TA CUN - 11001-33-35-021-2024-00049-01-(04-04-2024)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCION C

Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril dos mil veinticuatro (2024)

Radicado No. : 11001 3335 021 2024 00049 01

Demandante : Jaime Devia Díaz Demandado : Departamento de Santander Medio de Control : Acción de cumplimiento Providencia : Sentencia de segunda instancia

Se decide el recurso de impugnación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, proferida el 5 de marzo de 2024 por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá.

ANTECEDENTES

1. La demanda

Jaime Devia Díaz, en su condición de presidente de la Veeduría Ciudadana al Subsistema Nacional de la Calidad -SNCA, present ó demanda en contra del Departamento de Santander para que se le ordene el cumplimiento del numeral 7 de la Resolución 014 de 2009, mediante la cual se le cedió el predio identificado con número de matrícula 302 -0008343 ubicado en el municipio de Barichara , cuyo uso estaba destinado para “ invertir recursos, mejorar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa”.

El incumplimiento que aduce el demandante versa en que la Gobernación de Santander entregó mediante contrato de comodato a la Fundación Taller de Oficios de Barichara, de carácter privado, el mencionado predio en el que funciona un museo de cerámica, un taller de encuadernación y un restaurante,

Santander entregó mediante contrato de comodato a la Fundación Taller de Oficios de Barichara, de carácter privado, el mencionado predio en el que funciona un museo de cerámica, un taller de encuadernación y un restaurante, usos que no corresponden con el establecido en la Resolución 014 de 2009. Por lo anterior, sugiere que se debe dar por terminado el contrato de comodato en los términos de la cláusula sexta del mismo y en su lugar, entregar el inmueble a la institución educativa Instituto Técnico Aquileo Parra de carácter público , para adecuar el restaurante escolar y aulas de clase.

2. Contestación de la demanda

El demandado señaló que la Fundación Escuela Taller Barichara es una entidad sin ánimo de lucro, enmarcada dentro de las que pueden recibir en comodato el bien señalado por el demandante, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 9 de 1989.

Así mismo, indicó que la destinación establecida en el numeral 7 de la Resolución 014 de 10 de diciembre de 2009 no se limita a un uso específico, contrario a lo que señala el demandante, pues solo establece que sea en beneficio de la comunidad educativa, lo cual no implica que la destinación sea exclusi vamente para aulas de clases. Y cuestionó la procedencia de la acción de cumplimiento2

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Demandante: Jaime

Devia Díaz

para lo pretendido por el demandante, toda vez que la Resolución 014 de 2009 no contiene un mandato imperativo e inobjetable como lo sostiene en la demanda, que sea desconocido por el Departamento de Santander y objeto de

para lo pretendido por el demandante, toda vez que la Resolución 014 de 2009 no contiene un mandato imperativo e inobjetable como lo sostiene en la demanda, que sea desconocido por el Departamento de Santander y objeto de reclamación por esta vía judicial. Lo mismo aplica para el contrato de comodato, cuyo cumplimiento no corresponde a este medio de control. Y se trata de un acto administrativo de ejecución cuyo cumplimien to no puede ser perseguido mediante esta acción constitucional.

3. Sentencia impugnada

El Juez de primera instancia consideró que el artículo 7 de la Resolución 014 de 2009 no contiene un mandato imperativo, inobjetable y exigible a cargo del departamento de Santander como lo establecen los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997, como quiera que la disposición no señala explícitamente que el uso o destinación específica que se le debía dar al inmueble era para aulas de clase o un restaurante e scolar de la institución educativa Instituto Técnico Aquileo Parra como lo refiere la parte demandante. Expuso:

“En cuanto al contenido del numeral 7 de la Resolución N° 014 del 10 de diciembre de 2009 del Instituto Técnico Aquileo Parra, tampoco implica un mandato de tales características a cargo de la entidad demandada, en este caso de la Gobernación de Santander, pues dicha disposición solo hace referencia al registro del inmueble a favor del Departamento de Santander, para poder invertir recursos, mej orar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa; por esta razón, no se puede inferir que existe una obligación clara en cabeza de la Gobernación de Santander, de manera

