TA CUN - 25000233600020180035100-(14-09-2023)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS

Ref. Expediente: 25000-2336-000-2018-00351-00

Demandante: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA

Fallo de primera instancia

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Vencido el término de alegatos , procede la Sala a dictar sentencia en el proceso ordinario iniciado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 de la codificación en mención contra la Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones

1. En la demanda se formularon las siguientes (fl. 48 a 51):

“1º. Declarar la Nulidad de la Resolución No. 1352 del 8 de Julio de 2016 “Por medio de la cual se resuelve el procedimiento administrativo de declaratoria de incumplimiento del Contrato No. 1069 de 2015” suscrito entre la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO J OSÉ DE CALDAS y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA.

2. Declarar la Nulidad de la Resolución No. 1711 del 29 de agosto de 2016, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en el procedimiento administrativo de

SENA.

2. Declarar la Nulidad de la Resolución No. 1711 del 29 de agosto de 2016, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en el procedimiento administrativo de declaratoria de incumplimiento del Contrato No. 1069 de 2015”.

2°. En su lugar disponer

(i) Que la entidad convocante cumplió a cabalidad todas las obligaciones derivadas de la celebración, ejecución del Contrato interadministrativo No. 1069 de 2015.

3. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene la devolución de la suma de Cuatrocientos cuarenta y un millones setecientos ochenta y cinco mil doscientos cincuenta y siete pesos ($441.785.257), Moneda Legal Colombiana, debidamente actualizados, correspondientes a la multa sobre el tiempo calculado que se acusó el incumplimiento.

4º. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 Y 193 del C.P.A.C.A”.

Hechos

2. De los fundamentos fácticos expuestos por la parte actora, se resumen los siguientes

(fls. 2 a 45):2 25000233600020180035100 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia

2.1. El 29 de diciembre de 2015 el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas suscribieron el Contrato Interadministrativo de Interventoría No. 1069 de 2015 , cuyo objeto era “ contratar la interventoría administra tiva, técnica, financiera, contable y jurídica a los contratos que tengan por objeto los diseños, estudios

No. 1069 de 2015 , cuyo objeto era “ contratar la interventoría administra tiva, técnica, financiera, contable y jurídica a los contratos que tengan por objeto los diseños, estudios técnicos y obra suscritos por el SENA”, por un valor de $9.399.686.327.112.

2.2. Como plazo se pactó un término inicial de 20 meses, sin embargo, el contrato dependía a su vez del plazo de ejecución de los contratos sobre los cuales recaería la interventoría, al respecto se estableció la siguiente relación:

No. OBJETO DEL CONTRATO PLAZO DE EJECUCIÓN

1

DEMOLICIÓN Y CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO NÁUTICO Y PESQUERO,

SENA REGIONAL VALLE DEL CAUCA UBICADO EN LA CIUDAD DE

BUENAVENTURA

DIECIOCHO (18) MESES

2

DEMOLICIÓN PARCIAL Y AMPLIACIÓN DEL CENTRO TECNOLÓGICO DE LA

AMAZONÍA, SENA REGIONAL CAQUETÁ UBICADO EN LA CIUDAD DE

FLORENCIA

DIEZ (10) MESES

3

OBRAS DE AMPLIACIÓN DEL CENTRO DE FORMACIÓN Turística GENTE DE MAR Y SERVICIOS DE LA REGIONAL DEL SENA - SAN ANDRÉS

DOCE (12) MESES

4

CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA FASE DE LA AMPLIACIÓN y

MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA DEL CENTRO

AGROEMPRESARIAL y MINERO DEL SENA REGIONAL BOLÍVAR

SEIS (6) MESES Y QUINCE

(15) DÍAS

5

MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA DEL CENTRO

AGROEMPRESARIAL y MINERO DEL SENA REGIONAL BOLÍVAR

SEIS (6) MESES Y QUINCE

(15) DÍAS

5

CONSTRUCCIÓN DE AMBIENTES DE FORMACIÓN TIPO AULA TALLER Y OBRAS COMPLEMENTARIAS PARA FORMACIÓN DE 5 APRENDICES DE LÍNEAS DE APOYO A LA INDUSTRIA, EN EL CENTRO AGROINDUSTRIAL Y

