TA CUN - 25000233600020190083600-(15-10-2020)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “C”

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

Bogotá, D.C, quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) REFERENCIA: 25000-23-36-000-2019-00836-00

MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

DEMANDANTE: NACIÓN –MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL

DEMANDADO: CORPORACIÓN COLOMBIA INTERNACIONAL –CCI Y

LIBERTY SEGUROS S.A.

ASUNTO: Rechaza demanda por caducidad. Contrato liquidable. No media liquidación bilateral ni unilateral.

A través de demanda de controversias contractuales presentada el 3 de diciembre de 2019 (fl. 294 vto. C1) y subsanada el 14 de julio de 2020 la NACIÓN –MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL persigue que se declare el incumplimiento del Convenio de Asociación No. 20140524 del 30 de diciembre de 2014, por parte de la CORPORACIÓN COLOMBIA

INTERNACIONAL –CCI Y LIBERTY SEGUROS S.A.

Ahora bien, es necesario entrar a estudiar si se configuró el fenómeno de caducidad de la acción de controversias contractuales en mención.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La presente providencia debe ser discutida y aprobada en la Sala de la Subsección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A., en concordancia con el No. 1 del artículo 243 ib, toda vez que el asunto bajo estudio es el rechazo de la demanda por caducidad de la acción.

conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A., en concordancia con el No. 1 del artículo 243 ib, toda vez que el asunto bajo estudio es el rechazo de la demanda por caducidad de la acción.

2. Fundamento de la figura jurídica de la caducidad.

Conforme lo han señalado las Altas Corporaciones Contenciosa Administrativa1 y Constitucional2, la caducidad de la acción debe ser entendida como una figura jurídica que impide formular ante la jurisdicción determinadas pretensiones una vez vencido el término que el legislador ha establecido para cada una de ellas. La razón de ser de tal figura se encuentra en la seguridad jurídica y la paz social. “Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución”3. 1 Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Providencia de 8 de junio de 2016. Radicación: 54067; Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo. Providencia de 31 de mayo de 2016. Radicación: 54208; Providencia de 2 de mayo de 2016.

Radicación 34682. Consejera Ponente: Marta Nubia Velasquez Rico. Providencia de 9 de marzo de 2016. Radicación: 36643, entre otros. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-565/00, Sentencia C-832/01, Sentencia C-644/11, Sentencia T-342/16, Sentencia C-115/98, Sentencia T-075/14, Sentencia SU-659/15, Sentencia T-677/15, Sentencia T-490/14. 3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Providencia de 16 de mayo de 2016. Radicación: 56842.Controversias Contractuales

Dte.: Nación –Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Vs. Corporación Colombia Internacional –CCI

Exp.: 2019-00836

Rechaza demanda por caducidad del medio de control 2 “Su consagración en el ordenamiento jurídico está orientada a ofrecer certeza jurídica a quienes tienen interés en acudir a la justicia para obtener la protección de sus derechos y también a la colectividad a la cual debe garantizársele la seguridad jurídica, de tal modo que cuando se desconoce el término de caducidad se vulnera el derecho al debido proceso.”4 Así, los términos para presentar cada demanda se encuentran establecidos en normas de orden público, de obligatorio cumplimiento, por lo que su operancia siempre será de pleno derecho, es decir, que se configura con el solo pasar del tiempo y por lo tanto el juez puede y debe decretarla, aun de oficio, cuando se verifique que la misma se ha configurado. Al respecto, dijo la Sala Plena del Consejo de Estado: "La caducidad, ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones

Al respecto, dijo la Sala Plena del Consejo de Estado: "La caducidad, ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean el sólo transcurso del tiempo. Su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que al señalar el término y el momento de su iniciación, indica el término final invariable o dies fatalis. Para que se dé el fenómeno jurídico de la caducidad, sólo bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Iniciado el término con la publicación, notificación o comunicación lo que ocurra, de ahí en adelante no tiene virtualidad alguna para modificar el plazo perentorio y de orden público señalado por la ley. El término se cumple inexorablemente."5

3. Caducidad de la acción contenciosa administrativa de controversias contractuales.

Sobre controversias contractuales, dispone el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Art. 141 controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo , el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses

condenas. Así mismo , el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejera Ponente: Olga Melida Valle de la Hoz. Sentencia de 27 de enero de 2016. Radicación: 44201. 5 Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejera Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas, sentencia del 21 de noviembre 1.991.Controversias Contractuales

Dte.: Nación –Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Vs. Corporación Colombia Internacional –CCI

Exp.: 2019-00836

Rechaza demanda por caducidad del medio de control 3 El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.” Negrilla fuera de texto. A su vez, respecto al término que se tiene para presentar demanda de controversias contractuales, el artículo 164 ibídem establece lo siguiente: “Art. 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

contractuales, el artículo 164 ibídem establece lo siguiente: “Art. 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; (…)” Negrilla y subrayado fuera del texto.

4. Conteo de la caducidad cuando las partes realizan la liquidación del contrato de forma bilateral dentro del plazo que transcurre la caducidad.

Sea lo primero señalar que sobre la liquidación de los contratos el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, establece que la misma se realizará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los

de forma bilateral dentro del plazo que transcurre la caducidad. Sea lo primero señalar que sobre la liquidación de los contratos el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, establece que la misma se realizará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes o dentro del término que acuerden las partes para llevar a cabo la misma. En caso de no señalarse término alguno, la liquidación debe realizarse dentro de los 4 meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En los casos cuando el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le realice la entidad, o las partes no alleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la oportunidad de liquidar el contrato de forma unilateral dentro de los dos meses siguientes. Ahora, si vencido estos plazos no se realiza la liquidación, esta se podrá realizar en cualquier tiempo dentro de los 2 años siguientes alControversias Contractuales

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Rechaza demanda por caducidad del medio de control 4 vencimiento de estos términos de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A. hoy artículo 164 del CPACA. Lo anterior, quiere decir que la propia ley establece el procedimiento para llevar a cabo la liquidación de un contrato, encontrándose i) la liquidación bilateral, por el término que establezcan las partes o a falta de señalamiento de plazo algo será de 4 meses, ii) la liquidación unilateral por parte de la entidad, de 2 meses siguientes al anterior término, y iii) vencido estos

establezcan las partes o a falta de señalamiento de plazo algo será de 4 meses, ii) la liquidación unilateral por parte de la entidad, de 2 meses siguientes al anterior término, y iii) vencido estos dos términos, se podrá realizar la liquidación de mutuo acuerdo o de forma unilateral, dentro de los 2 años siguientes; frente a este último plazo, es de aclarar que no se puede pasar por alto que el término de la caducidad del medio de control de controversias contractuales establecido en el ahora artículo 164 ib, sigue corriendo a pesar de que se realice la liquidación de forma unilateral o bilateral dentro de estos dos años. Sobre este tema, el Consejo de Estado en providencia del 24 de julio de 2013, Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, rad. 11001-03-26-000-2011-00053-00 (42.002), cita providencia de esta misma corporación del 13 de junio de 2013 -exp. 25.439de la cual se extrae lo siguiente: “(…) Es de advertir que en el segundo supuesto –es decir, si se practica la liquidación bilateral cuando vencieron los términos para efectuarla, e incluso una vez venció el término de la acción de controversias contractualesla caducidad para ejercer la acción no empieza a correr desde que se liquidó bilateralmente el negocio, porque quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato. “En razón a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: i) uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el trascurso de la

incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato. “En razón a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: i) uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el trascurso de la caducidad de la acción y ii) otro que las partes liquiden el contrato o lleguen a acuerdos durante ese mismo lapso. En este último evento, que es el del caso concreto, es lógico entender que a partir del 30 de noviembre de 1988 las partes ya conocían y entendían todos los efectos que sobre su patrimonio y respecto a las obligaciones del contrato tuvo la ejecución del mismo. Por eso, a partir de allí empezó a correr el término para liquidar el contrato –seis (6) meses-, y después el de caducidad de la acción –dos (2) años-. Si acaso las partes, en este lapso, entraron en negociaciones o no para tratar de liquidar el contrato, o para negociar las diferencias económicas que alguna parte creyera tener en su favor, y bien que hayan concretado algo o no, de ninguna manera afecta el término de caducidad, sencillamente porque está corriendo, y cada parte tiene la oportunidad de acudir a la jurisdicción para interrumpirlo o acudir ante la procuraduría para hacerlo lo mismo pero temporalmente.” En este orden, la suscripción de un acta de liquidación del contrato de forma bilateral, realizada por fuera del término que se establece para efectuar este tipo de liquidación, no renueva el término de caducidad de la acción, pues si bien es cierto la norma permite que la liquidación se realice de mutuo acuerdo o de forma unilateral dentro de los 2 años siguientes a los términos

término de caducidad de la acción, pues si bien es cierto la norma permite que la liquidación se realice de mutuo acuerdo o de forma unilateral dentro de los 2 años siguientes a los términos señalados por la norma para la liquidación bilateral y unilateral, esto no quiere decir que seControversias Contractuales

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Rechaza demanda por caducidad del medio de control 5 permita revivir términos para presentar la acción de controversias contractuales, pues el artículo 164 CPACA ( No. 2° literal j ítem v) es claro en contemplar que en los contratos que se requiera liquidación y esta no se haya realizado se debe empezar a contar la caducidad de la acción, una vez vencido el plazo de los 4 meses de liquidación bilateral o el establecido por las partes en el contrato y los 2 meses de la liquidación de forma unilateral. Esto términos contados a partir de la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordena o de acuerdo que lo disponga. 5. caso en concreto. Para resolver como contabilizar la caducidad de la presente controversia, es importante tener en cuenta que:  En ejercicio del medio de control de controversias contractuales la NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL persigue la declaratoria de incumplimiento de la CORPORACIÓN COLOMBIA INTERNACIONAL –CCI del Convenio de Asociación No. 20140524 del 30 de diciembre de 2014, con la consiguiente condena al pago de los perjuicios materiales que le fueron ocasionados por el incumplimiento de sus obligaciones, detallados así:

condena al pago de los perjuicios materiales que le fueron ocasionados por el incumplimiento de sus obligaciones, detallados así: “Segunda: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO de Asociación No. 20140524, se ordene a la Corporación Colombia Internacional el pago de los costos operativos de MIL SETENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTI NUEVE MIL UN PESO MONEDA CORRIENTE $1.073.229.001, Tercera: Que se ordene reintegrar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la suma de $1.073.228.998 correspondiente al hallazgo N°. 41 del, informe final de la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta que la relación de costos operativos allegada por la CCI no se encuentra soportados.

Cuarta: Que se reintegren los recurso no ejecutados y desembolsados a la CCI, por la suma de las actividades por la suma de $1.784.350.667

Quinta: Que se declare que la obligación dineraria de que trata el numeral segundo sea ajustada en su poder adquisitivo según el índice de Precios al Consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término -DTFmás cinco puntos, sin perjuicio de que pueda llegar a demostrarse a través de cualquier otro tipo de actuación contractual, administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados con relación al Convenio de Asociación No.

administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados con relación al Convenio de Asociación No. 20140524 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Colombia Internacional.Controversias Contractuales

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Rechaza demanda por caducidad del medio de control 6

Sexta: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO No. 20140524 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y la Corporación Colombia Internacional junto con la aseguradora Liberty Seguros S.A., pague a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA, correspondiente al 10 % del valor total del convenio, por la suma de OCHO OCHOCIENTOS

NOVENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL

NOVENTA Y DOSPESOS Y 4 CENTAVOS M/CTE ($8.896.869.092,4) M/cte.

PRETENSIONES HACIA LIBERTY SEGUROS S.A Primero: Como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento del convenio 20140524, se declare la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza No 2450488 expedida por la aseguradora Liberty Seguros S.A dentro del convenio 20140524

Segundo: Se ordene el pago de la suma asegurada por incumplimiento del contrato la póliza No 2450488 expedida por la aseguradora Liberty Seguros S.A dentro del convenio 20140524

dentro del convenio 20140524

Segundo: Se ordene el pago de la suma asegurada por incumplimiento del contrato la póliza No 2450488 expedida por la aseguradora Liberty Seguros S.A dentro del convenio 20140524  El aludido convenio tuvo por objeto “ aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Colombiana Internacional –CCI, para llevar a cabo la implementación, ejecución y seguimiento de los proyectos productivos municipales en el marco del Pacto Nacional por el Afro y el Desarrollo Rural priorizados por los Consejos Municipales de Desarrollo Rural”  Como plazo de ejecución se estableció un término inicial de 12 meses que comprendieron entre el 31 de diciembre de 2014 (fecha en que se aprobaron las garantías por parte del Ministerio) hasta el 30 de diciembre de 2015 (finalización del término pactado). Término que fue objeto de dos prórrogas, la primera suscrita el 14 de julio de 2015 y la segunda, el 29 de diciembre de 2016, por lo tanto, el plazo de ejecución de aquél se extendió hasta el 28 de febrero de 2017.  Sobre la liquidación del Convenio se estableció que se liquidaría de común acuerdo por las partes al vencimiento del plazo de ejecución o, a más tardar, dentro de los 4 meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o la