Santander, para poder invertir recursos, mej orar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa; por esta razón, no se puede inferir que existe una obligación clara en cabeza de la Gobernación de Santander, de manera tal que pueda exigirse su cumplimiento a través de esta Acción Constitucional. Por lo anterior, será denegado la solicitud de cumplimiento de esta primera disposición”. En lo que tiene que ver con lo establecido en la cláusula sexta del contrato de comodato 1801 de 2018 celebrado entr e el Departamento de Santander y la Fundación Escuela Taller Barichara, indicó que en las tipologías contractuales las discusiones que versen sobre su liquidación, terminación o cancelación deberán ser ventiladas dentro del medio de control legalmente esta blecido por el legislador para ello y no a través de esta acción constitucional.

En consecuencia, resolvió: “NEGAR POR IMPROCEDENTE el medio de control de CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTOS ADMINISTRATIVOS, instaurado por el señor JAIME DEVIA DÍAZ (…)”.

4. Impugnación

La parte demandante, luego de citas jurisprudenciales del Consejo de Estado relacionadas con los actos administrativos sujetos a control judicial y la naturaleza de los contratos de comodato, refirió que tanto “ la constitución en renuencia y la demanda acción de cumplimiento cumplen con los requisitos de la Ley 393 de 1997 ”, por lo que se debe ordenar el cumplimiento de lo establecido en el numeral 7 de la Resolución No. 014 del 10 de diciembre de 2009 y de la cláusula sexta del contrato de comodato No. 1801 de 2018.

CONSIDERACIONES

establecido en el numeral 7 de la Resolución No. 014 del 10 de diciembre de 2009 y de la cláusula sexta del contrato de comodato No. 1801 de 2018.

CONSIDERACIONES

1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 3933

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de 1997 y el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA.

2. Problema jurídico

Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, de conformidad con los planteamientos de la impugnación presentada por la parte demandante? para decidir, se analizarán los cargos del recurso de apelación, y los elementos de la acción de cumplimiento.

3. La acción de cumplimiento

La Constitución Política consagra en el artículo 87 que “ Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

La norma constitucional fue concretada mediante la Ley 393 de 1997, que entre otras disposiciones, consagró su objeto (Artículo 1), los titulares de la acción (Artículo 4), las causales de procedibilidad (Artículo 8) y de improcedibilidad (Artículo 9).

Por su parte, el CPACA establece dispo siciones expresas sobre la acción de

(Artículo 4), las causales de procedibilidad (Artículo 8) y de improcedibilidad (Artículo 9).

Por su parte, el CPACA establece dispo siciones expresas sobre la acción de cumplimiento en los artículos 146 (Es un medio de control), 152.1 4 y 155.10 (Competencias para el trámite), 161.3 (Requisito de procedibilidad), 164.1.e (Oportunidad para demandar -caducidad de la acción) y 189 (Efecto de cosa juzgada).

El Consejo de Estado (M.P. Alberto Yepes Barreiro, 17 de julio de 2015, rad. 470002331000 201500032 01) ha precisado sobre esta acción1:

“En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que eje rcen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997:

efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997:

1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)2.

1. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

1 En el mismo sentido, entre otras, M.P. Susana Buitrago Valencia, 23 de abril de 2015, rad. 25000234100020140134001; M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 9 de abril de 2015, rad. 25000 2341000 2014 0153701. 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.4

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Demandante: Jaime

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1. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “ cuando el cumplirlo a cabalidad

hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “ cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable ” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

1. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo , salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción.

1. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)”.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: I) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; II) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; III) que la norma esté vigente; IV) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; V) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda, VI) que no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, VII) que no

funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda, VI) que no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, VII) que no se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. Caso concreto

Jaime Devia Díaz pretende que se le ordene al Departamento de Santander, que dé cumplimiento al numeral 7 de la Resolución 014 de 2009 y a la cláusula sexta del contrato de comodato No. 1801 de 2018 celebrado con la Fundación Escuela Taller de Barichara, para poner en funcionamiento el restaurante escolar y unas aulas de clases del Instituto Técnico Aquileo Parra.