FORTALECIMIENTO EMPRESARIAL DEL SENA· REGIONAL CASANARE

SIETE (7) MESES Y QUINCE

(15) DÍAS

6

EJECUCIÓN DE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN DE LA SEDE 6 DE

SERVICIOS COMPLEMENTARIOS DE FORMACIÓN PARA EL TRABAJO DEL

SENA

DOCE (12) MESES

7

OBRAS DE REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DEL EDIFICIO NO.2 CENTRO

INDUSTRIAL DE MANTENIMIENTO INTEGRAL DE GIRÓN _ SENA REGIONAL

SANTANDER

CINCO(5) MESES DISEÑOS

TRES (3) MESES OBRAS

8

OBRAS DE REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DEL EDIFICIO NO.02 DEL

CENTRO DE 'LA TEC NOLOGÍA DEL DISEÑO Y LA PRODUCTIVIDAD

EMPRESARIAL DE GIRARDOT – SENA REGIONAL CUNDINAMARCA

SEIS (6) MESES DISEÑOS

CUATRO (4) MESES OBRA

9

ESTUDIOS TÉCNICOS, DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN DE LAS CUBIERTAS

PARA AMBIENTES DE FORMACIÓN EN TRABAJO SEGURO EN ALTURAS

CUATRO (4) MESES OBRA

9

ESTUDIOS TÉCNICOS, DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN DE LAS CUBIERTAS

PARA AMBIENTES DE FORMACIÓN EN TRABAJO SEGURO EN ALTURAS

DEL SENA

CUATRO (4) MESES DISEÑOS

CUATRO (4) MESES OBRA

10

ESTUDIOS TÉCNICOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL PROYECTO NUEVA

SEDE DEL CENTRO INTEGRADO PARA LA FORMACIÓN PROFESIONAL DEL

NORTE DEL CAUCA EN SANTANDER DE QUILICHAO - SENA REGIONAL

CAUCA

SEIS (6) MESES DISEÑOS

DOCE (12) MESES OBRA

11

ESTUDIOS TÉCNICOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE AMBIENTES DE

APRENDIZAJE Y AMBIENTES COMPLEMENTARIOS PARA EL CENTRO

PARA LA BIODIVERSIDAD Y EL TURISMO DEL SENA – REGIONAL

AMAZONAS

CUATRO (4) MESES DISEÑOS

OCHO (8) MESES OBRA

12

ESTUDIOS TÉCNICOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO CENTRO

AGROECOLOGICO Y EMPRESARIAL DE FUSAGASUGÁ, REGIONAL

CUNDINAMARCA

CUATRO (4) MESES DISEÑOS

ONCE (11) MESES OBRA

2.3. Mediante Oficio No. 2 -2016-004878, del 9 de junio de 2016, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, citó al Representante Legal de la Universidad Distrital Francisco José

2.3. Mediante Oficio No. 2 -2016-004878, del 9 de junio de 2016, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, citó al Representante Legal de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a Audiencia con la finalidad de debatir y decidir sobre la imposición de Multa por el3 25000233600020180035100 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia

presunto incumplimiento del Contrato N° 1069 de 201 para el día 15 de junio de 2016, según informe del 31 de mayo de 2016 suscrito por el arquitecto Miguel Ángel Barrera . En líneas generales, los incumplimientos se basaron en que las obras n o contaron con el personal requerido, no hubo evaluación de planos y cronogramas, inexistencia de la comisión topográfica, los servidores de la interventoría no contaban con los equipos para desempeñar la labor y no se rindieron los informes semanales de la ejecución de las obras.

2.4. La diligencia se llevó a cabo el día 30 de junio de 2017, en la cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas presentó los descargos a los señalamientos del presunto incumplimiento.