expedición del acto que la ordene (cláusula vigésima segunda) (fl. 36 vto. C2)  No obra acta de liquidación bilateral ni unilateral del aludido Convenio.  Fue allegada constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, de fecha del 19 de noviembre de 2019, realizada ante la Procuraduría 139 Judicial II para Asuntos Administrativos, con la cual quedó agotado el requisito de procedibilidad, y según la cual el trámite conciliatorio comprendió entre el 28 de agosto de 2019, con la solicitud de conciliación, y el 19 de noviembre de 2019, con la expedición de la constancia deControversias Contractuales

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Rechaza demanda por caducidad del medio de control 7 agotamiento del requisito procesal para demandar en ejercicio del medio de control de controversias contractuales para buscar la declaratoria de incumplimiento del señalado Convenio de Asociación (fs. 482 a 484, c3). A partir de los datos anteriormente consignados, es posible deducir que el objeto del proceso en ciernes es la declaratoria de incumplimiento contractual y el consiguiente reconocimiento de perjuicios materiales derivados de éste. De manera que, en aplicación a lo reglado por el ordinal v) del literal j) numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A los 2 años para efectos de establecer la oportunidad del medio de control se habrán de contabilizar pasado el término para la liquidación bilateral señalado por las partes en el contrato (para el presente caso 4 meses) y 2 meses más con los que cuenta la administración para realizar la liquidación del contrato unilateralmente.

habrán de contabilizar pasado el término para la liquidación bilateral señalado por las partes en el contrato (para el presente caso 4 meses) y 2 meses más con los que cuenta la administración para realizar la liquidación del contrato unilateralmente. Para el presente medio de control, se tiene que dicho plazo transcurrió entre el 1º de marzo de 2017 y el 1º de julio de 2017 (liquidación bilateral); entre el 1° septiembre de 2017 (liquidación unilateral) y finalmente entre el 2 de septiembre de 2017 y el 2 de septiembre de 2019 (para demandar en ejercicio del medio de control de controversias contractuales). No obstante, el término anterior se vio suspendido entre el 28 de agosto de 2019 y el 19 de noviembre de 2019, faltando 4 días para que operara la caducidad del medio de control en estudio, ello con ocasión al trámite conciliatorio que se adelantó como requisito de procedibilidad previo a demandar, y comprendió dicha fecha en razón a la radicación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación y la fecha en que se expidió la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 por parte del Procurador 139 Judicial II Para Asuntos Administrativos. Por lo tanto, los términos para demandar se reanudaron a partir del 20 de noviembre de 2019, lo que significa que la parte demandante contaba hasta el 25 de noviembre de 2019 para interponer la correspondiente demanda de controversias contractuales6, por lo que es imperioso concluir que la demanda presentada el 3 de diciembre de 2019 fue radicada de manera extemporánea por cuanto ya había operado la caducidad del medio de control. Sin que

imperioso concluir que la demanda presentada el 3 de diciembre de 2019 fue radicada de manera extemporánea por cuanto ya había operado la caducidad del medio de control. Sin que pueda considerarse algún otro evento de suspensión términos, pues si bien para la época de presentación de la demanda se presentaron diferentes eventualidades que conllevaron al cierre de diferentes sedes judicial y por lo tanto la suspensión de términos, lo cierto es que para el 25 de noviembre de 2019, siendo un día hábil, todo marchaba con regularidad.

Por lo anterior, la Sala, RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR la demanda incoada por la NACIÓN –MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL contra la CORPORACIÓN COLOMBIA INTERNACIONAL –CCI y LIBERTY SEGUROS S.A , de acuerdo con lo previsto en el numeral primero (1º) del artículo 169 del Código de 6 Aunque por fecha le correspondía presentar la demanda el 24 de noviembre de 2019, siendo éste un día festivo, el primer día hábil siguiente era ese lunes 25 de noviembre de 2019.Controversias Contractuales

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Rechaza demanda por caducidad del medio de control 8 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Devolver al interesado el original y sus anexos, sin necesidad de desglose y, una vez ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones de ley ARCHIVAR la restante actuación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

vez ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones de ley ARCHIVAR la restante actuación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

Magistrado

MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO FERNANDO IREGUI CAMELO

Magistrada Magistrado