Lo primero que se debe señalar es que tal co mo lo indicó el Juez de primera instancia, la acción de cumplimiento no es la vía idónea ni adecuada para perseguir el cumplimiento de una obligación contractual como lo pretende el demandante y lo reitera en el recurso de impugnación en relación con el contrato de comodato 1801 de 2018 . Los contratos son negocios jurídicos que se rigen por la voluntad de las partes contratantes, con naturaleza y objeto distintos a los de los actos administrativos que son una expresión unilateral de la administración con miras a producir efectos jurídicos en los administrados, o a la Ley que es una norma jurídica de carácter general expedida por el legislador.

Dicha distinción se plantea para establecer que la Ley 393 de 1997 es clara al señalar que la acción de cumplimiento procede únicamente frente a normas con fuerza material de Ley y actos administrativos, y no se estableció para hacer cumplir contratos de ninguna naturaleza. Para debatir o perseguir el

señalar que la acción de cumplimiento procede únicamente frente a normas con fuerza material de Ley y actos administrativos, y no se estableció para hacer cumplir contratos de ninguna naturaleza. Para debatir o perseguir el cumplimiento de este tipo de negocios jurídicos , están previstos otros mecanismos judiciales y extrajudiciales.

Adicionalmente, se aclara que la simple circunstancia de que una de las partes contratantes sea una entidad pública , no lo equipara de ninguna manera a un5

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Demandante: Jaime

Devia Díaz

acto administrativo y por tanto, la acción de cumplimiento resulta a todas luces improcedente para debatir el cumplimiento del contrato de comodato 1801 de 2018.

Ahora, el numeral 7 de la Resolución 014 de 2009, de la que se solicita también su cumplimiento, dispone:

“7. Que el registro del inmueble adquirido por prescripción extraordinaria debe quedar a nombre del ente departamental para todos los efectos fiscales, habida consideración que ante la fusión de las instituciones educativas, pasa n a ser una sola y los inmuebles deben ser propiedad del Departamento para poder invertir recursos, mejorar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa ”.

La anterior disposición sí corresponde parcialmente a un mandato claro y expreso para el Departamento de Santander –contrario a lo considerado por el a quo-, en la medida que le asigna al ente territorial la obligación de asumir la propiedad del inmueble , acción que no se demanda como incumplida , por el demandante. Pero en cuanto a invertir recursos, mejorar la infraestructura física

a quo-, en la medida que le asigna al ente territorial la obligación de asumir la propiedad del inmueble , acción que no se demanda como incumplida , por el demandante. Pero en cuanto a invertir recursos, mejorar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa del Instituto Técnico Aquileo Parra, no contiene un mandato perentorio a cargo del Departamento, ya que solo indica que cumplida la co ndición del registro de la propiedad, quedará abierta la posibilidad –”Para poder”- para que la entidad invierta en el mejoramiento y el mantenimiento de la infraestructura física educativa, sin imponer tampoco alguna obra o servicio en particular y concreto (Aulas de clase o restaurante escolar) como lo asume el demandante, por lo cual no existe incumplimiento alguno y en este aspecto se negarán las pretensiones de la demanda. Y si bien la Resolución establece que en el predio se mantiene el ahora fusionado Instituto Técnico Aquileo Parra , que continúa con la prestación del servicio educativo, no prohíbe ni establece exclusividad para la institución educativa, y de ahí que la Gobernación entregara en comodato ya terminado, parte del terreno (552 m2) para la realización de actividades con otra organización diferente a la reclamada en la demanda.

