento de licencias portuarias para la construcción y operación de embarcaderos, muelles, y demás instalaciones portuarias.

Artículo 80 de la Ley 1617 de 201313, que dicta:

Artículo 80. Régimen portuario.

Las autoridades portuarias adicionales a las ya instituidas por ley, es decir, los Distritos de Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Buenaventura, así como los demás distritos portuarios que se creen, intervendrán en la formulación de los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Transporte al Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), definiendo en los territorios de su jurisdicción las regio nes en las que sea conveniente o no la construcción y funcionamiento de puertos y demás instalaciones portuarias.

En el trámite de las concesiones portuarias y en el de las modificaciones de las

jurisdicción las regio nes en las que sea conveniente o no la construcción y funcionamiento de puertos y demás instalaciones portuarias.

En el trámite de las concesiones portuarias y en el de las modificaciones de las mismas, la Superintendencia General de Puertos y Transporte o la entidad encargada de aprobarlas, recibirán y escucharán los conceptos, recomendaciones y oposiciones que formulen los distritos en los que se pretendan localizar los puertos e instalaciones portuarias. Cuando este concepto fuere contrario a la solicitud, no podrá otorgarse la concesión o modificación que se tramita. Igual prerrogativa tendrán estas entidades territoriales respecto de los trámites de aprobación de obras de beneficio común a las que se refiere el artículo 4° de la Ley 1ª de 1991 y del otorgamiento de licencias portuarias para la construcción y operación de embarcaderos, muelles y demás instalaciones portuarias.

Y el d ocumento Interno ANI GCSP -I-004-V3 “Metodología para Modificación de Concesiones Portuarias”, en el cual se observa que el proceso para la modificación de los contratos de concesión está reglamentado en el Decreto 1079 de 2015, norma que a su turno establece el procedimiento para modificación sustancial de los contratos de concesión portuaria, a través de unas etapas que deben agotarse antes de emitir el acto que apruebe o niegue la solicitud.

De otra parte, los documentos allegados al plenario dan cuenta de lo siguiente (índice 007, recibe memoriales online, documento No.14):

-. El 22 de diciembre de 2022, la Sociedad Cenit Transporte y Logística de

De otra parte, los documentos allegados al plenario dan cuenta de lo siguiente (índice 007, recibe memoriales online, documento No.14):

-. El 22 de diciembre de 2022, la Sociedad Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S., solicitó la modificación y prórroga por 20 años al Contrato de Concesión portuaria No. 005 16 de junio de 2010.

13 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”PROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

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-. Por Resolución 0233030006075 de 24 de mayo de 2023 la ANI convocó a audiencia pública para divulgar los términos y condiciones de la solicitud de modificación del Contrato de Concesión referido, a celebrarse el 9 de junio de 2023.

-. Hasta la fecha se emitieron nueve c onceptos sobre la concesión en comento, entre ellos el concepto negativo emitido por la alcaldía distrital de Santa Marta.

También se adjuntó la solicitud de la parte actora para constituir en renuencia a la demandada.

Con base en el marco normativo y fáctico expuesto, la Subsección llega a la conclusión que las normas invocadas por el accionante no contienen una obligación clara, expresa y exi gible de terminar la actuación administrativa que estudia la modificación del contrato de concesión portuaria.

que las normas invocadas por el accionante no contienen una obligación clara, expresa y exi gible de terminar la actuación administrativa que estudia la modificación del contrato de concesión portuaria.

Contrario a ello, ordenan adelantar la actuación administrativa que garantice la adopción motivada de la decisión definitiva , a través de la recolección de conceptos, pruebas y argumentos de las partes interesadas , incluida la metodología de que trata el documento Interno ANI GCSP-I-004-V3.

A lo anterior se suma que la decisión que pretende el demandante se enmarca en un procedimiento contractual, tema que no es jurídico resolver a través de esta acción de cumplimiento.

En tal sentido, no es viable ordenar a la ANI finalizar la actuación administrativa mientras no culminen las etapas de la actuación.

Finalmente, posterior a la notificación del auto admisorio, el actor remitió memorial en el que indicó que un caso similar la A NI declaró el desistimiento tácito de la actuación administrativa de solicitud de modificación de contrato de concesión portuaria, debido a que el solicitante no atendió los requerimientos de la entidad. En tal sentido, solicitó tener en cuenta ese precedente. A lo anterior bast e decir que los supuestos fácticos de esa actuación no fueron estudiados en este caso, por lo tanto, no es posible ordenar que se resuelva en igual forma; y además, las normas invocadas tampoco lo ordenan así.

En mérito de lo expuesto, se negarán las pretensiones de la demanda.

DECISIÓN

Con fundamento en lo anterior , el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

DECISIÓN

Con fundamento en lo anterior , el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVEPROCESO No.: 25000-23-41-000-2024-00630-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ

DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

8

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

SEXTO: ARCHIVAR el expediente, en caso de no ser impugnada esta decisión, previa anotación en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

Magistrada

Ausente con permiso

FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA

Magistrado Firmado electrónicamente

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

La presente providencia fue firmada electrónicamente en SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. DPV