TA CUN - 11001-33-35-712-2014-00096-01-(18-08-2016)

AUTO / EXCEPCIONES PREVIAS – Excepción de cosa juzgada constitucional – Características de la cosa juzgada constitucional – Desarrollo jurisprudencial – Confirma auto – Fuente formal – Decreto 2067 de 1991, artículo 22, Decreto 1042 de 1978, CPACA, artículo 138, Constitución Política, artículo 243, Ley 270 de 1996, artículo 46 y 48 EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Como dispone el artículo 243 de la Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que profiere la Corte Constitucional, según lo expuso la Honorable Corporación: “En el contexto del control constitucional de las leyes, la cosa juzgada propende por la seguridad jurídica y el respeto de la confianza legítima, en la medida en que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya examinada y que una disposición declarada inexequible sea reintroducida en el ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su fundamento constitucional”. Igualmente sobre las caracteristicas de la cosa juzgada constitucional se refirió el Máximo Tribunal Constitucional en Sentencia C-220 de 29 de marzo de 2011 , Magistrado ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, así:

Igualmente sobre las caracteristicas de la cosa juzgada constitucional se refirió el Máximo Tribunal Constitucional en Sentencia C-220 de 29 de marzo de 2011 , Magistrado ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, así: “La existencia de cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse. La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen… Según la jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada relativa se presenta cuando una declaración de exequibilidad se circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la respectiva sentencia, razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos distintos contra la misma disposición e, incluso, contra el mismo contenido normativo. No siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como

futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos distintos contra la misma disposición e, incluso, contra el mismo contenido normativo. No siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita . Puede ocurrir que por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de manera expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita. Por último, existen casos en los que aunque la Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a cargos idénticos a los antes examinados, tanto desde el punto de vista del concepto deTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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EXPEDIENTE No. 11001-33-35-712-2014-00096-01 2 violación como de los contenidos constitucionales considerados vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar de identidad de contenidos normativos. En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el

existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violación. (…)” (Resaltado fuera del texto original) En ese orden de ideas, la cosa juzgada constitucional hace referencia al estudio de constitucionalidad de una norma que previamente ya fue objeto del mismo por la Corte Constitucional, pero, incluso en esos casos , la Alta Corporación ha sostenido que debe tratarse de casos y cargos exactos que impidan un nuevo pronunciamiento al respecto. Despejado lo anterior, advierte el Despacho que en el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional por cuanto no se trata de un nuevo estudio de exequibilidad del Decreto 1042 de 1978, sino que se debate la nulidad de un acto administrativo que le negó a la actora el reconocimiento de la prima de servicios y en el que se pretende el respectivo restablecimiento del derecho, por lo que es claro que entre la demanda que nos ocupa y la Sentencia C402 de 2013, no existe identidad de objeto, de causa, de hechos y de pretensiones. Adicionalmente, si bien en la demanda l a actor a se refiere a la aplicación del Decreto 1042 de 1978, lo cierto es que la controversia objeto de estudio se limita al reconocimiento de la prima de servicios a la docente, por lo que se requiere de un estudio de fondo de su situación particular, considerando en conjunto toda la normatividad que regula la prestación solicitada . Por lo anterior, en este punto,

reconocimiento de la prima de servicios a la docente, por lo que se requiere de un estudio de fondo de su situación particular, considerando en conjunto toda la normatividad que regula la prestación solicitada . Por lo anterior, en este punto, resulta acertada la decisión del A quo.

REPUBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “C”

Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016) R E F E R E N C I A S

EXPEDIENTE No: 11001-33-35-712-2014-00096-01

DEMANDANTE: JUAN CARLOS MOLANO MENDOZA

DEMANDADO: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL ASUNTO: APELACIÓN AUTO - EXCEPCIONES PREVIAS ---------------------------------------------------------------------------------TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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3 Se decide el recurso de apelación, interpuesto por los apoderados de las partes contra el Auto proferido por el Juzgado Once (11) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en la audiencia inicial de 13 de agosto de 2015, mediante el cual resolvió las excepciones previas. EL AUTO APELADO El Juzgado Once (11) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en la audiencia inicial de 13 de agosto de 2015, decidió lo siguiente:

I. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA

El Juzgado Once (11) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en la audiencia inicial de 13 de agosto de 2015, decidió lo siguiente:

I. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Declaró no probada dicha excepción, con el argumento que la prima de servicios es una prestación social; de tal manera que si procediera su reconocimiento, su pago estaría a cargo de la entidad nominadora, teniendo en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que exceptuó expresamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del pago de la dicha prima; adicionalmente las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 indican que los pagos de salarios y prestaciones de los docentes están a cargo de la entidad territorial nominadora, y se cubren con los recursos del Sistema General de Participaciones trasladados de la Nación al respectivo ente territorial.

II. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Negó la prosperidad de ésta excepción, teniendo en cuenta que las Sentencias C-566 de 1997 y C-402 de 2013, no versaron sobre el problema jurídico aquí planteado y por ende, no analizaron la naturaleza jurídica de la prima de servicios, el desarrollo normativo que ha tenido el régimen jurídico que regula esa prestación para los docentes, ni la posibilidad de reconocimiento y pago a favor de dichos servidores públicos.

EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la entidad demandada, interpuso y sustento oportunamente recurso de apelación, contra el referido Auto, así:

públicos. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la entidad demandada, interpuso y sustento oportunamente recurso de apelación, contra el referido Auto, así:

I. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONALTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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EXPEDIENTE No. 11001-33-35-712-2014-00096-01

4 Señaló que en la Sentencia C-402 de 2013 la Corte declaró constitucional el artículo 104 del Decreto 1042 de 1978, en cuanto a que la prima de servicios sea reconocida a los docentes nacionales y no a los territoriales.

