TA CUN - 10028-(03-12-1999)

TEORIA DE LOS MOVILES Y LAS FINALIDADES /ACCION DE NULIDAAD

Y RESTABLECIMIENTO -Caducidad /ACCION INDEBIDA

W TRIBUNAL ADMINISTRATIVP DE CUNDINAMARCA ( (:,.;

SE ION PRIMERA

SUB SECCION A

Santafé de Bogotá, D.C., Diciembre tres (03) de mil novecientos noventa y nueve (1999)

MAGISTRADA : DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

DEMANDANTE : LUIS ALFONSO RAMIREZ PEÑA

EXPEDIENTE : 10028 • ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Luis Alfonso Ramírez Peña, a través de apoderado judicial, acude ante esta jurisdicción en ejercicio de la acción de Nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo contra La

Contraloría de Santa Fe de Bogotá D.C, para que se hagan las siguientes declaraciones: "Declarar nulas las Resoluciones 1040 y 10411 de 10 de junio de 1997, expedidas por el Contralor de Santa Fe de Bogotá D.C; de la No 0207026 del 27 de mayo de 1996, y 207-051 de julio 23 de 1996, expedida por el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá; de la 0207-022 del 17 de mayo de 1996, expedida por el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá; 0207-018 del 6 de mayo de 1996 y 0207-44 de julio 4 de 1996, expedidas por el Jefe de la Unidad de Control del Sector

Santa Fe de Bogotá; 0207-018 del 6 de mayo de 1996 y 0207-44 de julio 4 de 1996, expedidas por el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social de Santa Fe de Bogotá, mediante las cuales se adelantó un proceso administrativo que conllevó a la imposición de una multa a mi poderdante." ANTECEDENTES Expone El apoderado del accionante los siguientes: A través del oficio No 001385 de 19 de junio de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social, de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, leExpediente No. 10028 Hoja No. 2 Luis Alfonso Ramírez Peña. formuló al señor Ramírez Peña en su condición de Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas un requerimiento, por omitir presentar el informe de movimiento de bonos y otros títulos valores, y del informe de las aplicaciones sistematizadas en uso que tengan relación con la contabilidad, presupuesto, tesorería, cartera, almacenes e inventario, personal, plan de inversiones y de obras, contratación, control interno y otras actividades de contenido fiscal (documentos soportes de la cuenta del primer trimestre de 1996, de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Mediante la resolución No 207-044 de 4 de julio de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social, impuso una multa de $1.000.000 de pesos al doctor Luis Alfonso Ramírez Peña, en su calidad de rector de la Universidad, por violación del artículo 101 de la ley 42 de 1993, de los numerales 14 y 21 del artículo 50 de la Resolución reglamentaria No 021

pesos al doctor Luis Alfonso Ramírez Peña, en su calidad de rector de la Universidad, por violación del artículo 101 de la ley 42 de 1993, de los numerales 14 y 21 del artículo 50 de la Resolución reglamentaria No 021 de 30 de mayo de 1994, en concordancia con los literales b) y c) del artículo 60 de la resolución reglamentaria 029 de 26 de diciembre de 1995 de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá. En la resolución No 027-051 de julio 23 de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social, confirmó la Resolución No 0207 - 44 de 4 de julio de 1996, y concedió el recurso de apelación. Por Resolución No 1041 de 10 de junio de 1997, el señor Contralor de Santa Fe de Bogotá, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 0207 - 044 de 4 de julio de 1996. A través del oficio No 00812 de 19 de abril de 1996, el Jefe de la Unidad de Control Interno del Sector Social, formuló al doctor Luis Alfonso Ramírez Peña un requerimiento por la omisión de allegar los soportes de la cuenta del cuarto trimestre de 1995. En la resolución No 0207-018 de 6 de mayo de 1996, corregida por laExpediente No. 10028 Hoja No. 3 Luis Alfonso Ramlrez Peña. resolución No 0207-022 de 17 de mayo de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del sector social, impuso una multa de $1.000.000 de pesos al señor Ramírez Peña, en su condición de rector de la Universidad Distrital

resolución No 0207-022 de 17 de mayo de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del sector social, impuso una multa de $1.000.000 de pesos al señor Ramírez Peña, en su condición de rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por la violación del artículo 101 de la ley 142 de 1993, los numerales 8, 14, 18 y 22 del artículo 5 de la resolución reglamentaria 031 de 26 de diciembre de 1995, modificado por el artículo 10 de la resolución reglamentaria No 004 de 31 de enero de 1996, en concordancia con los literales b) y c) del artículo sexto de la resolución reglamentaria 029 de 26 de diciembre de 1995, de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá. Mediante la resolución No 027-026 de 27 de mayo de 1996, el Jefe de la Unidad de Control del Sector Social, confirmó la resolución anterior y concedió el recurso de apelación, que fue decido en la resolución No 1040 de 10 de junio de 1997, por señor Contralor de Santa Fe de Bogotá. NORMAS VIOLADAS La parte demandante considera transgredidos el artículo 69 de la • Constitución Nacional, y los artículos 28, 93, 94 y 95 de la ley 30 de 1992. El concepto de violación se desarrolla alrededor del desconocimiento del artículo 69 de la Constitución que garantiza la autonomía Universitaria; que los actos impugnados fueron expedidos con fundamento en el Manual para el ejercicio del control fiscal a cargo de las Unidades Sectoriales de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá (resolución No 032

que los actos impugnados fueron expedidos con fundamento en el Manual para el ejercicio del control fiscal a cargo de las Unidades Sectoriales de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá (resolución No 032 de 28 de octubre de 1996) el cual , en su artículo primero establece que reglamenta el ejercicio de la función del control fiscal sobre los organismos que conformen la administración central y las entidades distritales, las empresas industriales y comerciales del distrito, las sociedades de economía mixta, las personas naturales o jurídicas yExpediente No. 10028 Hoja No. 4 Luis Alfonso Ramírez Peña. cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje fondos o bienes del distrito. Entonces al asimilarse la Universidad Francisco José de Caldas a cualquiera de las definiciones expuestas para efectos de la aplicación indiscriminada de las normas que regulan el control fiscal se está desconociendo y violando por falta de aplicación, el artículo 69 de la Constitución Nacional. Que ha debido darse aplicación a los artículos 28, 57, 93, 94 y 95 de la ley 30 de 1992, que consagran entre otros aspectos el derecho de las Universidades públicas a arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional, que los entes universitarios autónomos tendrán como características personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, y podrán celebrar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden. Los artículos 93 a 95 de la ley 30 de 1992, que consagran el régimen de contratación y control fiscal de los entes universitarios autónomos,

con las funciones que les corresponden. Los artículos 93 a 95 de la ley 30 de 1992, que consagran el régimen de contratación y control fiscal de los entes universitarios autónomos, establecen que los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para el cumplimiento de sus funciones, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos se sujetarán a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos. Por su parte el artículo 95 ibídem, consagra que en razón a su régimen especial, se autoriza a las universidades estatales u oficiales para contratar con empresas privadas colombianas los servicios de control interno. Al dar aplicación la Contraloría a normas que desconocen el régimen especial de control fiscal que les asiste a los entes universitarios autónomos, dejó de aplicar las normas citadas de las ley 30 de 1992.Expediente No. 10028 Hoja No. 5 Luis Alfonso Ramírez Peña. Tales cargos serán desarrollados y analizados en acápite posterior. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 10 de diciembre de 1997; a través de auto 10 de febrero de 1998, se ordenó a la parte actora constituir caución en los términos del artículo 140 del C.C.A. Posteriormente en auto de 26 de marzo de 1998, se ordenó al apoderado de la parte actora adicionar el poder a él conferido. Mediante providencia de 11 de mayo de 1998, se dispuso la admisión de la demanda, ordenándose notificar al señor agente fiscal ante este tribunal, fijar el negocio en lista, por secretaría solicitar el allegamiento de

