TA CUN - 10184-(21-08-1998)

PRESUPUESTO MUNICIPAL °Expedicióri ¡PRESUPUESTO POR DECRETO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA ' co

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN A

Santafé de Bogotá,D.C., Agosto veintiuno (21) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. :110184.

DEMANDANTE : GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA.

OBSERVACIONES.

Habiéndose surtido el trámite previsto en el Decreto 1333 de 1986, en su artículo 121, decide la Sala la observación presentada por el señor Gobernador del Departamento, en relación con el Decreto 361 de Diciembre 11 de 1997, expedido por el Alcalde Municipal de

FACATATIVÁ.

ANTECEDENTES El señor Gobernador del Departamento, en ejercicio de la atribución que le confiere el mandato constitucional previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Carta Política, remite a esta Corporación el acto administrativo referido, a fin de obtener pronunciamiento sobre su legalidad, toda vezExp.10184. Hoja No.2. que considera infringe preceptos superiores, como en efecto lo son: Los artículos 348 y 353 de la Constitución Política; el artículo 73 de la Ley 136 de 1994; el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y el artículo 266 inciso segundo del Decreto 1333 de 1986. El concepto de violación respectivo será objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de esta providencia.

INTERVENCIÓN

inciso segundo del Decreto 1333 de 1986. El concepto de violación respectivo será objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de esta providencia. INTERVENCIÓN El señor JESÚS ALBERTO PULIDO BERNAL, presenta escrito de intervención, obrante a folios 162 a 164, con el fin de sustentar los motivos por los cuales se expidió el Decreto observado: 1) Los artículos 348 y 353 de la Constitución Nacional, prevén que se debe expedir el Decreto contentivo del Presupuesto si el Concejo no lo hace dentro de los términos legales. 2) De conformidad con el artículo 52 de la Ley 179 de 1994 (art.104 del Decreto 111 de 1996) y la Ley 225 de 1995, las entidades territoriales deben expedir el Estatuto Orgánico del Presupuesto, acorde con las normas orgánicas nacionales pero adaptadas al ente territorial. El Concejo Municipal de Facatativá en cumplimiento de dicha preceptiva, expidió el Acuerdo 031 de 1995 como su norma Orgánica del Presupuesto.Exp.10184. Hoja No.3. 3) El anterior acuerdo, establece en su artículo 50, que para que el proyecto se convierta en acuerdo requiere haber sido aprobado en sesión plenaria del Concejo, antes de la medianoche del 30 de Noviembre, de lo contrario, debe regir el proyecto presentado por la administración Municipal incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en primer debate y regirá a través de Decreto Municipal. 4) Por tanto, la norma orgánica del presupuesto nacional y territorial, es la única que regula el manejo presupuestal, y no van en contravía de la

aprobadas en primer debate y regirá a través de Decreto Municipal. 4) Por tanto, la norma orgánica del presupuesto nacional y territorial, es la única que regula el manejo presupuestal, y no van en contravía de la Ley 136 de 1994, en la que se establece que las sesiones de Noviembre, son para estudiar el presupuesto. 5) El Concejo sólo vino a aprobar el Presupuesto, el 10 de Diciembre de 1997, es decir, fuera de los términos previstos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal. CONSIDERACIONES A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente. En consecuencia procede la Sala a emitir su decisión de fondo. En relación con la competencia de este Tribunal y el alcance de ella, es de anotar que por disposición del artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas yExp.10184. Hoja No.4. su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, expuestos por el observante en el libelo demandatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción. En el caso concreto puesto a estudio de esta Sala, el Alcalde Municipal de Facatativá, por medio del decreto objeto de observación "...expide el Presupuesto Anual de Rentas y Recursos de Capital y Gastos para la vigencia fiscal de 1.998 del Municipio de Facatativá.". El señor Gobernador considera se transgredieron las disposiciones que a continuación se transcriben:

Presupuesto Anual de Rentas y Recursos de Capital y Gastos para la vigencia fiscal de 1.998 del Municipio de Facatativá.". El señor Gobernador considera se transgredieron las disposiciones que a continuación se transcriben: CONSTITUCIÓN POLÍTICA "Artículo 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente': si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio.". Se refiere al artículo 357 cuyo texto reza: "El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, antes las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de las nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.".Exp.1O 184. Hoja No.5. "Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.". LEY 136 DE 1994 "Artículo 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe

territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.". LEY 136 DE 1994 "Artículo 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.". DECRETO 1333 DE 1986 "Artículo 266. En el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre, el alcalde presentará al concejo el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia próxima. El acuerdo correspondiente deberá ser expedido por el concejo municipal durante las sesiones de noviembre de cada año, incluido el período de prórroga.". DECRETO 01 DE 1984 "Artículo 84. Subrogado por el 13.E.2304 de 1989. Art.14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

