TA CUN - 25000233600020180099500-(16-02-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Referencia 25000-23-36-000-2018-00995-00 Sentencia SC03-22022526 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual Demandante Consorcio Construvalor Popayán Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema Actos administrativos: Definición, características, elementos esenciales y presunción de legalidad de estos. / Nulidad de acto administrativo de adjudicación por infracción de las normas en que debería fundarse y por falsa motivación. / Entidad inhabilitó jurídicamente propuesta del demandante por no tener renovado y en firme el RUP. / Naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones. / Requisitos del RUP para participar en procesos de selección y considerarse habilitados jurídicamente. / Obligación legal de renovar el RUP para participar en procesos de contratación: Decreto 1082 de 2015.

Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

La conciliación prejudicial se adelantó entre el 15 de agosto, cuando se radicó la solicitud de conciliación y el 31 de octubre de 2018, cuando se emitió la constancia de conciliación fallida correspondiente.

El 31 de octubre de 201 8, el consorcio Construvalor Popayán presentó demanda de

de conciliación y el 31 de octubre de 2018, cuando se emitió la constancia de conciliación fallida correspondiente.

El 31 de octubre de 201 8, el consorcio Construvalor Popayán presentó demanda de controversias contractuales contra Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y el 23 de abril de 2019 se subsanó la demanda. Solicitó como pretensiones las siguientes:

PRIMERA.- Que se declare nula la resolución No. 0364 de 19 de abril de 2018 de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, por medio de la cual se adjudica el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 de la Dirección Administrativa de la Policía Nacional, cuyo objeto fue la “construcción y dotación de la cuarta fase del comando de policía metropolitana de Popayán, Departamento de Policía Cauca y Comando de Región No. 4 a precios unitarios sin fórmula de reajuste”, al consorcio BCS -Gutiérrez, 000210 de 2017.

SEGUNDA.- Que la Nación, Ministerio de la Defensa Nacional, Policía Nacional le restablezca el derecho de mi poderdante, consorcio Construvalor Popayán, mediante el reconocimiento y pago de las siguientes sumas de dinero:Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

2 2.1. TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL CIENTO OCHENTA PESOS CON 10 CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($356’254.180,10), por concepto de las utilidades que mi procurado debió recibir por haber presentado la oferta más favorable a la

CUATRO MIL CIENTO OCHENTA PESOS CON 10 CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($356’254.180,10), por concepto de las utilidades que mi procurado debió recibir por haber presentado la oferta más favorable a la entidad pública contratante, la cual está soportada en peritaje que se aporta como prueba en este libelo.

2.2. Adicional a lo anterior, que se reconozca y pague por concepto de IVA sobre utilidades, la suma de SESENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS N OVENTA Y CUATRO PESOS CON 22

CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($67’688.294,22).

TERCERA.- Condenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional a pagar los intereses moratorios generados sobre las sumas de dinero solicitadas en la pretensión segunda, calculados desde el momento en que la sociedad demandante hubiera desarrollado la ejecución contractual, 19 de mayo de 2018 hasta la fecha de pago de la misma, acorde con lo previsto en el artículo 4 numeral octavo de la Ley 80 de 1993.

CUARTA.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CCA, aplicando los ajustes de valor (tomando como base el IPC), desde la fecha en que se adjudicó el proceso, 19 de mayo de 2018, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.

QUINTA.- Que se condene en costas a la parte demandada.

Como fundamento de las pretensiones se señaló que la Policía Nacional adelantó el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 y mediante resolución 364 de 19 de abril

QUINTA.- Que se condene en costas a la parte demandada.

Como fundamento de las pretensiones se señaló que la Policía Nacional adelantó el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 y mediante resolución 364 de 19 de abril de 2018 adjudicó el contrato al consorcio BCS-Gutiérrez.

En criterio de la parte actora tal acto administrativo es nulo porque no debió inhabilitarse su propuesta con el argumento de que no tenía el RUP renovado o en firme. Si no se hubiera inhabilitado su propuesta, dado que ésta era la mejor, se le hubiera adjudicado el referido contrato.

Expresamente señaló como causales de nulidad:

• El acto administrativo f ue expedido con infracción de las normas en que deberían fundarse. Desconoció el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que impone a la entidad realizar la selección de manera objetiva, en concordancia con el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011, que establece c uál es la oferta más favorable para la entidad.