Mediante providencia de 11 de mayo de 1998, se dispuso la admisión de la demanda, ordenándose notificar al señor agente fiscal ante este tribunal, fijar el negocio en lista, por secretaría solicitar el allegamiento de copia debidamente autenticada de los antecedentes administrativos, y notificar personalmente del auto admisorio de la demanda al señor Contralor de Santa Fe de Bogotá, diligencia que se realizó el 9 de junio de 1999. La demanda fue contestada oportunamente mediante escrito obrante de folios 175 a 185, oponiéndose a los cargos planteados en la demanda manifestando que los procesos sancionatorios adelantados contra el accionante se ajustan a los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Nacional y al artículo 20 de la ley 42 de 1993; que el artículo 101 de la ley 42 de 1993, establece taxativamente las causales que conducen a la imposición de una multa, dentro de las cuales se encuentra la de incumplir las obligaciones de carácter fiscal, en concordancia con la resolución reglamentaria No 029 de 1995, expedida por el señor Contralor de Santa Fe de Bogotá; que las multas impuestas al demandante se fundamentaron en el incumplimiento a lo establecido en el artículo 50 de la Resolución No 021 de 1994; que los procesos sancionatorios seExpediente No. 10028 Hoja No. Luis Alfonso Ramírez Peña. 6 llevaron a cabo con el lleno de los requisitos constitucionales y legales; que el Contralor de Santa Fe de Bogotá es competente no sólo para determinar la responsabilidad del funcionario, sino también para imponer

6 llevaron a cabo con el lleno de los requisitos constitucionales y legales; que el Contralor de Santa Fe de Bogotá es competente no sólo para determinar la responsabilidad del funcionario, sino también para imponer la sanción a que hubiere lugar; que se incluyen en la demanda argumentos que no fueron expuestos en la vía gubernativa; y propone las excepción de caducidad de la acción. Planteamientos que serán ampliados y analizados en acápite posterior. El 20 de agosto de 1998, se dispuso abrir el proceso a pruebas, ordenándose tener como tales las documentales aportadas por las partes y el oficio solicitado por el apoderado de la parte actora. El 20 de septiembre de 1999, se dispuso correr traslado a las partes por el término común de 10 días para que alegaran de conclusión. El apoderado de la Contraloría Distrital, al alegar de conclusión, señaló que: - La existencia de normas jurídicas sancionatorias en materia fiscal persiguen evitar que los servidores públicos encargados del manejo o administración de los recursos públicos, incurran en conductas que puedan obstaculizar el control fiscal o que pongan en peligro los recursos de la sociedad; que la ley 43 de 1993 otorgó a los contralores la facultad de imponer multas a los servidores públicos y a los particulares que manejen dineros del Estado; Que además de la competencia de las Contraloría en los procesos sancionatorios fiscales, es también relevante la vigilancia fiscal, que es función pública de carácter constitucional, y respecto de la cual se pronunció la H. Corte Constitucional en la Sentencia que estudio la exequibilidad del numeral 41 del artículo 27 de la

la vigilancia fiscal, que es función pública de carácter constitucional, y respecto de la cual se pronunció la H. Corte Constitucional en la Sentencia que estudio la exequibilidad del numeral 41 del artículo 27 de la ley 142 de 1994. De conformidad con la definición consagrada en el artículo 267 de la Constitución Política yen los artículos 21, 31 y 70 de la ley 42 de 1993, las Contralorías tienen competencia para ejercer control fiscal, respecto deExpediente No. 10028 Hoja No. Luis Alfonso Ramírez Peña. 7 todas las personas que manejen bienes o fondos de la Nación. El elemento que permite establecer si una persona está o no sujeta a control fiscal , es el hecho de que la misma haya recibido bienes o fondos de la Nación, y que de acuerdo con sus funciones, le corresponda su manejo. La existencia del control fiscal asignado a las Contralorías, constituye una garantía a la debida aplicación de los recursos públicos de acuerdo con las normas que rijan la actividad del respectivo ente o persona. Por lo anterior no puede endilgársele nulidad alguna a los actos administrativos impugnados, pues los mismos fueron proferidos a la luz de las normas constitucionales y legales, y a la competencia del ente que los expidió. Los procesos sancionatorios fiscales adelantados contra el demandante, fueron consecuencia de una actitud de incumplimiento frente a normas fiscales, y la sanción se aplicó, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 101 de la ley 42 de 1993, que faculta al contralor para ejercer estas acciones. Aunque el tema de la autonomía universitaria no fue planteado en la vía