Oposición: La apoderada de la demandante se opuso a la prosperidad del recurso, señalando que la Sentencia C-402 lo que determina es que exístete un fenómeno llamado extraporalización de los derechos, el cual permite que los del régimen general se extraporalicen hacia los del régimen especial, teniendo en cuenta que es un régimen más benéfico, situación que encaja perfectamente en los docentes, ya que son empleados del orden nacional y se le puede remitir el derecho de los docentes territoriales como sucede en este caso. También señaló que no se puede decir que los docentes territoriales tienen un régimen más benéfico, toda vez que en estos casos es más benéfico el régimen general porque si contempla la prima de servicios y no el especial, por lo tanto, no es dable entender como unos empleados públicos de la rama ejecutiva tienen derecho a la prima de servicios y otra parte de ellos como son los del magisterio, no se le reconozca dicha prima.

CONSIDERACIONES

especial, por lo tanto, no es dable entender como unos empleados públicos de la rama ejecutiva tienen derecho a la prima de servicios y otra parte de ellos como son los del magisterio, no se le reconozca dicha prima. CONSIDERACIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la accionante pide se declare la nulidad de la Resolución 2088 del 12 de noviembre de 2013, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios, con su correspondiente restablecimiento del derecho. Despejado lo anterior, procede el Despacho a pronunciarse sobre la única excepción apelada, así:

I. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Como dispone el artículo 243 de la Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que profiere la Corte Constitucional , según lo expuso la Honorable Corporación: “En el contexto del control constitucional de las leyes, la cosa juzgada propende por la seguridad jurídica y el respeto de la confianza legítima, en la medida en que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya examinada y que una disposición declarada inexequible sea reintroducida en el

ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la Corporación,TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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EXPEDIENTE No. 11001-33-35-712-2014-00096-01 5 puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su fundamento constitucional”.1 Igualmente sobre las caracteristicas de la cosa juzgada constitucional se refirió el Máximo Tribunal Constitucional en Sentencia C-220 de 29 de marzo de 2011, Magistrado ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, así: “La existencia de cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse. 1.1.1.1. La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. 2 La identidad de

la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. 2 La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente. 1.1.1.2. Existen eventos en los que en apariencia una controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la Corte, pero que examinada más a fondo contiene diferencias desde alguna o las dos perspectivas anteriores, que hacen imposible hablar de la presencia de cosa juzgada en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa y la cosa juzgada aparente, entre otras. Según la jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada relativa se presenta cuando una declaración de exequibilidad se circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la respectiva sentencia, razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos distintos contra la misma disposición e, incluso, contra el mismo contenido normativo. 3 No siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su

explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de manera expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.4 Los casos en los que la Corte ha empleado la expresión cosa juzgada aparente son aquellos en los que pese a que la Corte ha declarado exequible sin condicionamiento una disposición en una sentencia previa, en realidad en ese fallo no se examinó la constitucionalidad del respectivo contenido normativo, de modo que la Corte puede volver a ocuparse de su juicio de constitucionalidad.5 No abocar conocimiento, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la 1 Sentencia C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.2 Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.3 Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.4 Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván

Palacio Palacio. 5 Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-700 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-157 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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EXPEDIENTE No. 11001-33-35-712-2014-00096-01 6 responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.)”.6 Por último, existen casos en los que aunque la Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a cargos idénticos a los antes examinados, tanto desde el punto de vista del concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar de identidad de contenidos normativos. 7 1.1.1.3. En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violación. (…)” (Resaltado fuera del texto original)

constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violación. (…)” (Resaltado fuera del texto original) En ese orden de ideas, la cosa juzgada constitucional hace referencia al estudio de constitucionalidad de una norma que previamente ya fue objeto del mismo por la Corte Constitucional, pero, incluso en esos casos , la Alta Corporación ha sostenido que debe tratarse de casos y cargos exactos que impidan un nuevo pronunciamiento al respecto. Despejado lo anterior, advierte el Despacho que en el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional por cuanto no se trata de un nuevo estudio de exequibilidad del Decreto 1042 de 1978, sino que se debate la nulidad de un acto administrativo que le negó a la actora el reconocimiento de la prima de servicios y en el que se pretende el respectivo restablecimiento del derecho, por lo que es claro que entre la demanda que nos ocupa y la Sentencia C402 de 2013, no existe identidad de objeto, de causa, de hechos y de pretensiones. Adicionalmente, si bien en la demanda la actora se refiere a la aplicación del Decreto 1042 de 1978, lo cierto es que la controversia objeto de estudio se limita al reconocimiento de la prima de servicios a la docente, por lo que se requiere de un estudio de fondo de su situación particular, considerando en conjunto toda la normatividad que regula la prestación solicitada. Por lo anterior, en este punto, resulta acertada la decisión del A quo. 6 En la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “ Claro está, para que esa contradicción se configure, es

normatividad que regula la prestación solicitada. Por lo anterior, en este punto, resulta acertada la decisión del A quo. 6 En la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “ Claro está, para que esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la misma se pueda hablar de una ‘parte motiva’, es decir, que se haya dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la providencia.”7 Un ejemplo de esta hipótesis se puede encontrar en la sentencia C-096 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda

Espinosa.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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EXPEDIENTE No. 11001-33-35-712-2014-00096-01

7 Así las cosas, el Despacho confirmará el Auto apelado, mediante el cual se resolvió la excepción de cosa juzgada constitucional. En tal virtud se, RESUELVE CONFIRMASE el Auto proferido por el Juzgado Once (11) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en la audiencia inicial de fecha 13 de agosto de 2015, mediante el cual resolvió la excepción de cosa juzgada constitucional. Por lo tanto, continúese con el trámite de la audiencia inicial. NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE el expediente al Juzgado Administrativo de origen.

SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA

Magistrado