TA CUN - 11001-33-35-023-2021-00187-01-(11-03-2022)

República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “E” Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001-33-35-023-2021-00187-01

Demandante: Lady Viviana Rojas Imbachi Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

I. Objeto de la decisión Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 23 de julio de 2021, proferido por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 1, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por considerarse que no había sido subsanada en debida forma.

I. Antecedentes

1. Pretensiones La señora Lady Viviana Rojas Imbachi a través de apoderado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2 con el fin de que se declare la nulidad del Oficio No. 20212100054891 del 8 de marzo de 2021 por el cual se negó la existencia de una relación laboral con la entidad demandada, así como el reconocimiento y pago de todas las prestaciones y emolumentos dejados de percibir como consecuencia de dicha relación.

A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar la existencia de la relación laboral entre las partes y ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, correspondientes a las

A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar la existencia de la relación laboral entre las partes y ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, correspondientes a las labores desempeñadas desde el año 2012 hasta el año 2020. Finalmente solicita la devolución de los aportes a seguridad social efectuados por la demandante, así como los dineros descontados por concepto de retención en la fuente. 1 Archivo No. 44/02 del expediente electrónico. 2 Archivo No. 54/12 del expediente electrónico.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la cual por auto del 25 de junio de 2021 dispuso inadmitirla y conceder el término previsto en el artículo 170 del CPACA para aportar la subsanación. Como fundamento de lo anterior manifestó en síntesis que el acto administrativo cuya nulidad se pretende no contiene un pronunciamiento negativo o favorable expreso respecto a ninguna de las peticiones elevadas por la accionante, y en este sentido debe entenderse que no decide directamente el fondo del asunto y que al pretender su nulidad se riñe con el principio de congruencia. Concretamente manifiesta: “(…) En este orden de ideas, se requiere al apoderado de la parte actora para que en el término de subsanación concedido en este auto, verifique si las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho Juzgado 23

que en el término de subsanación concedido en este auto, verifique si las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho Juzgado 23 Administrativo de Bogotá 2021 – 00187 3 demanda cumplen con el mencionado principio de congruencia, estableciendo en forma clara, como lo requiere el artículo 162 numeral 2 del CPACA, cuáles actos administrativos deben ser controvertidos en este asunto, identificando si se trata de actos administrativos expresos o fictos, pues la inobservancia de este requisito habilitaría al operador judicial al rechazo de la demanda, por la causal tercera del artículo 196 del CPACA, que lo contempla para cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. La anterior providencia fue notificada por estado del 28 de junio de 2021. Seguido de esto, el apoderado de la parte demandante aportó memorial el 30 de junio de 2021, manifestando que el acto administrativo demandado (Oficio No. 20212100054981 del 8 de marzo de 2021) “efectivamente se comporta como el pronunciamiento administrativo definitivo que resuelve la petición radicada el 15 de febrero de 2021 pues de su lectura se desprende que la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE ante la petición realizada de declarar la relación laboral entre la señora LADY VIVIANA ROJAS IMBACHI y la entidad, es negativa toda vez que informa que la relación entre las partes fue de naturaleza contractual de prestación de servicios”.

relación laboral entre la señora LADY VIVIANA ROJAS IMBACHI y la entidad, es negativa toda vez que informa que la relación entre las partes fue de naturaleza contractual de prestación de servicios”. En este sentido, se remite a lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA3 para aseverar que la entidad entregó una respuesta definitiva de manera indirecta, y que además la misma no otorgó la posibilidad de interponer recurso alguno.

2. Auto de primera instancia recurrido4

Como ya se dijo, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en auto del 23 de julio de 2021 decidió rechazar la demanda de la referencia, por considerar que el demandante no la había subsanado en la forma requerida mediante el auto que la inadmitió. 3 Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. 4 Archivo No. 54/12 del expediente electrónico.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 Como fundamento de lo anterior expuso en síntesis lo siguiente: “… Mediante auto de veinticinco (25) de junio de 2021, el Despacho requirió a la parte demandante para que corrigiera los defectos formales evidenciados en el estudio de admisión, por ende se profirió auto inadmisorio de la demanda para que en un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia, para que se subsanara el defecto advertido; no obstante la parte actora no presentó correcta subsanación.

que en un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia, para que se subsanara el defecto advertido; no obstante la parte actora no presentó correcta subsanación. El artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala expresamente que el término con que cuenta la parte demandante para subsanar los defectos formales, es de diez (10) días, indicando a renglón seguido que en caso de que así no lo hiciere, la consecuencia es el RECHAZO DE LA DEMANDA. Y así se expresó en el auto inadmisorio de la demanda. Sabido es que la inadmisión de la demanda de que trata el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consiste en la medida de índole transitoria prevista como consecuencia del examen oficioso que hace el juez, en aras de verificar la existencia de los presupuestos procesales de la misma y que tiene por objeto precaver la expedición de fallos de carácter inhibitorio”.