"Artículo 84. Subrogado por el 13.E.2304 de 1989. Art.14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias yExp.10184. Hoja No. 6. defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.". El decreto demandado no se transcribe dada su extensión. Argumenta, el señor Gobernador, que de conformidad con los considerandos del acto donde se consignaron motivaciones relativas a la expedición del Estatuto Orgánico del Presupuesto General del Municipio de Facatativá, esto es el Acuerdo 031 de 1995 y se relacionan las fechas en que el acuerdo aprobatorio del Presupuesto General debe ser aprobado, el alcalde al aprobar el decreto que se observa, transgredió las normas superiores invocadas. Lo anterior porque el Gobierno Municipal presentó, a consideración del Concejo, el Proyecto de Acuerdo de Presupuesto General del Municipio el primero de Octubre de 1997, en contravía del artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, pues al Alcalde corresponde dicha presentación pero el primer día de sesiones ordinarias del mes de Noviembre del año respectivo y no el primero de Octubre como en efecto aconteció.

1333 de 1986, pues al Alcalde corresponde dicha presentación pero el primer día de sesiones ordinarias del mes de Noviembre del año respectivo y no el primero de Octubre como en efecto aconteció. Continúa, afirmando que el señor Alcalde consignó en los considerandos 2 y 3 del decreto demandado que si a 30 de Noviembre de 1997, el Concejo Municipal no había dado curso a su estudio y aprobación enExp.10184. Hoja No.7. segundo debate al proyecto, regiría el presentado por el Gobierno dentro de los términos establecidos en los artículos 348 y 353 de la Constitución Política. Además, tal motivación contradice el inciso segundo del artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, pues se excluyó la posibilidad para que el Concejo expidiera el Acuerdo del Presupuesto General del Municipio en el período de prórroga de sesiones del mes de Noviembre. Por otra parte, glosa el considerando 4 del decreto, toda vez que reglamenta la forzosa inclusión de las modificaciones aprobadas en el primer debate del proyecto de acuerdo presentado por el Jefe de la Administración Municipal, al texto definitivo, una vez termine para el Concejo el término para expedir el Acuerdo de Presupuesto, señalando en forma equívoca el día 30 de Noviembre, en contravía del Artículo 73 de la ley 136 de 1994, toda vez que un proyecto sólo se convierte en Acuerdo cuando haya cursado sus dos debates. En consecuencia, no puede considerarse que el proyecto de acuerdo sólo se convierta en Acuerdo una vez se apruebe por el Concejo mediante los dos debates y mal podría entenderse que lo aprobado en uno de estos debates introduzca modificaciones en el acto administrativo proferido por

En consecuencia, no puede considerarse que el proyecto de acuerdo sólo se convierta en Acuerdo una vez se apruebe por el Concejo mediante los dos debates y mal podría entenderse que lo aprobado en uno de estos debates introduzca modificaciones en el acto administrativo proferido por el Alcalde.Exp.10184. Hoja No.8. Se presenta, entonces, una falsa motivación, pues si bien es cierto el Alcalde consideró que en el inciso 4 del Decreto que se impugna y con el objeto de justificar las modificaciones al proyecto del Acuerdo presentado por él al Concejo y sometido a un debate, afirma que se respetó lo dispuesto en el artículo 51 del Acuerdo 031 de 1995, que permite adoptar en el acto administrativo proferido por el Alcalde con las modificaciones que el Concejo determine en un primer debate. Considera, el señor Gobernador, que esta disposición municipal también debió ajustarse a las normas pretranscritas que aluden al trámite del Acuerdo, porque de lo contrario, el procedimiento se encuentra viciado de nulidad, toda vez que la norma municipal se fundamentó en un procedimiento adoptado por el Alcalde que es abiertamente contrario a la disposición legal. Finaliza explicando qué es la falsa motivación, para concluir que el acto observado adolece de esta causal de nulidad. La Sala considera que aún cuando con la Constitución de 1991 se pretendió una mayor autonomía para los entes territoriales, ello no constituye óbice para su deber de cumplir con las normas jurídicas superiores dando aplicación a una de las características del Estado Social de Derecho, como es en efecto el respeto a la jerarquía normativa dentro de la pirámide jurídica.Exp.10184. Hoja No.9.

superiores dando aplicación a una de las características del Estado Social de Derecho, como es en efecto el respeto a la jerarquía normativa dentro de la pirámide jurídica.Exp.10184. Hoja No.9. Es así como, de conformidad con el artículo 109 del Decreto III de 1996, "las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente...". El artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, invocado por el señor Gobernador, es claro en establecer que la expedición del Presupuesto debe llevarse a cabo durante las sesiones de Noviembre, es decir, máximo hasta el último día de dichas sesiones. Por otra parte, la Ley 136 de 1994 en su artículo 2o. literal a) establece que "en materia de la distribución de competencia con la Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y presupuestal, por las correspondientes leyes orgánicas, de conformidad "por" (sic) lo dispuesto en los artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política", artículos que consagran que es la Ley Orgánica de Ordenamiento territorial la que establecerá las competencias Nación-entidades territoriales y los principios aplicables al efecto; así mismo en ella se reglamentará el procedimiento de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, entre otros; y la ley Orgánica del PresupuestoExp.10184. Hoja No. 10. regulará la programación, aprobación, modificación y ejecución de los

reglamentará el procedimiento de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, entre otros; y la ley Orgánica del PresupuestoExp.10184. Hoja No. 10. regulará la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, respectivamente. Las normas referidas nos dan un panorama global sobre la temática presupuestal de los municipios. No obstante, existiendo una norma Orgánica del Presupuesto expedida por el Municipio, debe darse aplicación a esta y además al Decreto 1333 de 1986 en lo no regulado por la Ley 136 de 1994. Es por lo anterior que al no haber regulación por parte de esta ley en materia de plazo para expedir el acuerdo presupuestal, es el Decreto 1333 de 1986 el que entra a regular dicha materia, toda vez que su carácter es específico para municipios y en atención a la inaplicabilidad del Decreto 111 de 1996 en este punto, ya que el término en él previsto es para la función cumplida por el Congreso en el ámbito nacional que haría incongruente su aplicación en el nivel territorial, por el aspecto temporal, ya que para aquel vence el plazo el 20 de Octubre a la media noche (Artículo 59 del Decreto Ley 111 de 1996). Ahora bien, lo que sí quiere destacar la Sala es que en materia de sesiones, incluidas las del mes de Noviembre los regímenes son distintos según la categoría del municipio del que se trate y por ende se debe observar la Ley 136 de 1994, veamos:Exp.10184. Hoja No. 11.

LEY 136 DE 1994 DECRETO LEY 1333 DE 1986

según la categoría del municipio del que se trate y por ende se debe observar la Ley 136 de 1994, veamos:Exp.10184. Hoja No. 11. LEY 136 DE 1994 DECRETO LEY 1333 DE 1986 "ARTICULO 23. Período de Sesiones: Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especiales, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recito señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en "ARTICULO 79. Los concejos se reúnen ordinariamente por derecho propio, cuatro veces al año, así: el 10 de agosto, el 10 de noviembre, el 10 de sesiones ordinarias así: febrero y el 10 de mayo. Cada vez las a) El primer período será en el primer año de sesiones, el dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. sesiones durarán treinta (30) días prorrogables a juicio del respectivo concejo, por diez (10) días más. El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril. b) El segundo período será el primero de junio al último de julio, c) El tercer período será el primero de octubre al treinta de Noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en

prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto; por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente. Parágrafo 1. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo. Parágrafo 2. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.Exp.10184. Hoja No. 12. De suerte que el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 debe ser armonizado con la primera de las normas pretranscritas, esto es, el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, así: Aquel establece que en el primer día de las sesiones ordinarias del mes de Noviembre, el alcalde presentará al concejo el presupuesto de rentas y gastos, pero nótese como dependiendo de la categoría del municipio en primer término sesionarán 6 meses o 4 veces al año, en segundo lugar para los de primera y segunda categoría exegéticamente no tienen sesiones de Noviembre, toda vez que el tercer período, cuyo objetivo prioritario está previsto para estudio y la aprobación del presupuesto

primer término sesionarán 6 meses o 4 veces al año, en segundo lugar para los de primera y segunda categoría exegéticamente no tienen sesiones de Noviembre, toda vez que el tercer período, cuyo objetivo prioritario está previsto para estudio y la aprobación del presupuesto municipal, empieza el 11 de Octubre y concluye el 30 de Noviembre. Por otra parte el acuerdo debe ser expedido por el Concejo durante las sesiones de Noviembre las cuales duran todo el período atrás visto, es por ello que si el mismo artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, establece que incluye el período de prórroga es claro para la Sala que el plazo dura hasta el 10 de Diciembre. Igual fecha resulta con la aplicación del parágrafo del artículo 23 de la Ley 136 ya transcrito. Pero observado el contenido del Acuerdo 031 de Octubre 4 de 1995 "Por medio del cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto GeneralExp.10184. Hoja No. 13. del Municipio de Facatativá", tenemos que el artículo 50 en cuanto a la expedición del presupuesto, establece que el Concejo debe aprobar el proyecto de presupuesto antes de la media noche del treinta de Noviembre o de lo contrario se expedirá el Presupuesto por Decreto del Alcalde, en el que se incluirán las modificaciones que hayan sido aprobadas en primer debate. Entonces para la expedición del Presupuesto, se consagró por parte del Concejo que el proyecto de Presupuesto debía ser aprobado en sesión plenaria antes de la media noche del 30 de noviembre. Al respecto, tanto el artículo 266 ibídem como el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 en su literal c) establecen el período de las últimas sesiones ordinarias para aprobar el presupuesto.

plenaria antes de la media noche del 30 de noviembre. Al respecto, tanto el artículo 266 ibídem como el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 en su literal c) establecen el período de las últimas sesiones ordinarias para aprobar el presupuesto. En efecto, como se expuso anteriormente el Concejo tendría hasta el 10 de Diciembre del correspondiente año para aprobar el presupuesto para la vigencia fiscal del año siguiente, término que constituye un máximo permitido, nótese como principalmente el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 utiliza la expresión "durante", cuya connotación no es otra que establecer un punto de inicio y uno de terminación dentro del cual se puede fluctuar. Por lo anterior, si el Concejo ha establecido la limitación temporal dentro del período establecido por el legislador, y con la obligación de incluir lasExp.10184. Hoja No. 14. modificaciones que resultaron del primer debate, en el caso sub-¡¡te hace que la actuación del Alcalde esté conforme a derecho. De ahí que no puede considerarse que la expedición del presupuesto por el Alcalde Municipal sea ilegal, o que las modificaciones incluidas lo sean, como lo pretende la argumentación del señor Gobernador. Con mayor razón si se tiene en cuenta que el Alcalde apoya su actuación en Acuerdo debidamente expedido. Finalmente, si la disconformidad con la ley existiere, sería por parte del Acuerdo 031 de 1995 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual no es objeto de análisis en este caso. Por tanto mal puede la Sala entrar a decidir si la actuación del Alcalde es ilegal como consecuencia de la supuesta ilegalidad del Acuerdo que le antecede y al cual por lo demás el

objeto de análisis en este caso. Por tanto mal puede la Sala entrar a decidir si la actuación del Alcalde es ilegal como consecuencia de la supuesta ilegalidad del Acuerdo que le antecede y al cual por lo demás el ejecutivo, está sometido y obligado a cumplir. Se procederá, entonces a declarar la validez del decreto. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declárase la validez del Decreto 361 de Diciembre 11 deExp.10184. Hoja No. 15. 1997, expedido por el Alcalde Municipal de FACATATIVÁ. SEGUNDO. Comuníquese la decisión anterior al señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y a los señores PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL, ALCALDE y PERSONERO del MUNICIPIO de FACATATIVÁ. TERCERO. Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia, previas las desanotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No.071. Continúa hoja firmas. Exp.10184. Contiene 15 folios... ...continuación hoja firmas. Exp.10184. Contiene 15 folios...

BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO MARTHA ÁLVAREZ DE CASTILLO

Magistrada Magistrada

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Magistrada 4Exp.10184. Hoja No. 16.

BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO MARTHA ÁLVAREZ DE CASTILLO

Magistrada Magistrada

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Magistrada 4Exp.10184. Hoja No. 16. ...terminación hoja firmas. Exp.10184. Contiene 15 folios...