artículo 101 de la ley 42 de 1993, que faculta al contralor para ejercer estas acciones. Aunque el tema de la autonomía universitaria no fue planteado en la vía gubernativa, y en el libelo indica el actor que" Ha de interpretarse dicho precepto como que las universidades Públicas en Colombia gozan de la categoría de entes especiales autónomos al igual que el Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión, queriendo esto decir que no se enmarcan dentro de ninguna de las ramas del poder público y no ostentan la calidad de establecimientos públicos" se expresa que dicha autonomía es una garantía frente al poder político central, sin que implique, como lo ha dicho la H. Corte Constitucional , que sean ajenas o independientes del mismo Estado. Para respaldar sus argumentos cita extractos de las sentencias C-31 O de 1996, , C-547 de 1994 y C-227 de 1997, de la H.Corte Constitucional.Expediente No. 10028 Hoja No. Luis Alfonso Ramírez Peña. 8 CONCEPTO FISCAL La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación no solicitó traslado especial. CONSIDERACIONES No habiendo causal de Nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a emitir su decisión de fondo. Se discute la legalidad de las Resoluciones Nos 1257 de 28 de junio de 1995 y 1977 de 17 de octubre de 1995, a través de las cuales se impuso una multa a la accionante, y se resolvió un recurso de reposición, respectivamente. Teniendo en cuenta que la parte demandada propuso la excepción de caducidad de la acción, la Sala procederá primero a estudiar los

una multa a la accionante, y se resolvió un recurso de reposición, respectivamente. Teniendo en cuenta que la parte demandada propuso la excepción de caducidad de la acción, la Sala procederá primero a estudiar los argumentos que la sustentan, para ocuparse luego del estudio de los cargos de violación, en caso de no hallarla probada. • CADUCIDAD DE LA ACCION El apoderado de la entidad accionada manifiesta que de conformidad con la Teoría de los móviles y las finalidades, se decidió darle a la demanda la calidad de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, a pesar de que fue presentada como acción de simple nulidad. De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho caduca en 4 meses, contados a partir de la notificación del acto impugnado.Expediente No. 10028 Hoja No. Luis Alfonso Ramírez Peña. 9 Indica que las resoluciones Nos 1040 y 1041 de 10 de junio de 1997, a través de las cuales se agota la vía gubernativa, fueron notificadas personalmente por la Secretaría General de la Contraloría Distrital, al señor apoderado del Dr Luis Alfonso Ramírez Peña, el día 20 de junio de 1997, quedando ejecutoriadas el día 23 de junio de 1997. A efectos de resolver la excepción propuesta, debe señalar la Sala, que si bien la demanda se instauró en ejercicio de la acción de nulidad, al encontrarse que los actos demandados por el actor son de carácter

A efectos de resolver la excepción propuesta, debe señalar la Sala, que si bien la demanda se instauró en ejercicio de la acción de nulidad, al encontrarse que los actos demandados por el actor son de carácter particular y que la declaración a que alude la pretensión precitada, conlleva el restablecimiento automático su derecho, por ser el libelista sobre quien recae el efecto jurídico de los actos administrativos demandados, que no es otro que eliminar la decisiones a través de las cuales se le impuso dos multas, se resolvió darle el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades. Al respecto algunos doctrinantes como el Doctor Carlos Betancur Jaramillo en su obra "Derecho Procesal Administrativo", al hablar de la teoría de los móviles y las finalidades del Consejo de Estado dijo: "Aunque la Jurisprudencia que se deja sintetizada no lo dice expresamente, de ella se desprende una conclusión de real importancia: si la ley ha regulado una vía especial para el restablecimiento del derecho o el imperio de la legalidad, no tendrá el administrado la opción para elegir y deberá someterse a ella; si así no lo hiciere la escogencia de la simple nulidad o de la típica de plena jurisdicción dará al traste con sus aspiraciones y el juez deberá declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. Así por ejemplo ante un acto definitivo de liquidación de impuestos solo podrá impugnarlo el contribuyente quien es el único legitimado para obtener el restablecimiento del derecho y eso por la vía del contencioso fiscal. Por lo tanto ni siquiera el mismo afectado podrá instaurar la acción

un acto definitivo de liquidación de impuestos solo podrá impugnarlo el contribuyente quien es el único legitimado para obtener el restablecimiento del derecho y eso por la vía del contencioso fiscal. Por lo tanto ni siquiera el mismo afectado podrá instaurar la acción de nulidad y menos cualquier otra persona".i 1 . Betancur Jaramillo Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Señal EditoresMedellín

1999. Pág 150.Expediente No. 10028 Hoja No.

Luis Alfonso Ramírez Peña. lo Del mismo modo el Consejo de Estado, al referirse a los eventos en los cuales procede la acción de simple nulidad contra los actos creadores de situaciones jurídicas individuales, señaló: "Cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto comporte un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad en especial cuando se encuentra de por medio un interés colectivo o comunitario de alcance o contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte el criterio jurisprudencia¡ así aplicado habrá de servir como medio de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación.". [/Encuentra la Sala que en el caso en estudio, la acción está claramente dirigida al restablecimiento de un derecho de carácter particular, como en

patrimonio económico, social y cultural de la Nación.". [/Encuentra la Sala que en el caso en estudio, la acción está claramente dirigida al restablecimiento de un derecho de carácter particular, como en efecto lo es evitar que se imponga al demandante una sanción pecuniaria7 Precisado lo anterior, encuentra la Sala que las resoluciones Nos 1040 y 1041 de 10 de junio de 1997, fueron notificadas personalmente al apoderado del libelista el día 20 de junio de 1997 (folios 49 vuelto y 59 vuelto, respectivamente , y la demanda fue presentada ante la secretaría de esta Sección el día 10 de diciembre de 1997 (folio 7), por lo que al haber transcurrido más de cuatro meses, la acción efectivamente había caducado. / De modo que, aplicando la teoría de los móviles y las finalidades ya mencionada2, la cual establece que no es la generalidad del acto impugnado el elemento que determina la viabilidad del contenciosoExpediente No. 10028 Hoja No. 11 Luis Alfonso Ramírez Peña. popular por anulación, sino los motivos determinantes de la acción, los que no pueden ser otros que la tutela del orden jurídico y el mantenimiento de la legalidad abstracta, lo que no implica la guarda de derechos particulares para restablecerlos o precaver su violación, ésta Sala procederá a rechazar la demanda de la referencia, toda vez que la acción ha caducado, por cuanto como se advirtió, ella fue presentada en la secretaría de esta Corporación el día 10 de diciembre de 1997 (folio 7), fecha para la que ya había transcurrido un término superior al de cuatro meses establecido por el artículo 136 del C.C.A para el ejercicio de la

la secretaría de esta Corporación el día 10 de diciembre de 1997 (folio 7), fecha para la que ya había transcurrido un término superior al de cuatro meses establecido por el artículo 136 del C.C.A para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, habiéndose producido entonces el fenómeno de la caducidad, que al ser un presupuesto procesal de la acción, su incumplimiento impide que la decisión que se adopte sea de mérito17 Habiendo encontrado prosperidad la excepción propuesta por el apoderado de la Contraloría Distrital, es del caso inhibirse de pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. En mérito de lo Expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub Sección "A", PRIMERO: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el apoderado de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá.

SEGUNDO: Inhibirse de pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. • 2 Consejo de Estado. Sentencia de 10 de Agosto de 1961. Consejero Ponente: Dr.Carlos

Gustavo Arrieta.Expediente No. 10028 Hoja No. 12 Luis Alfonso Ramírez Peña. Discutido y Aprobado en sesión de la fecha. Acta No.

MARTHA ÁLVAREZ DE CASTILLO WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Magistrada Magistrado (Ausente con permiso)

BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO

Magistrada