TA CUN - 25000233600020160245900-(09-05-2024)-1

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Magistrada Ponente: JUAN CARLOS GARZON MARTINEZ Referencia: 25000-23-36-000-2016-02459-00

Demandantes: SEGUROS GENERALES SUREMERICANA S.A.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la Sala mayoritaria, procedo a explicar las razones que motivan mi salvamento de voto respecto de la decisión adoptada el 9 de mayo del año en curso dentro del proceso de la referencia, respecto a la decisión de no declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, en relación con la afectación del amparo de cumplimiento contenido en la póliza de seguro No. 20386 expedida por Seguros Generales Suramericana.

La Sala Mayoritaria consideró que el término bienal de prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro a que refiere el artículo 1081 del Código de Comercio “no es una norma destinada a regular procedimientos administrativos ”, por ello no es aplicable a la declaratoria del siniestro del contrato de estatal, el cual puede ordenarse “hasta la liquidación del contrato o hasta el vencimiento del plazo máximo para liquidar el mismo”.

En ese sentido, consideró la Sala mayoritaria que el cargo de nulidad contra los actos administrativos acusados, por los cuales se declaró el incumplimiento del contrato No. 020 de 2009, se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se declaró la ocurrencia del siniestro amparado en la póliza de seguro, no estaban llamados a prosperar, comoquiera que no había

2009, se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se declaró la ocurrencia del siniestro amparado en la póliza de seguro, no estaban llamados a prosperar, comoquiera que no había operado la prescripción de las acciones de seguro.

Al respecto, debo expresar que en mi consideración es procedente la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio a la declaratoria del siniestro amparado por una póliza de seguro a favor de entidades estatales, al respecto, dicha base normativa indicó:

“ARTÍCULO 1081. PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria. La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción”. – Resaltado por el DespachoEl artículo en mención contempla una regla de extinción del derecho derivado del contrato de seguro por el paso del tiempo, al señalar que este podrá hacerse efectivo, hasta por el término2 AV. 2016-02459

de 2 años, tratándose de la prescripción ordinaria, contado a partir del momento en que el interesado tuvo o debió tener conocimiento del hecho, esto es, el siniestro amparado.

Respecto a la aplicación del citado artículo tratándose de los contratos de seguro en los que obra como beneficiaria una entidad pública, considero que ante la falta de regulación especial acerca de la competencia temporal para declarar el siniestro y hacer efectivo el amparo , es viable acudir a la base normativa en cita, que regula, en doble vía, la extinción del derecho de

acerca de la competencia temporal para declarar el siniestro y hacer efectivo el amparo , es viable acudir a la base normativa en cita, que regula, en doble vía, la extinción del derecho de la entidad de hacer efectiva la póliza de seguro y la extinción de la obligación de la aseguradora, de asumir la indemnización del riesgo amparado.

En efecto, toda vez que ni el CPACA ni el Estatuto General de la Contratación Estatal (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y demás normas concordantes), contienen una regulación sustancial integral frente a la competencia temporal para declarar el siniestro de incumplimiento y hacer efectiva la póliza de seguro que lo ampara, es posible llenar este vacío remitiéndose a otras normas especiales, como la regulación expresa que contempla el Código de Comercio frente al contrato de seguro.

Lo anterior comoquiera que cuando el Estado, en ejercicio de sus prerrogativas, declara la obligación de indemnización del asegurador derivada del incumplimiento contractual, ello equivale a la reclamación judicial o extrajudicial, la cual, en los términos anotados, deberá hacerse dentro del término de prescripción ordinaria a que refiere la norma aludida.

En particular, considero que el artículo 1081 del Código de Comercio no contie ne una norma de derecho procesal que delimite el ejercicio del derecho de acción del asegurado, sino regula la forma de extinción del derecho sustancial a la reclamación del seguro por el paso del tiempo, de manera que, aunque en principio la norma pretend a regular relaciones de naturaleza privada, ello no impide su integración normativa con las normas de derecho público, a fin de ser aplicada a las relaciones contractuales del Estado, quien es igualmente titular de tal derecho

de manera que, aunque en principio la norma pretend a regular relaciones de naturaleza privada, ello no impide su integración normativa con las normas de derecho público, a fin de ser aplicada a las relaciones contractuales del Estado, quien es igualmente titular de tal derecho en calidad de beneficiario de la póliza de seguro.

En efecto, a pesar de que la finalidad principal del Código de Comercio es regular relaciones entre los particulares, esto es no óbice para que sea aplicado a manera de norma supletoria cuando no exista reglamentación especial sobre la materia en el derecho administrativo, de manera que, la ausencia de regulación , a propósito de la oportunidad para hacer efectivo el derecho patrimonial derivado de la ocurrencia del siniestro asegurado, no supone la inaplicabilidad del artículo 1081 del Código de Comercio cuando el beneficiario sea el Estado.

Además, estimo que, como las normas que regulan el vínculo negocial entre el tomador y la aseguradora son las de l derecho privado, no muta su naturaleza ni el régim en normativo aplicable, el hecho de que el seguro sea expedido con el fin de amparar las obligaciones adquiridas en virtud del contrato estatal.3 AV. 2016-02459

Debo igualmente precisar que, en relación a la competencia temporal para hacer efectivo el amparo de seguro derivado del incumplimiento contractual, el Consejo de Estado1 ha indicado que la firmeza del acto administrativo que l o ordene debe surtirse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro o desde la fecha en que la administración tuvo conocimiento de este; y además, que el siniestro en estricto sentido no nace a la vida jurídica en el momento en que se declara su existencia, sino desde el momento en que ocurrieron los

conocimiento de este; y además, que el siniestro en estricto sentido no nace a la vida jurídica en el momento en que se declara su existencia, sino desde el momento en que ocurrieron los antecedentes amparados en el contrato de seguro.

Adicional a lo anterior, en reciente pronunciamiento del 1° de marzo de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado al estudiar el término de prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro y la competencia temporal de la administración para declarar la ocurrencia del sinestro amparado, determinó lo siguiente2:

9.2.- La decisión de declarar probada la excepción de prescripción formulada por la compañía de seguros se confirmará porque se acreditó que la entidad conoció la existencia de los imperfectos de la obra desde el 28 de noviembre de 2007, fecha a partir de la cual deben contabilizarse los dos años de la prescripción ordinaria previstos en el artículo 1081 del Código de Comercio. Está demostrado que en esta fecha la entidad “tuvo conoci miento del hecho que da base a la acción”. (…)

9.4.- En desarrollo de esta disposición, y teniendo en cuenta las precisiones hechas por la jurisprudencia, se debe considerar:

9.4.1.- Que el término de prescripción se contabiliza desde que la administración tiene conocimiento del hecho o desde el momento en el que razonablemente debió tenerlo, pues a esto se refiere la norma cuando indica que transcurre desde cuando el interesado “haya tenido o debido tener conocimiento del hecho” o está probad o claramente cuando lo conoció, como ocurre en este caso, o ese conocimiento puede deducirse de otras circunstancias, como del examen del plazo dentro del cual debía cumplirse la obligación y

tenido o debido tener conocimiento del hecho” o está probad o claramente cuando lo conoció, como ocurre en este caso, o ese conocimiento puede deducirse de otras circunstancias, como del examen del plazo dentro del cual debía cumplirse la obligación y la advertencia del incumplimiento que la entidad debió deducir l uego de que el mismo venció. (…)

9.4.2.- Que el conocimiento de hecho por la entidad demandada no es un conocimiento que deba tener algún tipo de cualificación, ni condicionamiento. Para dar por probada esta excepción basta que la compañía acredite que el asegurado tuvo conocimiento del daño (en el caso de la estabilidad) o del hecho que genera el derecho. Una lectura contraria, adicionando el plazo que la entidad le otorgue al contratista para hacer las reparaciones, implicaría considerar que el término de prescripción está sujeto a la ampliación o al manejo que quiera darle el asegurado. A partir del conocimiento del hecho la entidad sabe que, si pretende hacer efectiva la garantía contra la compañía de seguros, está obligada a hacerlo (reclamando como un particular, o expidiendo el acto administrativo) dentro del término de dos años: si opta por expedir un acto administrativo, ese término no se cuenta desde cuando practicó las pruebas para determinar que el daño efectivamente era responsabilidad del contratista, ni se puede tener en cuenta el plazo que le concedió para que reparar los imperfectos advertidos en la obra: el término de prescripción se cuenta desde que tiene conocimiento de ellos. Se destaca.