También desconoció lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.5.1 del Decreto 1082 de 2015 que establece que “la persona inscrita en el RUP debe presentar la información para renovar su registro a más tardar el qu into día hábil del mes de abril de cada año. De lo contrario cesan los efectos del RUP”.

• Falsa motivación. La entidad declaró inhabilitada la propuesta del demandante porque consideró que el RUP no estaba en firme; sin embargo, el pliego de condiciones no establecía que el RUP debía ser de un año determinado, es decir, no

• Falsa motivación. La entidad declaró inhabilitada la propuesta del demandante porque consideró que el RUP no estaba en firme; sin embargo, el pliego de condiciones no establecía que el RUP debía ser de un año determinado, es decir, no se dijo si debía presentarse el RUP del año 2016, 2017 o 2018. Lo único que decíaControversias contractuales

Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

3 el pliego era que el proponente debía anexar el respectivo certificado del RUP expedido por la Cámara de Comercio, conforme al Decreto 1082, con fecha de expedición no mayor a 30 días calendario anteriores a la fecha de cierre del proceso.

2. Actuación procesal.

El 10 de abril de 2019 se inadmitió la demanda. El 23 de abril de 2019 se subsanó la misma. El 8 de agosto de 2019 se admitió la demanda. El 30 de septiembre y 18 de noviembre de 2019 el consorcio BCS -Gutiérrez y la Policía Nacional contestaron la demanda, respectivamente. El 14 de octubre de 2020 se realizó la audiencia inicial. El 1 de diciembre de 2020 se realizó la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes y al Procurador para que alegaran de conclusión y emitiera concepto, respectivamente. El 16 de diciembre de 2020 el consorcio demandante , la Policía Nacional y el consorcio demandado alegaron de conclusión. El Procurador no emitió concepto. El 1 de febrero de 2021 ingresó el proceso al Despacho para emitir el fallo correspondiente.

3. Contestación de la demanda.

de conclusión. El Procurador no emitió concepto. El 1 de febrero de 2021 ingresó el proceso al Despacho para emitir el fallo correspondiente.

3. Contestación de la demanda.

3.1. El consorcio BCS-Gutiérrez contestó la demanda.

Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, en atención a que estab a acreditado en el proceso que la propuesta del demandante se había inhabilitado por no reunir los requisitos exigidos en el pliego de condiciones, en tanto no allegó el RUP debidamente actualizado y renovado.

Indicó que los pliegos eran claros y debían interpretarse a la luz del Decreto 1082, que establece que el RUP que debe allegarse es el último debidamente renovado. Luego, no es de recibo el argumento del demandante consistente en que no era claro si había que allegar el RUP del año 2016, 2017 o 2018.

3.2. La Policía Nacional contestó la demanda.

Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que el acto administrativo demandado no se encuentra incurso en causal de nulidad alguna , pues al demandante no se le puso habilitar su propuesta, en atención a que presentó un RUP que no estaba vigente y en firme, requisito que exige claramente el Decreto 1082.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Procurador.

4.1. La parte actora alegó de conclusión.

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Insistió en que el RUP no renovado estaba vigente, mientras el que se renovaba quedaba en firme. Consideró que el requisito del RUP

4.1. La parte actora alegó de conclusión.

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Insistió en que el RUP no renovado estaba vigente, mientras el que se renovaba quedaba en firme. Consideró que el requisito del RUP debió analizarse conforme al RUP del año 2017, que era el que estaba vigente hasta que quedara en firme la renovación.

Asimismo, insistió en que la propuesta de la parte actora era la mejor, por lo que debió habilitarse y adjudicarle el correspondiente contrato.Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

4 4.2. El consorcio BCS-Gutiérrez, demandado, alegó de conclusión.

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Señaló que, de acuerdo al material probatorio que obra en el expediente, es claro que la responsabilidad directa en el proceso de selección del contrato aludido está en cabeza de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, eximiéndolo de toda carga de responsabilidad.

También aclaró que la obra de construcción y dotación fue terminada a satisfacción y debidamente entregada dentro del tiempo determinado, cumpliendo con todo el reglamento establecido.

4.3. La Policía Nacional, demandada, alegó de conclusión.

Insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda , relacionados con que el acto administrativo demandado no se encuentra incurso en causal de nulidad alguna. Consideró que en el proceso se había acreditado que el demandante no cumplió con los requisitos del pliego de condiciones para ser habilitado jurídicamente, específicamente en lo que tiene que ver con el RUP.