3. El recurso de apelación5

El apoderado de la parte demandante dentro del término interpuso recurso de apelación, remitiéndose a lo dispuesto en el artículo 90 del Código General del Proceso respecto de la admisión, inadmisión y rechazo de las demandas, con el fin de descender al caso concreto y afirmar que el memorial del 30 de junio de 2021 constituye una subsanación aportada dentro del término concedido, y que por virtud

de descender al caso concreto y afirmar que el memorial del 30 de junio de 2021 constituye una subsanación aportada dentro del término concedido, y que por virtud del mismo se corrigieron en su totalidad las falencias anotadas en el auto que inadmitió la demanda.

4. Trámite procesal De conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 del CPACA, mediante auto del 6 de agosto de 2021 6 el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo ante esta

Corporación.

II. Consideraciones

1. Competencia En el presente asunto, la Sala procede a resolver el recurso de apelación que interpuso la parte demandante, con el fin de que se revoque el auto de instancia, 5 Archivo No. 56/14 del expediente electrónico. 6 Archivo No. 57/15 ibídem.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 20117, en concordancia con los artículos 1258 y 1539 ibídem.

2. Problema jurídico.

Consiste en establecer si el acto administrativo demandado se erige en un acto definitivo y en consecuencia susceptible de control judicial, o si por el contrario, habrá lugar a confirmar el auto proferido el 23 de julio de 2021 por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

3. Rechazo de la demanda El artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece taxativamente los supuestos en los cuales el juez deberá

Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

3. Rechazo de la demanda El artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece taxativamente los supuestos en los cuales el juez deberá rechazar la demanda y ordenar la devolución de los anexos, así: “Artículo 169. Rechazo de la demanda. (…)

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”.

4. Actos administrativos enjuiciables ante esta Jurisdicción Las pretensiones formuladas en los medios de control que se inician ante esta jurisdicción deben observar lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 162 del C.P.A.C.A.10, así como las reglas contempladas en el artículo 165 11 de la 7 Artículo 243. Modificado por el art. 62, Ley 2080 de 2021. <El nuevo texto es el siguiente> Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia:

1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo (…). 8 Artículo 125. Modificado por el art. 20, Ley 2080 de 2021. <El nuevo texto es el siguiente> De la expedición

de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas:

1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias.

2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…)g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; 9 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia . Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10“Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y

contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones”. 11“Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean

conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de

nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competenteExpediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 mencionada codificación respecto de la acumulación. Adicionalmente hay que tener en cuenta lo establecido en el numeral 3º del artículo 169 12 en relación con los actos que no son susceptibles de control judicial, comoquiera que el legislador ha previsto el rechazo de la demanda como consecuencia de la pretensión de nulidad respecto de dichos actos.

Se cita lo expuesto en la providencia del 13 de agosto de 2020 13 del Consejo de Estado en donde se precisó: “El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el

La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración5. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del Cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente  el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a

enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados”. (Subraya la Sala)

5. Caso concreto En el presente caso se evidencia que la demanda fue inadmitida por considerar el a-quo que el acto administrativo contenido en el oficio No. 20212100054981 del 8 de marzo de 2021, no contiene una decisión expresa negativa o favorable a lo solicitado por el demandante el 15 de febrero de 2021, o en otras palabras, que no para su conocimiento y resolución(…)”. 12 Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos

en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 13 de agosto de 2020. Radicado No. 25000-23-42000-2014-00109-01(1997-16). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 se trata de un acto administrativo definitivo y por ello demandable ante esta jurisdicción. De tal suerte que, al reiterar el demandante que la pretensión de nulidad recae sobre el mencionado oficio, la demanda fue rechazada en virtud del proveído que hoy nos ocupa.

En este sentido, se evidencia que el punto de inflexión en el caso concreto viene

nulidad recae sobre el mencionado oficio, la demanda fue rechazada en virtud del proveído que hoy nos ocupa. En este sentido, se evidencia que el punto de inflexión en el caso concreto viene dado por la naturaleza del acto administrativo demandado, y para dilucidar esta cuestión la Sala se remitirá al texto de la petición del 15 de febrero de 2021 y del Oficio No. 20212100054981 del 8 de marzo de 2021, en los siguientes términos: (i) De la solicitud del 15 de febrero de 202114 se destaca lo siguiente: “1. Que se declare la existencia de la relación laboral, entre LADY VIVIANA ROJAS IMBACHI y la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E., por la existencia de un CONTRATO REALIDAD, por la totalidad del servicio prestado.

2. SE RECONOZCAN Y PAGUEN a favor de mi poderdante, los valores insolutos por concepto de PRIMA DE SERVICIOS (…)

3. SE RECONOZCAN Y PAGUEN a favor de mi poderdante, los valores insolutos por concepto de CESANTÍAS.

4. SE RECONOZCAN Y PAGUEN a favor de mi poderdante los valores insolutos por concepto de VACACIONES (…) (…) 11. SE RECONOZCAN Y PAGUEN TODAS las prestaciones LABORALES Y SOCIALES dejadas de percibir durante todos los tiempos laborados…”.