9.4.3.- Que el acto administrativo que hace efecti va la garantía contra la compañía de seguros debe proferirse en el término ordinario de dos años, puesto que la prescripción se

prescripción se cuenta desde que tiene conocimiento de ellos. Se destaca.

9.4.3.- Que el acto administrativo que hace efecti va la garantía contra la compañía de seguros debe proferirse en el término ordinario de dos años, puesto que la prescripción se contabiliza desde que la entidad asegurada conoció o debió tener conocimiento del hecho y esta circunstancia excluye el término de prescripción extraordinaria de cinco años, el cual se contabiliza a partir de su ocurrencia, y solo opera cuando se evidencia que la entidad no conoció ni pudo conocer la circunstancia que le genera el derecho. (…)

1 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. Sentencia de 22 de mayo de 2013. Radicado: 25000232600019990071501 (Exp. 24810). C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz. 2 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. Sentencia de 1° de marzo de 2023. Rad. 41001233100020110033801 (Exp. 67240). C.P. Martín Bermúdez Muñoz.4 AV. 2016-02459

9.4.4.- En el caso concreto está acre ditado que la entidad conoció los hechos constitutivos del siniestro el 28 de noviembre de 2007 y que expidió la resolución el 5 de abril de 2010, por lo que debe declararse probada la prescripción alegada por la compañía de seguros. La prescripción empezó a correr desde el 28 de noviembre de 2007, fecha en que la Administración de Mantenimiento Vial Grupo 1 Consorcio J.B comunicó al INVÍAS de posibles daños en la obra.

prescripción empezó a correr desde el 28 de noviembre de 2007, fecha en que la Administración de Mantenimiento Vial Grupo 1 Consorcio J.B comunicó al INVÍAS de posibles daños en la obra.

9.5.- Para la Sala es claro que la entidad tuvo conocimiento de los daños de la obra el 28 de noviembre de 2007, cuando recibió el mencionado informe en el que se le advertía que era necesario tomar medidas para “preservar la estabilidad de la obra ejecutada”. La entidad, en su fuero interno, podía dar plazos a la contratista para que esta c umpliera su obligación, pero ello no interrumpía en modo alguno el término de prescripción. Aceptar lo contrario, como se dijo anteriormente, significaría que el asegurado puede extender el término de prescripción de forma subjetiva.

En términos similares , mediante sentencia de 24 de abril de 2023 3, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al analizar el fenómeno de prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro, tratándose del amparo de un contrato estatal suscrito en vigencia de la Ley 1150 de 2007, explicó que el plazo extintivo ordinario solo comienza a computarse “desde que el interesado -en este caso la entidad estatal beneficiaria del contrato de seguroconoce o razonablemente debe tener conocimiento del siniestro”.

Entonces, como lo ha reconocido de manera reciente la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales enunciados, considero que la prerrogativa de la administración de declarar el siniestro amparado por la póliza de seguro

Estado, de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales enunciados, considero que la prerrogativa de la administración de declarar el siniestro amparado por la póliza de seguro nace a partir del conocimiento del evento que lo configura , esto es, el incumplimiento y se extingue transcurrido el término bienal contemplado en el artículo 1081 del Código de Comercio, norma aplicable con independencia de la naturaleza de la obligación asegurada, esto es, que surja de una relación negocial entre privados o con una entidad pública, pues en todo caso existe norma expresa que regula tal procede r respecto al contrato de seguro, al margen de las partes que lo suscriben o su beneficiario.

Bajo las siguientes consideraciones, estimo que los hechos que dieron lugar al inicio del proceso sancionatorio contractual fueron conocidos por la entidad demandante a partir del 16 de noviembre de 2011, fecha en la cual se comunicó el informe de interventoría y se dieron a conocer los presupuestos de incumplimiento contractual del contratista , o a más tardar el 23 de abril de 2012 fecha en la que se notificó el inicio del procedimiento administrativo de declaratoria de incumplimiento e imposición de cláusula penal pecuniaria, fecha límite que determinó el conteo del término de prescripción bienal de las acciones derivadas del contrato de seguro, siendo extemporáneo el acto sancionatorio de 16 de octubre de 2014 que hizo efectivo el amparo.

Considero que dicho entendimiento, además de encontrarse acorde con la postura jurisprudencial del Máximo Tribunal contencioso administrativo, se ajusta a los principios de

efectivo el amparo.

Considero que dicho entendimiento, además de encontrarse acorde con la postura jurisprudencial del Máximo Tribunal contencioso administrativo, se ajusta a los principios de

3 Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A. 24 de abril de 2023. Rad. 25000233600020180007801 (Exp. 68.993). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.5 AV. 2016-02459

eficacia, economía y celeridad que orientan el ejercicio de la función administrativa, al propender por la adopción de decisiones ágiles que sancionen el cumplimiento irregular de los contratos estatales a fin de obtener el restablecimiento del patrimonio de las entidades públicas, a través de la efectividad de las garantías constituidas a su favor.

En el caso concreto llama la atención que previo al inicio del procedimiento administrativo sancionatorio que dio lugar a la expedición de los actos administrativos acusados, previamente la entidad contratante tramitó otro procedimiento sancionatorio contractual que igualmente culminó con la expedición de un acto administrativo de declaratoria de incumplimiento parcial el 21 de septiembre de 2011, confirmado e l 21 de diciembre de la misma anualidad, siendo cuestionable que en dicha oportunidad, la entidad no hubiera ejercido la facultad sancionatoria respecto de la totalidad de hechos constitutivos de posible incumplimiento, y tardara casi 3 años desde el conoc imiento del informe de interventoría (16 de noviembre de 2011), para expedir los actos sancionatorios cuestionados a través del presente medio de control (16 de octubre de 2014).

años desde el conoc imiento del informe de interventoría (16 de noviembre de 2011), para expedir los actos sancionatorios cuestionados a través del presente medio de control (16 de octubre de 2014).

Por ello, en mi sentir, el cargo de nulidad invocado por la parte actora se encontraba llamado a prosperar, comoquiera que el acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza de seguro fue expedido a pesar de haberse configurado la prescripción de las acciones de seguro en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio a favor de Seguros Generales Suramericana S.A.

En gracia de discusión , partiendo de la postura de la Sala Mayoritaria según la cual la competencia para declarar el incumplimiento contractual y declarar el siniestro, tratándose de contratos estatales, no se encuentra determinad a por el término de prescripción de la acción derivada del contrato de seguro , sino puede ejercerse “ hasta la liquidación del contrato o el momento máximo con el que cuenta para liquidar el mismo ”, considero que ello igualmente conducía a la conclusión de expedición extemporánea de los actos administrativos acusados (16 de octubre de 2014) pues si el contrato finalizó el 6 de may o de 2011 según Acta de Terminación, el término máximo para lograr su liquidación judicial o extrajudicial, que se determina por el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, según jurisprudencia del Consejo de Estado4, habría acaecido el 7 de noviembre de 2013.

Con fundamento en las anteriores consideraciones sustento mi salvamento de voto.

Fecha ut Supra,

según jurisprudencia del Consejo de Estado4, habría acaecido el 7 de noviembre de 2013.

Con fundamento en las anteriores consideraciones sustento mi salvamento de voto.

Fecha ut Supra,

4 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil. 28 de junio de 2016. Rad. 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253). C.P. Álvaro Námen Vargas. “(…) el plazo adicional y, por ende, el término máximo para que la entidad estatal, en ejercicio de sus funciones y de la competencia que le ha sido atribuida en forma temporal, liquide de forma bilateral o unilateral el contrato, es de dos (2) años (artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 164 CPACA). Este período adicional empieza a correr a partir de la expiración del término de dos (2) meses para la liquidación unilateral inicial, el cual, a su vez, es posterior y supone el vencimiento del plazo inicial para la liquidación bilateral fijado en los pliegos de condiciones o estipulado en el contrato o consagrado en la ley de forma supletoria de cuatro meses (…)”.6 AV. 2016-02459

BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS

Magistrada