Consideró que en el proceso se había acreditado que el demandante no cumplió con los requisitos del pliego de condiciones para ser habilitado jurídicamente, específicamente en lo que tiene que ver con el RUP.

Señaló que, contrario a lo expuesto en la demanda, conforme al expediente precontractual se constata que el demandante no cumplió con la exigencia del RUP, al punto que así se le hizo saber durante todo el proceso, hasta en el oficio del 18 de abril de 2018 – un día antes de la adjudicación – se le indicó con total claridad que no había cumplido con la exigencia de presentar el RUP en firme.

Resaltó que los integrantes del consorcio sólo iniciaron el trámite de renovación del RUP 12 días después del cierre del proceso de selección y que, en todo caso, iniciar el trámite renovación en modo alguno genera la certeza legal de que sería renovado y cobraría firmeza.

4.4. El Procurador no emitió concepto.

II. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO

La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo tanto, se proferirá la sentencia.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.- Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 152, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011, esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso, por la instancia, la naturaleza del asunto, el territorio y la cuantía, dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual , el

esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso, por la instancia, la naturaleza del asunto, el territorio y la cuantía, dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual , el acto administrativo demandado se expidió en la ciudad de Bogotá y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada supera los 300 SMLMV.

2.- Caducidad de la acción.Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

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De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, no hay caducidad de la acción en atención a que el acto administrativo precontractual cuya nulidad se persigue fue proferido y notificado el 19 de abril de 2018; la conciliación prejudicial se adelantó entre el 15 de agosto y el 31 de octubre de 2018 y la demanda se presentó el 31 de octubre de 2018.

3.- Legitimación en la causa.

Las partes demandante y demandada se encuentra n legitimadas en la causa por activa y por pasiva, por haber participado como proponente en el proceso de selección que no le fue adjudicado y por ser la entidad que adelantó el referido proceso de selección y expidió el acto administrativo de adjudicación por el que ahora se demanda.

IV. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICAS

Precisión del caso.

De acuerdo con la demanda y la contestación de la demanda, el litigio gira en torno a establecer si la Resolución No. 364 del 19 de abril de 2018, por medio de la cual se adjudicó el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 al Consorcio BCS Gutiérrez,

establecer si la Resolución No. 364 del 19 de abril de 2018, por medio de la cual se adjudicó el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 al Consorcio BCS Gutiérrez, es nula por incurrir en las causales de infracción de las normas en que deberían fundarse y falsa motivación, pues en criterio de la parte actora, su propuesta no debió inhabilitarse por incumplir el requisito del RUP, por lo que el contrato debió adjudicársele por haber presentado la mejor propuesta.

Problema jurídico.

Así las cosas, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿La Resolución 364 del 19 de abril de 2018, por medio de la cual se adjudicó el proceso de selección abreviada PN DIRAF SA MC 028 2018 al Consorcio BCS Gutiérrez, es nula por incurrir en las causales de infracción de las normas en que deberían fundarse y falsa motivación?

En caso de ser nula, ¿deben reconocerse los perjuicios solicitados por la demandante?

Tesis de la Sala.

En criterio de la Sala deben negarse las pretensiones de la demanda, en atención a que no se demostró ninguna de las causales de nulidad alegadas en la demanda. Todo lo contrario, lo que se acreditó en el expediente es que había lugar a considerar “no habilitada jurídicamente” la propuesta del demandante, en tanto no cumplió con el requisito exigido tanto en el pliego de condiciones como en el Decreto 1082 de 2015, consistente en contar con el Registro Único de Proponentes debidamente renovado.

jurídicamente” la propuesta del demandante, en tanto no cumplió con el requisito exigido tanto en el pliego de condiciones como en el Decreto 1082 de 2015, consistente en contar con el Registro Único de Proponentes debidamente renovado.

En el proceso se demostró que sólo dos días antes de la adjudicación del proceso de selección, los integrantes del consorcio iniciaron el trámite para la renovación del RUP, esto es, el 17 de abril de 2018, incumpliendo con el Decreto 1082 de 2015 , que exigía realizar tal renovación antes del quinto día hábil del mes de abril de cada año.Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

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V. CONSIDERACIONES

1. Actos administrativos.

1.1. Definición, características y elementos esenciales.

El acto administrativo es definido por excelencia como la manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa, tendiente a la producción de efectos jurídicos. Siguiente esta definición material, el Consejo de Estado ha señalado que el acto administrativo es “toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado (…).”1 Esto es, toda declaración unilateral de voluntad de la administración que, de manera directa, produce efectos jurídicos.2

Adicionalmente, el acto administrativo tiene unas características y unos elementos esenciales de los cuales dependen su validez y eficacia. Dentro de sus características se encuentran: la presunción de legalidad, obligatoriedad, ejecutoriedad, efectividad e irretroactividad son

Adicionalmente, el acto administrativo tiene unas características y unos elementos esenciales de los cuales dependen su validez y eficacia. Dentro de sus características se encuentran: la presunción de legalidad, obligatoriedad, ejecutoriedad, efectividad e irretroactividad son características de los actos administrativos. Y, respecto a los elementos esenciales, estos son: órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad y forma.

Ahora, en cuanto a tipos de acto administrativo, se tiene, entre otros, el acto administrativo contractual (pre, durante o pos), el cual está constituido, también, por elementos normativos cuya fuente formal son el pliego de condiciones y el contrato. Por lo tanto, cuando se analiza cualquiera de los elementos esenciales de validez o eficacia debe acudirse a las reglas y exigencias estipuladas en dichos marcos normativos para poder saber si efectivamente se cumplen estrictamente y cuáles serían las consecuencias jurídicas en caso contrario.

1.2. Presunción de legalidad de los actos administrativos.

Como se señaló antes, una de las principales características de los actos administrativos es la presunción de legalidad. El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los admin istrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,”3 de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento” 4 y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” 5

manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento” 4 y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” 5

En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se suspendan provisionalmente o declaren nulos, una vez queden en firme los actos que la comprenden, toda ella está conforme con el ordenamiento y por ende queda cobijada con la presunción de legalidad.

1 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Editorial Librería Ediciones del Profesional LTDA. Bogotá 2009, pág. 108. 2 CONSEJO DE ESTADO. SECCION QUINTA. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00715-01(ACU) 3 J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 41. 4 Ibidem, p. 42. 5 Ibidem, p.43.Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

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En otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se ac epta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda

encuentra conforme a derecho, y se ac epta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto.”6

Esta presunción de legalidad se encuentra desarrollada en el artículo 88 del CPACA que dispone que “los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”

Así las cosas, quien pretenda la declaratoria de nulidad de un determinado acto administrativo no sólo tiene a su cargo la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega, sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que h ace consistir la ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, la juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara. Aunado a que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es rogada y sólo se activa mediante la presentación de la demanda y la carga de la prueba de los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones.

2. Pliego de condiciones.

2.1. Definición.

Según ha establecido el Consejo de Estado, “el pliego de condiciones se erige en uno de los conjuntos normativos que rige las licitaciones públicas 7 y constituyen un todo lógico y sistemático conformado por reglas objetivas definidas a partir del objeto del proyecto

Según ha establecido el Consejo de Estado, “el pliego de condiciones se erige en uno de los conjuntos normativos que rige las licitaciones públicas 7 y constituyen un todo lógico y sistemático conformado por reglas objetivas definidas a partir del objeto del proyecto consolidado por la administración y de las necesidades reales de la comunidad.”8

A su vez, dispone el artículo 24 de la Ley 80 de 1993:

ARTÍCULO 24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: (…) 5o. En los pliegos de condiciones: a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección. b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación. c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato. d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposibl e cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren.

6 Ibidem, p. 54-55. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio. Sentencia de 15 de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343) 8 Reiteración de la jurisprudencia Consejo de Estado del 13 de febrero de 2015, Exp: 30.161 y del 11 de mayo de 2015, Exp: 34.5 10Controversias contractuales

250002326000200900003 01 (43.343) 8 Reiteración de la jurisprudencia Consejo de Estado del 13 de febrero de 2015, Exp: 30.161 y del 11 de mayo de 2015, Exp: 34.5 10Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

8 e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad. f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.

De acuerdo con la anterior disposición normativa, las entidades estatales y los proponentes están sometidos al pliego de condiciones.

