TA CUN - 1011-(21-05-1998)

DE INVERSIONES MUNICIPALES -concepto de planeación departamental

PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA

'-1 TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE CUNDINAMARCA:.

SECCION PRIMERA - SUBSECCION BSantafé de Bogotá, D.C., Mayo veintiuno (21) de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

MAGISTRADO PONENTE: DR. HERIBERTO REYES VARGAS

EXPEDIENTE : No.1O.11O

DEMANDANTE : GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA

ACUERDO No.024 DE OCTUBRE 31 DE 1996.

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE MADRID.

OBSERVACIONES En ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 305-10 de la Constitución Nacional, el Señor Gobernador del Departamento remitió a consideración de esta Corporación el Acuerdo de la referencia "Por medio del cual se aprueba el Programa Municipal de Inversión para la vigencia fiscal de 1997 con recursos de la participación en Egresos Comentes d ella Nación", para los efectos de los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, al considerar que viola normas superiores.

HECHOS

1. El Honorable Concejo Municipal de MADRID, expidió el Acuerdo No.024 de 1996.

2. El Acto referido fue sancionado y publicado como obra en el mismo.

3. El citado Acuerdo infringe normas superiores como se analizara más adelante.2 (EXP.No.10110)

Acuerdo No.024 de 1996. MADRID NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION . Artículo 6 de¡ Decreto 2680 de 1996.

adelante.2 (EXP.No.10110) Acuerdo No.024 de 1996. MADRID NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION . Artículo 6 de¡ Decreto 2680 de 1996. . Decreto Nacional 427 de 1994. "El Departamento Administrativo de Planeación se pronunció mediante el oficio No.004400 de diciembre 23 de 1996, en donde acusa recibo de la copia del acuerdo impugnado, expresando además, que en el caso del Municipio de Madrid no es factible expedir concepto, puesto que se presento el Acto administrativo y no el proyecto de acuerdo, como lo estipula la normatividad". Es decir, que en el presente caso se cometió un yerro jurídico representado en el procedimiento para la aprobación del Programa de Inversiones, toda vez que no se dió cumplimiento a lo establecido por el legislador al expedir el Decreto 427 de 1994 y el Decreto 2680 de 1993, los cuales sin necesidad de profundizar nos indican que éste acto es de iniciativa del Alcalde quien lo debe presentar a la Corporación Administrativa durante los primeros cinco (5) días del tercer período de sesiones ordianrias, es decir, en el mes de agosto, para lo cual lo acoampañar'+a del concepto de la Oficina de Planeación donde dicho entre Departamental se pronuncie positivamente respecto del proyecto, por tanto, es deber del mandatario local tramitar y poseer para presentar previamente el concepto a la Corporación, hecho que no se cumplió e según se deduce del texto del oficio No.004400 de diciembre 23 de 1996, en donde Planeación de Cundinamarca no da el concepto por cuanto el Municipio presento a su consideración fue el acuerdo

no se cumplió e según se deduce del texto del oficio No.004400 de diciembre 23 de 1996, en donde Planeación de Cundinamarca no da el concepto por cuanto el Municipio presento a su consideración fue el acuerdo 024 de 1996 y no el proyecto, no obstante cumplir técnicamente con lineamientos de la Ley 60 de 1993.

PRUEBAS

1. Fotocopia auténtica del Acto impugnado

2. Constancia de la publicación del Acto

3. Constancia de la fecha en la cual fue recibido en la Gobernación del Departamento el Acto impugnado.3 (EXP.No.10110)

Acuerdo No.024 de 1996. MADRID

4. Copia auténtica de los oficios dirigidos al Alcalde, Personero y Presidente del Concejo Municipal comunicándoles la presente demanda (artículo 120 del Decreto 1333 de 1986).

CONSIDERACIONES DE LA SALA Se controvierte en este proceso la legalidad del Acuerdo No.024 de 1996, expedido por el Concejo Municipal de MADRID upor medio del cual se aprueba el Programa Municipal de Inversión par ala vigencia fiscal de 1997 con recursos Corrientes de la Nación". jO• El señor Gobernador del Departamento, formula observaciones al acuerdo No.024 de 1996, en el sentido de considerar, que el Plan de Inversiones es de iniciativa del Alcalde quien lo debe presentar a la Corporación Edilicia durante los primeros cinco (5) días del tercer período de sesiones ordinarias, es decir, en el mes de agosto, acompañado del concepto de la Oficina de Planeación, quien se pronunciará sobre el proyecto, de manera que no se dio cumplimiento al Decreto 427 de 1994 y

sesiones ordinarias, es decir, en el mes de agosto, acompañado del concepto de la Oficina de Planeación, quien se pronunciará sobre el proyecto, de manera que no se dio cumplimiento al Decreto 427 de 1994 y Decreto 2680 de 1993, por cuanto la Oficina de Planeación de Cundinamarca, no dio concepto pues lo que se presento a su consideración fue el acuerdo No.024 de 1996 y no el proyecto de acuerdo. Del estudio del acuerdo impugnado, la Sala se permite hacer algunas precisiones en cuanto a la naturaleza especial que es el presupuesto, el cual es considerado como un acto condición que señala los límites de las apropiaciones autorizadas para ser ejecutadas en el respectivo período fiscal, y su trámite como su aprobación están sujetos a precisos parámetros fijados en la ley Orgánica de Presupuesto y en la Constitución Nacional, entre ellos están: - El Departamento Nacional de Planeación, a más tardar el 28 de febrero de cada año, comunicará a los Municipios la cuantía que corresponda a la participación de los Ingresos Comentes de la Nación con base en el cual los Alcaldes elaborarán el proyecto del Plan de Inversiones que ejecutará con cargo a los mencionados recursos.4 (EXP.No.10110) Acuerdo No.024 de 1996. MADRID -Durante los primeros cinco (5) días del tercer período de sesiones ordinarias de cada año el Alcalde deberá presentar al Concejo Municipal el Proyecto del Plan de Inversiones donde estén incluidos los recursos de forzosa asignación provenientes de la participación municipal conforme a la ley 60 de 1993. -Para la aprobación del Plan de Inversiones, la Oficina de Planeación

del Plan de Inversiones donde estén incluidos los recursos de forzosa asignación provenientes de la participación municipal conforme a la ley 60 de 1993. -Para la aprobación del Plan de Inversiones, la Oficina de Planeación Departamental o quien haga sus veces emitirá concepto, y en el cual deberá verificar las cuotas asignadas en los términos previstos en la ley 60 de 1993. -Si durante el tercer período de sesiones ordinarias el Concejo Municipal no expidiere el Acuerdo sobre el Plan de Inversiones, el Alcalde podrá en vigencia mediante decreto expedido con todas las formalidades legales, el proyecto que hubiere presentado al Concejo. De las anteriores consideraciones, se deduce, que si bien, en el presente caso, se presentó a la Oficina de Planeación de Cundinamarca para su concepto el Acuerdo en estudio - 024 de 1996no es menos cierto, que el Decreto 427 de 1994 y el Decreto 2680 de 1993, señalan claramente que previo a la aprobación del acuerdo de presupuesto, se debe presentar a la Oficina de Planeación Departamental el proyecto de acuerdo más no el acuerdo ya aprobado. De otra parte, la Sala advierte, que el acuerdo 024 de 1996, para la fecha de la sentencia ha pérdido fuerza ejecutoria de conformidad con el artículo 66 numeral 50 del C.C.A, en la medida en que el presupuesto es un acto que inicia su vigencia el 10 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, de manera que no pueden hacerse apropiaciones con respecto al año fiscal que termina, por lo tanto el acto impugnado al momento de proferirse este fallo no existe en el mundo jurídico, como quiera que el acuerdo contenía el

de manera que no pueden hacerse apropiaciones con respecto al año fiscal que termina, por lo tanto el acto impugnado al momento de proferirse este fallo no existe en el mundo jurídico, como quiera que el acuerdo contenía el presupuesto para la vigencia fiscal de 1997. Por lo expuesto la Sala se declarará inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto.DARlO QUIÑONES PINILLA Salva Voto ww5 (EXP.No.10110) Acuerdo No.024 de 1996. MADRID En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARASE INHIBIDA, para pronunciarse sobre el fondo del asunto.

SEGUNDO: Comunlquese la presente decisión al Señor Gobernador del

Departamento, al Alcalde, Personero y Presidente del Concejo Municipal de Madrid. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE, Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta No.38 HERIBERTO REYES VARGASTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERASALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR DARlO QUIÑONES PINILLA A LA SENTENCIA PROFERIDA EL 21 DE MAYO DE 1998, CON PONENCIA DEL

MAGISTRAD DOCTOR HERIBERTO REYES VARGAS, EN EL PROCESO NUMERO

10110, DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO.

Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala me permito

MAGISTRAD DOCTOR HERIBERTO REYES VARGAS, EN EL PROCESO NUMERO

10110, DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO.

Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala me permito exponer las razones de mi salvamento de voto. Esas razones tienen que ver con el fallo inhibitorio que se emitió, pues considero que se ha debido dictar sentencia de fondo. Son las siguientes: la. El fallo inhibitorio está sustentado en la pérdida de ejecutoria del acto impugnado por el Señor Gobernador, consagrada en el numeral 5 del artículo 66 del C.C.A.. En ese orden de ideas se tiene que, en esencia, la Sala implícitamente acogió la tesis de la sustracción de materia, según la cual no hay lugar a pronunciamiento de fondo en el evento de que llegado el momento de dictar sentencia se advierta que el acto cuestionado ha sido derogado o revocado, es decir que haya perdido vigencia por las modalidades de la derogación o de la revocación. Y ocurre que no comparto esa tesis de la sustracción de materia, pues, de tiempo atrás, como lo venía haciendo esta Sala, he seguido los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado contenidos en la sentencia de fecha 14 de enero de 1991 -Expediente S-157; Consejero Ponente, Doctor Carlos Gustavo Ameta Padilla-, que no acogen dicha tesis. En efecto, en esa providencia el Consejo de Estado expresó lo siguiente: "Estima la Sala que, ante la confusión generalizada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la

providencia el Consejo de Estado expresó lo siguiente: "Estima la Sala que, ante la confusión generalizada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas a caba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de la legalidad2 Expediente No. 10110 que lo protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatono del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad, Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en el ejercicio de acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya

mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en el ejercicio de acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo. "Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serían también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate. "Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en el ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se

popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.". 2a. La tesis de la sustracción de materia es predicable exclusivamente en relación con los actos de contenido general, pues respecto de los actos de carácter particular y concreto y los actos condición, en forma unánime, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que no opera y, por tanto, en esos eventos la extinción de los mismos no impide un pronunciamiento del juez de lo contencioso administrativo. Así se desprende de lo expuesto por el Doctor Carlos Betancur Jaramillo en su obra "Derecho Procesal Administrativo", Cuarta Edición, Señala Editora (páginas 212 y 213), quien, para el efecto, se apoya en lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de marzo de 1979 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo -Expediente 518; Consejero3 Expediente No. 10110 Ponente, Doctor Carlos Galindo Pinilla-, en la que esa Corporación expresó lo siguiente: "No ocurre lo propio cuando se trata de actos de contenido particular o de actos de condición, violatorios de una norma superior de derecho y generadores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión. En este caso su revocación, con

"No ocurre lo propio cuando se trata de actos de contenido particular o de actos de condición, violatorios de una norma superior de derecho y generadores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión. En este caso su revocación, con efectos hacia el futuro, no hace inocuo el pronunciamiento judicial de anulación, pues éste retrotrae sus efectos hasta el momento mismo de la génesis del acto para hacerlo desaparecer del ámbito jurídico hasta el punto de crear la ficción o suponer que jamás existió jurídicamente, con lo cual se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente. "En el caso de autos el objeto de la pretensión anulatoria son unos actos de elección, vale decir actos condición que, por su propia naturaleza, tienen la virtualidad para generar directamente efectos jurídicos concretos, por manera que en este proceso no es factible la aplicación de la jurisprudencia sobre la sentencia inhibitoria por sustracción de materia. En tal virtud el Consejo no prohíja, ni acoge la fundamentación ni las conclusiones del fallo recurrido y en cambio afirma la necesidad de hacer un pronunciamiento de mérito.". 3a. Si como se afirma en la sentencia de la cual me aparto, el Acuerdo impugnado -el No. 024 de 1996, proferido por el Concejo del Municipio de Madrid, por medio del cual se aprueba el programa municipal de inversión para la vigencia fiscal de 1997es un acto condición, la conclusión que surge, conforme a lo anotado anteriormente, es la de que no le resulta aplicable la tesis de la sustracción de materia.

medio del cual se aprueba el programa municipal de inversión para la vigencia fiscal de 1997es un acto condición, la conclusión que surge, conforme a lo anotado anteriormente, es la de que no le resulta aplicable la tesis de la sustracción de materia. 4a. Es cierto que, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, el año fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año y esto produce dos consecuencias en el presupuesto: la primera que después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha; la segunda, que los saldos de apropiaciones no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Es decir que armonizando esa disposición con el artículo 89 ibídem, se tiene que, ciertamente, las apropiaciones presupuestales solo pueden ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, pues vencido el año fiscal no se pueden comprometer. Pero la circunstancia de que las apropiaciones presupuestales no se puedan comprometer al concluir la respectiva vigencia fiscal, no significa que el acto de presupuesto haya dejado4 Expediente No. 10110 de producir efectos, pues es, precisamente, en virtud de éste y de sus apropiaciones, que se pueden hacer las reservas presupuestales con los compromisos contraídos y con las cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios, previstos en el mismo artículo 89. Y si el acto de presupuesto en esos eventos sigue produciendo efectos aún después del respectivo año fiscal, la conclusión es la de que, no obstante ese vencimiento,

bienes y servicios, previstos en el mismo artículo 89. Y si el acto de presupuesto en esos eventos sigue produciendo efectos aún después del respectivo año fiscal, la conclusión es la de que, no obstante ese vencimiento, el juez de lo contencioso administrativo si puede examinarlo para determinar si está ajustado o no a la Constitución y a la ley.

DARlO QUIÑONES PINILLA

MAGISTRADO

Santa Fe de Bogotá, D.C., 11 de mayo de 1998.