(ii) En el Oficio No. 20212100054981 del 8 de marzo de 2021 15, se señala como

LABORALES Y SOCIALES dejadas de percibir durante todos los tiempos laborados…”. (ii) En el Oficio No. 20212100054981 del 8 de marzo de 2021 15, se señala como asunto “RESPUESTA RADICADO 2021-251-0144446-2 DEL 15 DE FEBRERO DE

2021 RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA LABORAL LADY VIVIANA ROJAS

IMBACHI”, y en relación con lo anterior expone: “…II) PRONUNCIAMIENTO FRENTE A LAS PETICIONES. Realizada la aclaración, deseamos manifestarle que, las apreciaciones corresponden a la consideración del peticionario. Por tanto, toda vez que la información que reposa en el expediente de la señora Lady Viviana Rojas Imbachi es de naturaleza contractual de prestación de servicios por lo cual, nos corresponde brindar la información de conformidad con ello, en el caso que Ud. lo requiera”. Pues bien, sea lo primero decir que el acto administrativo demandado fue proferido con ocasión del derecho de petición presentado por el apoderado de la parte demandante el 15 de febrero de 2021, en el cual se persigue ante la entidad el reconocimiento de una relación laboral. De otro lado, se advierte que en efecto la respuesta contenida en el oficio fue proferida sin el nivel de precisión requerido por el apoderado de la parte demandante en el acápite de peticiones, pero a juicio de esta Sala, mal haría el juzgador en beneficiar a la entidad por las omisiones advertidas en el texto de dicho 14 Págs. 29 a 33 del archivo No. 44/02 del expediente electrónico.

demandante en el acápite de peticiones, pero a juicio de esta Sala, mal haría el juzgador en beneficiar a la entidad por las omisiones advertidas en el texto de dicho 14 Págs. 29 a 33 del archivo No. 44/02 del expediente electrónico. 15 Pág. 41 ibídem.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01 acto, sino que, en sentido contrario, es preciso entrar a analizar la admisión de la demanda en observancia del principio de acceso a la administración de justicia y bajo la premisa de que el acto administrativo precitado constituye una respuesta negativa (aunque no absolutamente expresa) a lo peticionado por el apoderado de la parte demandante en sede administrativa. Ahora bien, aun aceptando en gracia de discusión que el juez de primera instancia, -en ejercicio de la facultad que le ha sido otorgada por el legisladorconsidera que dicho acto no constituye una respuesta susceptible de ser sometida a estudio de legalidad alguno por parte de esta jurisdicción, no debe perderse de vista que en ejercicio de su función jurisdiccional también se encuentra facultado para ordenar al demandante que adecúe el presente trámite en el entendido de que la petición nunca fue contestada, y asumiendo en tal sentido que en el presente caso se generó un silencio administrativo negativo. En consecuencia, comoquiera que la providencia apelada impone al demandante una carga procesal a todas luces desproporcionada en virtud de las omisiones en que ha incurrido la entidad al momento de contestar la petición presentada en sede administrativa, se hace preciso revocar el auto del 23 de julio de 2021, para que en su lugar el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá

que ha incurrido la entidad al momento de contestar la petición presentada en sede administrativa, se hace preciso revocar el auto del 23 de julio de 2021, para que en su lugar el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá proceda con el estudio de la admisión de la demanda teniendo en cuenta los parámetros y premisas vertidas a lo largo de este proveído.

IV. Costas procesales en segunda instancia.

En los procesos regulados por el CPACA se procederá a la condena en costas cuando se decidan los procesos en primera instancia, cuando se resuelvan los recursos de apelación contra las sentencias en segunda instancia y cuando se decidan los recursos de apelación contra los autos que ponen fin al proceso. El artículo 188 de la mencionada codificación señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, de lo cual se concluye que adoptó un régimen objetivo para declararlas, y así lo ha señalado el Consejo de Estado16. Según el artículo 361 del C.G.P., las costas se componen de la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 7 de abril de 2016, expediente 2013-00022, Consejero ponente Dr. William Hernández Gómez. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 2013-00447, Consejera ponente Dra. Sandra Liseth Ibarra.Expediente N° 11001-33-35-023-2021-00187-01

En este caso, teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se resolvió de forma favorable a ella, y como todavía no se ha trabado la litis, la Sala considera que no procede la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E”, RESUELVE: Primero.- Revocar el auto del 23 de julio de 2021 proferido por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte considerativa. Segundo.- Ejecutoriado el presente proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, con el fin de que se proceda con el estudio de la admisión de la demanda y continúe el trámite correspondiente del proceso. Tercero.- Sin costas en esta instancia. La anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha17. Cópiese, notifíquese y cúmplase Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Magistrado – Firma electrónica Jaime Alberto Galeano Garzón Magistrado – Firma electrónica Patricia Victoria Manjarrés Bravo Magistrada – Firma electrónica 17 Nota: Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo “SAMAI” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que, el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador