TA CUN - 10053-(14-11-2000)

APRENDICES -Disminución de la cuota /CONTRATACION DE APRENDICES

TRIBUNAL ADMINIST IVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIM - SUBSECCION B

Bogotá, D.C., diciembre catorce (14) de¡ dos mil (2000) Expediente No. 10053

Demandante: Textiles La Esmeralda S.A.

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Magistrado ponente Dr. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Textiles La Esmeralda S.A., (Texmeralda S.A.), presentó demanda ante esta corporación para que, una vez surtido el trámite del procedimiento ordinario, se hagan las siguientes

DECLARACIONES

1. Que se decrete la nulidad de la resolución No. 00779 de marzo veintinueve (29) de 1996 proferida por la dirección regional

Bogotá—Cundinamarca del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), mediante la cual se impuso una multa a Texmeralda S.A. por la suma de $16.297.7781

2. Que como consecuencia de la anterior declaración se decrete la nulidad de la resolución No. 01843 de septiembre diez (10) de 1997, por la cual la dirección regional del SENA resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 00779 de 1996 y la confirmó en todas sus partes.2 Exp. No. 10053

3. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones, se restablezca el derecho de la sociedad

1996 y la confirmó en todas sus partes.2 Exp. No. 10053

3. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones, se restablezca el derecho de la sociedad demandante de no contratar el personal de aprendices señalado por el SENA, ante la imposibilidad de cumplir con la cuota establecida.

4. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso.

En resumen, la demanda tuvo como fundamento los siguientes HECHOS Mediante la resolución No. 1316 de junio dieciocho (18) de 1992, la dirección regional del SENA ordenó a Texmeralda S.A. la ocupación de una cuota de 16 aprendices, en los términos del artículo 10 del decreto ley No. 2838 de 1960. Para la época en que fue expedida la citada resolución, la empresa, demandante contaba con 632 trabajadores, cifra que posteriormente se vio diezmada por razón de la situación de crisis vivida por el país. El 24 de julio de 1995, la sociedad actora solicitó al SENA la disminución de la cuota de aprendices dada la grave situación financiera que atravesaba y la reducción del número de trabajadores a 455. Luego, en marzo de 1996, la planta de trabajadores era de 389 y como tal había que tener en cuenta la proporcionalidad que debe existir entre el número de trabajadores y la cantidad de aprendices que debe tener la empresa. La solicitud nunca fue resuelta y sin embargo a través de la resolución 00779 de marzo 29 de 1997 fue asumida la posición de la entidad demandada, al imponerle una multa por la suma de

aprendices que debe tener la empresa. La solicitud nunca fue resuelta y sin embargo a través de la resolución 00779 de marzo 29 de 1997 fue asumida la posición de la entidad demandada, al imponerle una multa por la suma de $16.297.78800 por el incumplimiento de la resolución 1316 de 1992. Al amparo del principio de proporcionalidad, el representante legal de Texmeralda S.A. interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la resolución 01843 de septiembre diez (10) de 1997.3 Exp. No. 10053 A raíz de la situación de crisis económica vivida por el país, la empresa demandante quedó avocada al cese de su proceso productivo. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION La sociedad demandante consideró que tras la expedición de los actos acusados fueron violados los artículos 23 de la Constitución y 10 del decreto ley No. 2838 de 1960. Explicó que la disposición constitucional citada fue transgredida por la entidad demandada porque Texmeralda S.A. nunca obtuvo respuesta a la solicitud presentada el 24 de julio de 1995, en la cual pidió la reducción del número de aprendices que le fue asignado. Consideró que el artículo 1° del decreto ley 2838 de 1960 estableció la proporcionalidad que debe existir al determinar el número de aprendices asignados a Las empresas, según la cantidad de trabajadores que tenga a su cargo. Agregó que si la correspondencia entre una y otra cifra no es exacta y ajustada a la proporcionalidad, se estaría incurriendo en una arbitraria e ilimitada potestad en favor de la entidad