2.5. La Universidad Distrital Francisco José de Caldas formuló la nulidad del procedimiento administrativo, al argumentar que “ el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA no tiene competencia para iniciar e imponer multas por cuanto carece de competencia en atención a que estamos en la presencia de un Contrato Interadministrativo”.

2.6. El 8 de julio de 2016 el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA profirió Resolución No.

competencia para iniciar e imponer multas por cuanto carece de competencia en atención a que estamos en la presencia de un Contrato Interadministrativo”.

2.6. El 8 de julio de 2016 el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA profirió Resolución No. 1352 “por medio de la cual se resuelve el procedimiento administrativo de declaratoria de incumplimiento del contrato no. 1069 de 2 015”, en la cual declaró el incumplimiento del contrato en mención e impuso la multa descrita en la cláusula octava, en consecuencia, ordenó hacer efectiva la póliza de la aseguradora.

2.7. El 19 de julio de 2016, l a Universidad Distrital Francisco José de Cal das elevó ante el SENA las siguientes peticiones: i) “De manera general frente al supuesto incumplimiento del personal debemos manifestar que a la fecha todo el personal requerido según el momento de obra se encuentra en la sede de trabajo ejecutando en debida forma sus actividades, es decir que la situación de incumplimiento respecto al personal ha cesado ”, 2) “De manera general frente al supuesto incumplimiento de la presencia de la comisión topográfica debemos manifestar que en el cuadro del SENA se evidencia la presencia de la comisión topográfica en las obras requeridas, es decir que la situación de incumplimiento respecto a las comisiones topográficas ha cesado” y 3) “En cuadro que juiciosamente anexa el SENA se advierte como todos y cada uno de los informes han sido entregados por la universidad al SENA con lo cual solo resta concluir que la situación de incumplimiento respecto a los informes mensuales ha cesado”. Igualmente presentó recurso de reposición contra la anterior decisión.

2.8. Previo a resolver el recurso de reposición se decretó prueba de inspección ocular para

solo resta concluir que la situación de incumplimiento respecto a los informes mensuales ha cesado”. Igualmente presentó recurso de reposición contra la anterior decisión.

2.8. Previo a resolver el recurso de reposición se decretó prueba de inspección ocular para los días 25 y 27 de julio de 2016, con la finalidad de verificar en sitio, la presencia de los grupos de trabajo en las distintos frentes objeto de Intervención por part e de la Universidad Distrital. El 5 de agosto de 2016 la parte actora presentó oposición y tacha del resultado de la prueba descrita, por violación al debido proceso.4 25000233600020180035100 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia

2.9. El 29 de agosto de 2016, el SENA profirió la Resolución no. 1711 “ Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en el procedimiento administrativo de declaratoria de incumplimiento del contrato No. 1069 de 2015 ”, en el sentido de conformar la decisión recurrida.

Fundamentos de la demanda

3. El apoderado de la parte actora basó la pretensión de nulidad en los siguientes cargos:

Falta de competencia en la expedición de la multa

4. Refirió que el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 prohíbe las cláusulas excepcionales en los contratos interadministrativos, y la multa es una estipulación excepcional, debido a que es una prerrogativa que tiene la administración pública para con los particulares, que se materializa en un acto administrativo.

5. Manifestó que la facultad de imponer multas en un contrato estatal tiene como fin evitar

prerrogativa que tiene la administración pública para con los particulares, que se materializa en un acto administrativo.

5. Manifestó que la facultad de imponer multas en un contrato estatal tiene como fin evitar la corrupción contra la administración pública, razón por la cual no es procedente concluir que la administración imponga una multa a otra en entidad del Estado, por ende, la multa no puede ser pactada en los contratos interadministrativos.

6. Explicó que la entidad demandada en la Resolución acusada citó jurisprudencia del Consejo de Estado en las cual se permitían cláusulas excepcionales en los contratos interadministrativos, sin embargo, esas decisiones hicieron r eferencia a la declaratoria de incumplimiento y a la cláusula penal, más no a la multa, esta última situación la que compete a estudio.