En ese orden, se trae a colación la destinación que se le dio al inmueble a través del ya mencionado contrato de comodato 1801 de 2018:

Como se observa, parte del inmueble fue entregado a la Fundación Escuela Taller de Barichara (Se pone de presente que según la consideración 2 del contrato, la Fundación ya disponía de una edificación en el predio) para que tuviera una

Como se observa, parte del inmueble fue entregado a la Fundación Escuela Taller de Barichara (Se pone de presente que según la consideración 2 del contrato, la Fundación ya disponía de una edificación en el predio) para que tuviera una destinación que en principio, podría estar relacionada con la finalidad descrita en el numeral 7 de la Resolución 014 de 2009, como capacitaciones, programas de becas, realización de cursos, exposiciones y seminarios, inserción laboral de los alumnos, entre otros. Sin embargo se reitera, analizar la legalidad del contrato y decidir sobre la exigibilidad de sus cláusulas, escapa al objeto de esta acción constitucional.6

Radicado: 11001 3335 021 2024 00049 01

Demandante: Jaime

Devia Díaz

En consecuencia, se responde al problema jurídico planteado , que la sentencia de primera instancia proferida el 5 de marzo de 2024 por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá será modificada, por cuanto la improcedencia se impone únicamente frente a las pretensiones relativas a declarar el incumplimiento del contrato de comodato 1801 de 2018. Las demás pretensiones se niegan , por no encontrarse acreditado que la norma jurídica invocada como incumplida, imponía un deber perentorio y expreso a cargo del Departamento de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

R E S U E L V E

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

R E S U E L V E

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2024 por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, en el sentido de DECLARAR la improcedencia de la demanda presentada por Jaime Devia Díaz, solo frente al contrato de comodato 1801 de 2018 ; y NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y a sus respectivos apoderados.

TERCERO: ORDENAR que en firme la presente decisión, se remita el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el sistema de información SAMAI.

Esta providencia fue aprobada en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firma electrónica

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

Firma electrónica

FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA

Magistrado

Con salvamento de voto

ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

Magistrada

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, por el magistrado Fabio Iván Afanador García, la magistrada Ana Margoth Chamorro Benavides y el magistrado Luis Norberto Cermeño., en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta

denominada SAMAI, por el magistrado Fabio Iván Afanador García, la magistrada Ana Margoth Chamorro Benavides y el magistrado Luis Norberto Cermeño., en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCION C

Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril dos mil veinticuatro (2024)

Radicado No. 11001 3335 021 2024 00049 01 Demandante Jaime Devia Díaz Demandado Departamento de Santander Medio de Control Acción de cumplimiento Providencia Sentencia de segunda instancia

SALVAMENTO DE VOTO.

Con el mayor respeto por la decisión mayoritaria, presento mi salvamento de voto.

La parte actora reclama el cumplimiento del numeral 7 de la Resolución 014 de 2009, mediante la cual el rector de l Instituto Técnico Aquileo Parra de Bar ichara cedió al Departamento de Santander el predio identificado con número de matrícula 3020008343 ubicado en el municipio de Barichara, cuyo uso estaba destinado para “invertir recursos, mejorar la infraestructura física y mantenerla en óptimas condiciones en beneficio de la comunidad educativa”.

En el expediente obra la Resolución 014 de 2009 que en su parte motiva y reso lutiva hace referencia a lo siguiente:2

Radicado: 11001 3335 021 2024 00049 01

Demandante: Jaime Devia Díaz

…

hace referencia a lo siguiente:2

Radicado: 11001 3335 021 2024 00049 01

Demandante: Jaime Devia Díaz

…

Con fundamento en lo anterior considero probad a la existencia de un mandato imperativo a cargo del Departamento de Santander , del alca nce y contenido que reclama el actor, esto es, destinar el inmueble a los fines previstos para el Instituto Técnico Aquileo Parra, puesto que la cesión tuvo como único origen la integración de las instituciones educativas a cargo del ente territorial departamental, por lo tanto, se incurre en incumplimiento cuando se lo destina a una finalidad distinta.

En la forma brevemente expuesta dejo sustentado mi salvamento.

Atentamente,

Firmado electrónicamente

ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES

Magistrada

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.