cantidad de trabajadores que tenga a su cargo. Agregó que si la correspondencia entre una y otra cifra no es exacta y ajustada a la proporcionalidad, se estaría incurriendo en una arbitraria e ilimitada potestad en favor de la entidad demandada, lo cual está prohibido por la Constitución. La notoria disminución de personal registrada por la empresa demandante no fue tenida en cuenta por el SENA, lo que desbordó totalmente la proporcionalidad prevista en la norma que se invoca como violada. Al expedirse los actos acusados hubo falsa motivación por cuanto la entidad que los produjo no observó la crisis de los estados financieros de la sociedad demandante, la cual acudió a los estatutos legales para intentar la reducción del número de aprendices. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado del SENA afirmó que la multa fue impuesta a la sociedad demandante en estricto cumplimiento del decreto 2838 de 1960, reglamentario de la ley 188 de 1959, que estableció la obligación de los empleadores de contratar como aprendices, para los oficios que requieran formación profesional, un número de trabajadores que en ningún caso podrá superar el cinco por ciento de los ocupados.4 Exp. No. 10053 Indicó que Texmeralda S.A. recibió una asignación de 16 aprendices de acuerdo con su número de trabajadores técnicos, lo cual fue incumplido tras la verificación de los registros de contratación y en consecuencia procedió a imponerle la sanción, que no puede condicionarse a la respuesta a un derecho de petición porque constituyen dos trámites absolutamente diferentes. Manifestó que la aseveración hecha por la demandante, acerca

contratación y en consecuencia procedió a imponerle la sanción, que no puede condicionarse a la respuesta a un derecho de petición porque constituyen dos trámites absolutamente diferentes. Manifestó que la aseveración hecha por la demandante, acerca de la situación financiera, debió argumentarse ante el Ministerio de Trabajo para que autorizara la reducción de su planta de personal. Explicó que la entidad demandada no podía suponer hechos sino que únicamente podía atenerse a aquellos que estaban plenamente probados, razón por la que concluyó que los actos administrativos acusados se ajustan plenamente a las previsiones legales. ACTUACION PROCESAL Mediante auto de noviembre treinta (30) de 1998 se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones personales al representante de la entidad demandada y al agente del Ministerio Público. (fis. 94 y 95 cdno ppal) A través de apoderado judicial, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) contestó oportunamente la demanda y se opuso a sus pretensiones por considerar que carecen de fundamento jurídico. (fis. 107 a 109 cdno ppal) Por auto de septiembre veintidos (22) de 1998 fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (fis. 116 y 117 cdno ppal) ALEGATOS DE CONCLUSION Las partes no presentaron sus alegatos de conclusión. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora agente del Ministerio Público tampoco rindió concepto.5 Exp. No. 10053 Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelanto con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal

La señora agente del Ministerio Público tampoco rindió concepto.5 Exp. No. 10053 Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelanto con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes CONSIDERACIONES Se controvierte por las partes, en este proceso, la legalidad de las resoluciones No. 00799 de marzo veintiseis (26) de 1996 y 01843 de septiembre diez (10) de 1999 expedidas por la directora regional del SENA para Bogotá y Cundinamarca. Mediante el primero de los actos acusados, la funcionaria impuso a la sociedad demandante una sanción consistente en multa por valor de $16.297.788, mientras que a través del segundo resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la decisión inicial. Al abordar el estudio de la controversia, observa la Sala que la sociedad demandante expuso un primer cargo basado en la violación del artículo 23 de la Constitución, que regula el derecho fundamental de petición. Explicó que el SENA se abstuvo de responder una petición que la sociedad actora había presentado en procura de lograr la reducción de la cuota de aprendices asignada por el organismo, lo cual le ocasionó graves perjuicios. Según consta en el expediente, el veinticuatro (24) de julio de 1995 el apoderado general de Texmeralda S.A. radicó ante la oficina de registro y control del SENA la referida petición, en la

Según consta en el expediente, el veinticuatro (24) de julio de 1995 el apoderado general de Texmeralda S.A. radicó ante la oficina de registro y control del SENA la referida petición, en la cual planteó la situación que atravesaba la empresa. (fis. 23 y 24 cdno ppal) Además, la sociedad actora efectivamente solicitó la reducción de la cuota de aprendices en un 40 por ciento, lo que en su criterio equivaldría a aquella proporción en la cual disminuyó su producción. (fis. 23 y 24 cdno ppal) En el expediente no aparece una prueba que acredite que la citada petición haya sido resuelta por la dirección regional del SENA, como lo expuso la sociedad actora en algunos apartes de la demanda.6 Exp. No. 10053 No obstante, estima la Sala que la alegada ausencia de respuesta a la petición es un hecho que no puede conducir a la anulación de los actos acusados, pues carece de incidencia en la legalidad de la sanción impuesta a la sociedad actora. Aunque el objetivo de la petición estaba dirigido a lograr la reducción del número de aprendices, no puede desconocerse que su falta de resolución comporta unos efectos jurídicos precisos que debieron ser observados por la sociedad actora. Por tratarse de un derecho de petición en interés particular, dado que pretendía resolver la solicitud relacionada con la asignación del número de aprendices, la ausencia de respuesta dio lugar a la configuración del silencio administrativo negativo. Entonces, es indudable que como consecuencia de este fenómeno surgió un acto administrativo presunto negativo respecto de la petición hecha por la sociedad actora y su

configuración del silencio administrativo negativo. Entonces, es indudable que como consecuencia de este fenómeno surgió un acto administrativo presunto negativo respecto de la petición hecha por la sociedad actora y su pretensión de reducir la cuota de aprendices. En contra de este acto presunto, la sociedad demandante tenía a su alcance las acciones judiciales respectivas tendientes a controvertir legalidad de la decisión, también negativa, nacida de la operancia del silencio administrativo. La ausencia de respuesta constituye una violación del derecho fundamental de petición, en la medida en que no fue resuelto expresamente el asunto planteado, pero esta circunstancia no impide ni afecta el ejercicio de las acciones ordinarias contra el acto presunto negativo. Desde el punto de vista de las consecuencias jurídicas que esta circunstancia produce, a instancias de la regulación especial contenida en el C.C.A., no es procedente acoger la invocación abstracta y genérica de aquella omisión en el trámite y resolución de la petición. La alegada ausencia de respuesta al derecho de petición en interés particular tiene efectos vinculantes respecto del interesado, que consisten precisamente en el surgimiento del acto ficto negativo en relación con el asunto de fondo planteado en la petición.7 Exp. No. 10053 La falta de respuesta a la petición de la sociedad actora no constituía obstáculo jurídico que impidiese la expedición del acto sancionatorio, puesto que ya había operado la presunción legal que permite tener por negada la solicitud de reducción de la cuota de aprendices. En estas condiciones, la sociedad actora no estaba habilitada legalmente para disminuir, por su propia voluntad, el número de

sancionatorio, puesto que ya había operado la presunción legal que permite tener por negada la solicitud de reducción de la cuota de aprendices. En estas condiciones, la sociedad actora no estaba habilitada legalmente para disminuir, por su propia voluntad, el número de aprendices que le fue asignado por el organismo desde el año 1992. A partir de la respuesta negativa surgida con ocasión de la operancia del silencio administrativo, la reducción determinada por sus directivas constituyó el incumplimiento de la normatividad que regula la cuota de aprendices, lo que hacía viable la sanción impuesta en su contra. En consecuencia, este primer cargo no está llamado a prosperar. Como segundo cargo, la sociedad demandante invocó la violación del artículo primero del decreto No. 2838 de 1960 por desbordamiento de las facultades conferidas para la imposición de la multa. Explicó que el principio de proporcionalidad previsto en la citada norma no fue observado por el SENA, por cuanto a la fecha de la sanción el número de trabajadores ocupados era inferior al que sirvió de base para la asignación de la cuota de aprendices. La disposición invocada como sustento del cargo señaló que "los empleadores de todas las actividades, con capital de cien mil pesos ($100.000.00), o superior, que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20), deberán contratar como aprendices, para los oficios que requieren formación profesional metódica y completa, un número de trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al cinco por ciento (5%) de/total de ocupados. El Servicio Nacional de Aprendizaje, de acuerdo con las disponibilidades de formación profesional existentes en el país, y

trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al cinco por ciento (5%) de/total de ocupados. El Servicio Nacional de Aprendizaje, de acuerdo con las disponibilidades de formación profesional existentes en el país, y teniendo en cuenta las necesidades de mano de obra calificada, regulará las cuotas para cada empresa" Por resolución No. 1316 de 1992, el SENA fijó en dieciseis (16) el número de aprendices que correspondía a la sociedad actora,8 Exp. No. 10053 según explicó, teniendo como base la cifra total de trabajadores que por aquella época era de 632. (fis. 6 y 84 cdno ppal) En el transcurso de los últimos años, el número total de trabajadores ocupados por la empresa demandante se redujo notoriamente hasta alcanzar la cifra de 389 a marzo treinta y uno (31) de 1996. (fi. 84 cdno ppal yfis. 1 a 7 cdno 91) lUa sanción fue impuesta a la sociedad actora por el incumplimiento de la cuota de aprendices, señalada en 16 trabajadores, durante el período comprendido entre el nueve (9) de febrero de 1994 y el veinticuatro (24) de julio de 1995. (fis. 25 y 26 cdno ppal) La Sala no encuentra que la base de trabajadores tomada por el organismo para la imposición de la sanción haya desconocido el principio de proporcionalidad, ya que el número de aprendices asignado inicialmente por el SENA no había sido objeto de disminución. Dado que la cuota de aprendices fue fijada por el organismo a través de un acto administrativo expedido en el año 1992, la

asignado inicialmente por el SENA no había sido objeto de disminución. Dado que la cuota de aprendices fue fijada por el organismo a través de un acto administrativo expedido en el año 1992, la competencia para autorizar su disminución estaba radicada precisamente en cabeza de dicha entidad. (fis. 43 y 44 cdno 20) En el expediente no aparece prueba alguna que demuestre que el SENA haya dispuesto la reducción del número de aprendices, al punto que la misma sociedad actora sostuvo insistentemente que la solicitud hecha en este sentido nunca fue resuelta. Aunque realmente no hubo respuesta expresa del organismo, insiste la Sala en que en este caso operó el silencio administrativo negativo y en consecuencia podía concluirse que la petición fue negada. Desde este punto de vista, el número de trabajadores aprendices se mantuvo hasta el año de 1996, razón por la cual su reducción por parte de la sociedad demancije significó el incumplimiento de la cuota dispuesta por el SENA.? ( La decisión negativa presunta que surgió a raíz de la operancia M silencio administrativo negativo dejaba sin fundamento legal la decisión unilateral de disminuir la cuota de aprendices, adoptada por la empresa demandante sin decisión previa de la autoridad competente.Exp. No. 10053 Así, el acto administrativo que señaló su número de aprendices en dieciseis (16) trabajadores conservaba sus plenos efectos jurídicos y no podía ser desconocido por la simple voluntad de la sociedad actora, no obstante la situación que atravesaba por aquella época. Aunque es cierto que el número total de trabajadores de la empresa demandante se había reducido para el período objeto de

jurídicos y no podía ser desconocido por la simple voluntad de la sociedad actora, no obstante la situación que atravesaba por aquella época. Aunque es cierto que el número total de trabajadores de la empresa demandante se había reducido para el período objeto de sanción, no es menos evidente que la disminución de su cuota de aprendices no había sido autorizada y como tal estaba obligada a su acatamiento. • Sobre este aspecto,1ti Sala estima necesario advertir que inclusive al reducirse su número de trabajadores a 389 en el año de 1996, la cuota de 16 aprendices estaba ajustada al porcentaje establecido en el decreto 2838 de 1960 en la medida en que no sobrepasaba el cinco por ciento del referido total de trabajadores ocupados. La imposibilidad de cumplir con la contratación de la cuota de aprendices tampoco constituye un argumento que en principio justifique el incumplimiento de la resolución expedida por el SENA en esta materia, pues debe entenderse que no fue acogida por el organismo luego de conocer la solicitud hecha por Texmeralda S.A.~? Entonces, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad. Finalmente, la sociedad demandante consideró que al dictarse los actos acusados el SENA incurrió en falsa motivación por haberse apreciado erróneamente aquella motivación existente para su expedición. Sostuvo que el organismo desconoció la buena fe que motivó a la sociedad actora para el incumplimiento de la cuota de aprendices, dada la difícil situación que atravesaba como consecuencia de la crisis económica, al punto de llegar a la cesación de su proceso productivo. La Sala observa que al expedir la primera de las resoluciones

dada la difícil situación que atravesaba como consecuencia de la crisis económica, al punto de llegar a la cesación de su proceso productivo. La Sala observa que al expedir la primera de las resoluciones acusadas, el SENA invocó únicamente el incumplimiento del mandato legal relacionado con el número de aprendices y la aplicación de la cuota correspondiente durante el periodo objeto de sanción. (fis. 25 y 26 cdno ppal)lo Exp. No. 10053 En el segundo de los actos demandados, aludió directamente a la situación expuesta por Texmeralda S.A. pero no fue tenida como justificación suficiente del incumplimiento por tratarse de una obligación impuesta legalmente a los patronos. (fis. 77 a 81 cdno ppal) Estima la Sala que el hecho de no haberse acogido la posición asumida por la sociedad demandante no implica la existencia de falsa motivación, por cuanto no es cierto que su estado de cosas no haya sido analizado por el SENA al momento de adoptar su decisión. Realmente, la crisis que atravesaba Texmeralda S.A. fue observada desde la expedición de la resolución sancionatoria inicial, al punto que el SENA aludió expresamente a la manifestación hecha por la empresa respecto de la imposibilidad de cumplir dicha obligación. Luego, en el acto que resolvió el recurso de reposición llevó a cabo una síntesis de los argumentos expuestos por la sociedad demandante como sustento de su impugnación, entre los cuales figuraba las dificultades generadas por la situación textil y la apertura económica. (fis. 77 y 78 cdno ppal) Entonces, la motivación de las resoluciones demandadas no fue

demandante como sustento de su impugnación, entre los cuales figuraba las dificultades generadas por la situación textil y la apertura económica. (fis. 77 y 78 cdno ppal) Entonces, la motivación de las resoluciones demandadas no fue ajena a la crítica situación que padecía la empresa actora dado que sus puntos de vista fueron tenidos en cuenta al momento de resolver el recurso interpuesto contra la sanción. Como no existía decisión previa que hubiese modificado la cuota de aprendices asignada a Texmeralda S.A., su difícil situación carecía de la fuerza suficiente para respaldar el incumplimiento del mandato legal que regula el porcentaje de aprendices que le correspondía. La reducción unilateral de la cuota de aprendices significó un beneficio para la empresa actora, a partir de una decisión propia que no había sido tomada por la autoridad competente encargada del efectivo cumplimiento de la normatividad que rige esta materia. Por el contrario, la decisión negativa presunta originada en la configuración del silencio administrativo permitía concluir que el número de aprendices seguía vigente y que la situación de crisis económica no había sido acogida como motivo que justificara su variación.11 Exp. No. 10053 Esta circunstancia descarta la alegada falsa motivación, ya que el SENA nunca desconoció la situación de crisis que registraba Texmeralda S.A., cuya ocurrencia no amparaba en principio el desconocimiento de la legislación existente sobre las cuotas de aprendizaje. Ahora, advierte la Sala que tampoco es cierto que el SENA no haya tenido en cuenta la capacitación implementada por la empresa demandante como alternativa para suplir la contratación

desconocimiento de la legislación existente sobre las cuotas de aprendizaje. Ahora, advierte la Sala que tampoco es cierto que el SENA no haya tenido en cuenta la capacitación implementada por la empresa demandante como alternativa para suplir la contratación de la cifra de aprendices que le fue asignada. En la segunda de las resoluciones acusadas, el director regional de la entidad hizo una consideración específica sobre la clara improcedencia de esta posibilidad, puesto que no tenía el reconocimiento previo exigido por el acuerdo 03 de 1995. (fis. 79 y 80 cdno ppal) Por consiguiente, al no ajustarse a los parámetros legales, hecho que no fue controvertido por la empresa actora, dicha alternativa no podía operar como mecanismo sustitutivo de la obligación que le tocaba cumplir respecto del número de aprendices que debía contratar Texmeralda S.A. En consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar y por lo tanto la Sala negará las pretensiones de la demanda al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que acompaña a las resoluciones acusadas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Su bsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Primero: Niéganse las pretensiones de la demanda.

Segundo: Condénase en costas a la sociedad actora.

NOTIFIQUESE12 Exp. No. 10053

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO LIGIA OLAYA DE DIAZ

Magistrado Magistrada

HERIBERTO REYES VARGAS

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO LIGIA OLAYA DE DIAZ

Magistrado Magistrada

HERIBERTO REYES VARGAS

Magistrado (Ausente con permiso)