7. Estimó que “ teniendo la prohibición expresa del artículo 14 de la ley 80 de 1983, de contemplar cláusulas excepcionales , así se hayan consignado en el contrato interadministrativo No. 1069 de 2015, estas se tendrán como no escritas, y al proferir el acto administrativo, la Directora Administrativa y financiera del SENA, está actuando sin competencia para proferir dicho acto y utilizar los poderes excepcionales que tiene el estado única y exclusivamente contra los particulares”.

Consideraciones jurídicas frente a la parte resolutiva de la resolución recurrida

8. Indicó que el SENA declaró el incumplimiento hasta el 8 de julio de 2016 “es decir que, hasta ese día, todas las situaciones plasmadas como incumplimientos eran supuestos o presunciones”, toda vez que las circunstancias que dieron origen al incumplimiento fueron5

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hasta ese día, todas las situaciones plasmadas como incumplimientos eran supuestos o presunciones”, toda vez que las circunstancias que dieron origen al incumplimiento fueron5 25000233600020180035100 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia

superadas, a tal punto que la misma entidad demandada man ifestó las situaciones de incumplimiento habían cesado.

9. Adujo que los hechos que fueron tomados por el SENA como incumplidos, al final fueron superados por la Universidad, en consecuencia, no sería por vía de la imposición de la multa que se interviene “ya que no tiene sentido conminar al contratista a cumplir lo que ya cumplió, sería más bien por cláusula penal, contemplada en el contrato interadministrativo No. 1069 de 2015 en la Cláusula Novena”.

Violación al debido proceso

10. Señaló que hubo violación al derecho de la defensa, en virtud que no se aceptó el poder otorgado por la actora en la diligencia de incumplimiento, lo que causó que no se permitiera controvertir el informe de supervisión. La entidad demandada en un exceso de ritualidad, ante el hecho de no observar firma en el documento, decide dejar sin defensa a la Universidad en el trámite de descargos sobre las conclusiones del citado informe.

Tacha de falsedad

11. Sostuvo que existe nulidad en la prueba de inspección realizada por el SENA. Si bien no explicó en qué medida se configuró tal nulidad, el apoderado de la parte actora trascribió decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la comisión en la práctica de pruebas y el desconocimiento del principio de contradicción, por lo que se puede concluir

decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la comisión en la práctica de pruebas y el desconocimiento del principio de contradicción, por lo que se puede concluir que en virtud de esos dos parámetros se basa el cargo de nulidad.

Falsa motivación

12. Explicó que las resoluciones acusadas incurren en falsa motivación, pues como se explicó en los hechos de la demanda, cada una de las circunstancias que dieron lugar a que la interventoría señalara incumplimiento por parte de la Universidad Distrital, en realidad fueron superadas y no tenían sustento para imponer la correspondiente multa.

Trámite Procesal

13. La demanda fue presentada el 16 de agosto de 2017 ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, correspondiéndole al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá, que en auto del 18 de abril de 2018 (fl. 82) remitió el proceso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiéndole por reparto a la presente Sala de Decisión, que en providencia del 10 de agosto de 2018 (fl. 89) inadmitió la demanda con el fin que se discriminara la cuantía de la demanda.6

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14. Una vez subsanada la demanda, en auto del 5 de septiembre de 2018 (fl 113 y 114) se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones de rigor.

Contestación de la demanda

15. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA en memorial del 3 de diciembre de 2018 (fls.

admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones de rigor.

Contestación de la demanda

15. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA en memorial del 3 de diciembre de 2018 (fls. 124 a 145) se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al señalar que varios de los incumplimientos que se presentaron en el momento del inicio del procedimiento sancionatorio fueron superados antes de ser proferida la Resolución No. 1711 de 2016, no obstante, persistieron dos incumplimientos, esto son: i) la disponibilidad de personal profesional de los proyectos y ii) revisión de los estudios y diseños de los contratos de obra.

16. Manifestó que las multas interpuestas por las entidades estatales no son cláusulas excepcionales, ni hacen parte de ella, por lo tanto, no le son aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

17. Agregó que “ las entidades públicas cuentan con la potestad de declarar el siniestro de incumplimiento para hacer efectivas las pólizas, que lo amparan en virtud del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 99 numerales 3 y 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

18. Argumentó que no hubo falta de competencia en las Resoluciones demandadas, toda vez que el competente para iniciar el proceso sancionatorio era el ordenador del gasto, es decir, “para el caso que no ocupa la doctora Piedad Jiménez Montoya quien en su momento fungió como tal conforme la Resolución No. 774 del 5 de mayo de 2015”.

que el competente para iniciar el proceso sancionatorio era el ordenador del gasto, es decir, “para el caso que no ocupa la doctora Piedad Jiménez Montoya quien en su momento fungió como tal conforme la Resolución No. 774 del 5 de mayo de 2015”.

19. Indicó que la tacha de falsedad que se alega es la inspección realizada por el SENA, que tuvo por objeto verificar en las obras la presencia de los grupos de trabajo correspondientes, documentos, existencia de contratos, existencia de perfiles y actas de inicio de personal en los campos. Inspección que contó con la publicidad suficiente para garantizar la presencia de la aseguradora y de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, “prueba de ello son las actas suscritas durante la visita las cuales no fueron objeto de tacha ni observación alguna durante la visita, es decir, la documentación recogida no fue objeto de oposición en su momento por parte de la aquí demandante”.

20. Respecto a los hechos apuntó que los mismos debían ser probados en el respectivo trámite judicial.

Sentencia anticipada7 25000233600020180035100 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia

21. Mediante auto del 8 de junio de 2021 (a. 18) se ajustó el trámite del correspondiente proceso según lo señalado en el artículo 13 del Decreto 806 de 2020, en razón que “no hay lugar a resolver excepciones previas, dado que la contestación de la demanda fue extemporánea; y en segundo lugar, los extremos procesales allegaron pruebas documentales, y la prueba solicita por el extremo activo se negará ”, en consecuencia, se fijó el litigio en el

siguiente sentido:

extemporánea; y en segundo lugar, los extremos procesales allegaron pruebas documentales, y la prueba solicita por el extremo activo se negará ”, en consecuencia, se fijó el litigio en el siguiente sentido:

“1. Si el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA al momento de expedir la Resolución N°1352 del 8 de julio de 2016 “Por medio de la cual se resuelve el procedimiento administrativo de declaratoria de incum plimiento del contrato N°1069 de 2015 suscrito entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y el SENA” y su confirmatoria -Resolución N°1711 del 29 de agosto de 2016-:

-. Actuó sin competencia y utilizó poderes excepcionales, teniendo en cuenta que el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 lo prohíbe de manera expresa.

-. Violento el derecho de contradicción y debido proceso, por no permitir al accionado controvertir el informe de supervisión en audiencia al no aceptar el poder suscrito por el director de la IDEXUD.

-. Incurrió en una falsa e indebida motivación, pues existe una diferencia de criterios sobre el presunto incumplimiento contractual que se le endilgo a la universidad.

2. Si lo anterior, conlleva a la declaratoria de nulidad de la Resolución N°1352 del 8 de julio de 2016, y su confirmatoria -Resolución 1711 del 29 de agosto de 2012- , y por tanto, descartar un incumplimiento del contrato 1069 de 2015, por parte de

la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

3. En caso afirmativo, si es procedente ordenar a la demandada la devolución de la suma alegada en la demanda por concepto de multa por el incumplimiento contractual.

la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

3. En caso afirmativo, si es procedente ordenar a la demandada la devolución de la suma alegada en la demanda por concepto de multa por el incumplimiento contractual.

22. A través de auto del 10 de marzo de 2022 (a. 35) se corrió traslado a las partes con el fin que presentaran sus alegaciones finales.

Alegatos de conclusión

23. El apoderado de la parte demandada (a. 39) alegó que el SENA ostentaba competencia para declarar el incumplimiento e imponer multas en los contratos interadministrativos bajo el entendido que fue pactada y aceptada por la demandante.

24. Indicó que “de acuerdo con el Concepto 2057 de 2016, CP Álvaro Namén Vargas de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en los convenios interadministrativos, es igualmente viable la competencia de la Entidad para imponer multas, sanciones y declaraciones de incumplimiento, así como exigir la garantía en virtud de las reformas introducida en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011, cuando las partes lo hubieren pactado en el contrato, como en el presente caso se efectúo”.8

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25. Aclaró que, si bien presentan diferencias la multa c on la cláusula penal, debe advertirse que al ser pactadas ambas y tener competencia legal por parte del SENA para imponer una u otra, era viable su imposición ante el incumplimiento parcial o total del demandante, en razón

que al ser pactadas ambas y tener competencia legal por parte del SENA para imponer una u otra, era viable su imposición ante el incumplimiento parcial o total del demandante, en razón que fue pactada y de probarse el correspondiente incumplimiento por parte de la Universidad Distrital.

26. Señaló que de conformidad con el numeral 8, literal b) del Contrato No. 1069 de 2015 era una obligación especial “ mantener durante la ejecución del contrato el recurso humano técnico, físico y demás de acuerdo con los requerimientos técnicos establecidos por el SENA”, igualmente, en los estudios previos se establecieron los requisitos mínimos del personal de interventoría, se indicó que el “Interventor se obliga a mantener para cada proyecto, durante la ejecución de la interventoría a los diseños, estudios técnicos y obras, el perfil de personal ofrecido en su propuesta y aprobado por el SENA” , por lo tanto , era necesario no sólo seleccionar, contratar y mantener el personal requerido en cada uno de los proyectos, sino presentarlos al SENA con la acreditación de formación y experiencia respectiva para la verificación del perfil.

27. Adujo que la Universidad Distrital no presentó debidamente el personal para verificar los requisitos establecidos en el contrato, por lo tanto, “mal se podría decir que se ha cumplido tal obligación en la medida en que se requería la demostración que el personal asignado fuera idóneo desde el inicio de la ejecución del contrato y no cuando este lo considerara oportuno”.

28. Explicó que nunca existió una modificación al contrato que permitiera sostener que se encontraba exonerada de presentar y suministrar el personal requerido para la ejecución de la interventoría, luego tal obligación siempre permaneció vigente.

28. Explicó que nunca existió una modificación al contrato que permitiera sostener que se encontraba exonerada de presentar y suministrar el personal requerido para la ejecución de la interventoría, luego tal obligación siempre permaneció vigente.

29. Sobre la entrega de informes mensuales de la interventoría, expresó que la entidad demandante remitió los informes de uno a tres meses después del plazo en que debían ser radicados, situación que quedó debidamente plasmada en los actos administrativos acusados.

30. Discurrió que “no es razonable pensar que si es un informe es de carácter mensual, un adecuado cumplimiento de esta obligación acepte la acumulación o retraso de varios meses de informes de interventoría, como para sostener, por ejemplo, que el periodo del informe que corresponde al mes de abril se pudiera entregar en junio cuando ya han pasado dos meses del periodo correspondiente”.

31. Manifestó que en la audiencia del 30 de junio de 2016 no fue aceptado el poder conferido al abogado Wilmar Muñoz Prieto por no tener presentación personal y no encontrarse presente en la diligencia, con el fin de conferirlo de manera personal. No obstante, el apoderado se presentó momentos después y se le permitió la intervención.9

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32. Consideró que “la exigencia de una diligencia de presentación personal no deviene en un exceso de formalismo sino en un error propio de la actora al no cumplir los presupuestos legales para el reconocimiento de sus apoderados que es exclusivamente imputable a él y no a la Entidad”.

33. Concluyó que la inspección realizada no fue violatoria del debido proceso comoquiera

legales para el reconocimiento de sus apoderados que es exclusivamente imputable a él y no a la Entidad”.