En desarrollo del principio de transparencia es obligatorio que la escogencia de los contratistas esté precedida de un conjunto de reglas que rijan todo el proceso de selección y adjudicación, así como todo lo atinente al contrato que se proyecta celebrar, de tal suerte que queden definidos de antemano y de manera clara y objetiva todos los aspectos jurídicos, técnicos, económicos y financieros del negocio jurídico cuya celebración se persigue, conjunto de reglas que constituye precisamente el pliego de condiciones y por consiguiente éste se constituye en una regulación que cobija imperativamente a todo el iter contractual9.

2.2. Naturaleza jurídica.

conjunto de reglas que constituye precisamente el pliego de condiciones y por consiguiente éste se constituye en una regulación que cobija imperativamente a todo el iter contractual9.

2.2. Naturaleza jurídica.

Conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, los pliegos de condiciones tienen una doble naturaleza jurídica; (i) de una parte y previamente a la adjudicación del contrato, se constituyen en un acto administrativo de carácter general que rige el proceso de selección del contratista y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los proponentes y, de otra parte, (ii) una vez celebrado el contrato se convierte en el marco jurídico o conjunto de reglas que determina el contenido y alcance del negocio jurídico a celebrarlo.10

Sobre la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones, la doctrina ha señalado11:

(…) Los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta comparten una doble naturaleza administrativa, según la perspectiva de su ámbito de aplicación. En primer lugar, constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general, de obligatorio cumplimiento para la administración y los proponentes, dentro de los procedimientos de escogencia correspondientes. En segundo lugar , una vez escogido el contratista, y en la medida en que se consideren parte integrante del contrato a celebrarse, su contenido normativo constituirá el marco de condiciones básico para la interpretación y aplicación del contrato; de ahí que se sostenga su naturaleza de instrumento generador de regulaciones concretas y específicas respecto del contrato, su ejecución y liquidación (…)

constituirá el marco de condiciones básico para la interpretación y aplicación del contrato; de ahí que se sostenga su naturaleza de instrumento generador de regulaciones concretas y específicas respecto del contrato, su ejecución y liquidación (…)

9 Ver CONSEJO DE ESTADO Sentencias del 22 de mayo de 2013 y 12 de febrero de 2014. Exps. 25592 y 25751 respectivamente. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de abril de 2006, Exp. 16.041. 11 José Roberto Dromi. La licitación pública, Buenos Aires, Edit. Astrea, 1997, p. 92: el pliego de condiciones “... constituye en realidad la ley de la licitación, y en consecuencia la ley del contrato, toda vez que en él se especifica el objeto de la contratación y se pres criben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego los del Estado y su co-contratante o adjudicatario de aquella...”; citado en Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, quince (15) de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343)Controversias contractuales Consorcio Construvalor Popayán 2018-00995

9 Componente importante de los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta es el que se relaciona con el establecimiento de factores y demás reglas pertinentes para permitir ofrecimientos coherentes dentro del respectivo procedimiento de escogencia de contratistas. Según el literal b del 24.5 de la Ley 80 de 1993, las variables que se deben uti lizar para la escogencia de

pertinentes para permitir ofrecimientos coherentes dentro del respectivo procedimiento de escogencia de contratistas. Según el literal b del 24.5 de la Ley 80 de 1993, las variables que se deben uti lizar para la escogencia de contratistas, que necesariamente deben ser el producto de toda la experiencia decantada en el proceso de planeación y fundamentalmente a partir del proyecto definido en este proceso, deben quedar expresas en estos documentos básicos del contrato estatal. Según la disposición enunciada, en los pliegos de condiciones o términos de referencia “Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. (...)

A más de la garantía de objetividad de las reglas y variables incorporadas en estos documentos, el legislador exige que las mismas sean: claras, es decir, no generen du das o discusiones profundas sobre el alcance de la misma; completas, en el sentido de que su proposición debe comprender la totalidad de los aspectos formal y esencialmente indispensables para identificar la idea o el propósito de la administración con la existencia de la regla o de la norma correspondiente; por último, debe tratarse de disposiciones justas, esto es, conformes con el ordenamiento jurídico y sin la virtualidad de atentar contra los derechos fundamentales de los participantes en el proceso de escogencia, obligándolos incluso a cumplir exigencias que atenten contra su dignidad, su patrimonio o los derechos adquiridos con justo título. (…)

En este sentido y para efectos de establecer la base legal de la participación dentro del correspondiente procedimiento de escogencia de contratistas, se

patrimonio o lo