33. Concluyó que la inspección realizada no fue violatoria del debido proceso comoquiera que se cumplió con el principio de publicidad para garantizar la presencia, tanto de la aseguradora como de la demandante y la documentación recaudada durante la misma no fue objeto de reparo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en su momento, por lo que convalidó la respectiva actuación.

34. El apoderado de la parte actora (a. 41) manifestó que se encuentra probado en el proceso que el 29 de diciembre de 2015, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas suscribieron el contrato interadministrativo de interventoría N° 1069 de 2015, que tuvo por objeto “contratar la interventoría administrativa, técnica, financiera, co ntable y jurídica a los contratos que tengan por objeto los diseños estudios técnicos y obra suscritos por el Sena, por un valor de $9.399.686.327.112”.

35. Agregó que en igual sentido se halla probado que mediante oficio N° 2-2016-004878 del 9 de junio de 2016, el SENA citó al representante legal de la Universidad Distrital a audiencia, con el fin de debatir y decidir sobre la imposición de multa por el presunto incumplimiento del contrato N°1069 de 2015, en la cual, se presentaron los respectivos descargos. No obstante, la demandada profirió los actos administrativos que se acusan, en lo que impuso la correspondiente multa por el presunto incumplimiento del contrato anotado.

la demandada profirió los actos administrativos que se acusan, en lo que impuso la correspondiente multa por el presunto incumplimiento del contrato anotado.

36. Sostuvo que “la multa impuesta desde el 11 de abril de 2016, presuntamente basada en la ausencia de interventoría en un comité de la obra de Caquetá, se fundamenta en supuestos o presunciones que para el 8 de julio de 2016 ya habían sido superados”, pues fue el mismo SENA quien afirmó que el total del personal requerido se encuentra en la sede trabajando, por lo que consideró que “la tasación de la multa es subjetiva y arbitraria, pues todos los hechos mencionados por el Sena fueron superados y por tal motivo no podía combinar a cumplir lo ya cumplido”.

37. Indicó que la entidad demandada no debía aplicar la multa en caso de incumplimiento, pues ya se habían superado las circunstancias que habían dado lugar al mismo, sino que se debía aplicar el contenido de la cláusula penal.10

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38. Explicó que la diferencia entre la mul ta y la cláusula penal es que la primera resulta de carácter conminatoria, mientras que la segunda es indemnizatoria; sin embargo, más allá de dicha situación y la imprecisión de la medida aplicada, lo cierto es que ninguna de las dos era procedente dentro del presente asunto, pues tanto la multa estaba proscrita por lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 1150 de 2007 y la cláusula penal en la medida en que se debía dar aplicación al artículo 86 de la ley 1474 de 2011, ante la cesación del incumplimiento.

en el artículo 17 de la ley 1150 de 2007 y la cláusula penal en la medida en que se debía dar aplicación al artículo 86 de la ley 1474 de 2011, ante la cesación del incumplimiento.

39. Concluyó que “resultó evidente que la decisión tomada por el SENA carece de soporte jurídico alguno y por ende las causales de nulidad elevadas en su contra deberán ser declaradas procedentes y en virtud de ello, accederse a las suplicas de la demanda”.

40. El Ministerio Público no emitió concepto.

II. CONSIDERACIONES Aspectos previos

Legitimación en la causa por activa

41. La Universidad Distrital Fráncico José de Caldas se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que fue la entidad que suscribió el contrato interadministrativo No. 1069 de 2015, mediante el cual se comprometió a prestar la interventoría en viarios contratos de obra adelantados por el SENA. Además, las Resoluciones Nos. 1352 del 8 de julio de 2016 y 1711 del 29 de agosto de 2016 impusieron multa a dicha entidad, con lo cual le asiste legitimación para debatir la legalidad de los mismos.

Legitimación en la causa por pasiva

42. En relación a la Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, se tiene que fue la entidad que profirió los actos demandados, por medio de los cuales se impuso multa a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por lo cual le asiste legitimación para defender la legalidad de los actos acusados.

Oportunidad del medio de control

43. En este punto, la Sala resalta que la