TA CUN - 11001-33-37-042-2019-00117-01-(29-06-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUBSECCIÓN A

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Magistrado Ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño

Expediente n.º 11001-33-37-042-2019-00117-01 Demandante Lilia Adriana Garcia Bermeo Demandado UGPP Asunto Terminación por mutuo acuerdo. Ley 1819 de 2016 artículo 316.

Sentencia de Segunda Instancia

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la deman dante contra la sentencia del 08 de junio de 2020, proferida por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá , que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante.

Pretensiones

“Sírvase declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. Acta nro. 18 del 01 de diciembre de 2017, caso 23 – sesión del 31 de octubre de

2018. Por medio de la cual el comité de conciliación y defensa judicial de la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –UGPPresuelve la solicitud de terminación por mutuo acuerdo de

Lilia Adriana García Bermeo.

Resolución nro. PAR 353 del 15 de marzo de 2019. Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la decisión adoptada en el acta nro. 18 de

Lilia Adriana García Bermeo.

Resolución nro. PAR 353 del 15 de marzo de 2019. Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la decisión adoptada en el acta nro. 18 de 01 de diciembre de 2017, caso 23 – sesión del 31 de octubre de 2018. Por medio de la cual el comité de conciliación y defensa judicial de la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –UGPP-, por medio de la cual se negó la solic itud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario 20161520058000506.

En consecuencia, sírvase ordenar a la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –UGPPdar por terminado el proceso de determinación nro. 20161520058000506, a causa del pago total de la obligación, en aplicación de los postulados de la Ley 1819 de 2016.”

Normas violadas y concepto de la violaciónExp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

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La parte demandante cita como violados los artículos 13, 83 y 228 de la Constitución Política; 3.⁰ del CPACA; y 316 de la Ley 1819 de 2016, bajo el siguiente concepto de violación:

Relató que pretendía acogerse a la terminación por mutuo acuerdo del artículo 316 de la Ley 1819 2019 de 2016. Por ese motivo, el 30 de octubre de 2017 (último día del plazo legal previsto para acceder al beneficio) , intentó pagar los aportes

de la Ley 1819 2019 de 2016. Por ese motivo, el 30 de octubre de 2017 (último día del plazo legal previsto para acceder al beneficio) , intentó pagar los aportes adeudados con los intereses y sanciones reducidas. Sin embargo, sostuvo que sólo pudo efectuar parte del pago porque el sistema fall ó, por ende, completó el pago hasta el día siguiente . Alegó que, si bien no acreditó el pago de la obligación que pretendía acoger a la terminación por mutuo acuerdo de forma oportuna, una interpretación teleológica y constitucional del artículo ibídem permitía superar esa irregularidad. Sobre el particular, puntualizó que el fin de la Ley 1819 de 2016, era conceder beneficios a los aportantes, como reducción de tarifas al sistema de protección social para incentivar el pago de la obligación y generar una c ultura de responsabilidad tributaria. Añadió que actuó con buena fe al completar el pago el día siguiente al día del vencimiento del plazo legal y que en virtud de la sustancia sobre la forma se debía entender que la totalidad del pago se hizo de forma oportuna. Por último, afirmó que en otros tres procedimientos administrativos la demandada accedió a que los aportantes hubiesen efectuado pagos parciales.

La oposición

La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual, destacó que el principio de legalidad atribuye al Congreso de la República la potestad de crear y regular los beneficios tributarios. Sumado a lo anterior, argumentó que en sentencia C -748 de 2009 la Corte Constitucional dispuso que los beneficios tributarios son de inte rpretación legal, expresa y taxativa. Por ende, no es posible

crear y regular los beneficios tributarios. Sumado a lo anterior, argumentó que en sentencia C -748 de 2009 la Corte Constitucional dispuso que los beneficios tributarios son de inte rpretación legal, expresa y taxativa. Por ende, no es posible vía interpretación desconocer que la demandante incumplió el plazo legal que dispuso el legislador para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de sus obligaciones con el sistema de protección social.

Sentencia apelada

El Juez de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, pues consideró que no procedía el desconocimiento de los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo del artículo 316 de laExp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

3 Ley 1819 de 2016, vía interpretación teleológica. En concreto, precisó que el artículo 27 del CC establece que, en caso de que el sentido de una norma sea claro, se debe interpretar gramaticalmente. Al igual, indicó que el artículo 31 ibídem dispone que lo favorable u odioso de una norma no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. Sumado a lo anterior, destacó que en la sentencia C 054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que la interpretación gramatical es admisible si es compatible con la Constitución.

Bajo ese contexto, concluyó que el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 establecía un plazo máximo para acceder a la terminación por mutuo acuerdo, que era el 30

admisible si es compatible con la Constitución.

Bajo ese contexto, concluyó que el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 establecía un plazo máximo para acceder a la terminación por mutuo acuerdo, que era el 30 de octubre del 2017 y, que, en la medida en que la demandante no acreditó el pago total de la deuda a efectos de acceder al beneficio, no podía vía interpretación extender el plazo hasta el día siguiente, en el que acreditó la totalidad de los pagos. Por último, añadió que no se vulneró la buena fe, pues la demandante tenía el deber legal de verificar los requisitos de ley. Respecto de la presunta vulneración del derecho a la igualdad, juzgó que la demandante no acreditó la ocurrencia de un trato más favorable a terceros en condiciones similares.

Recurso de apelación

La demandante apeló el fallo de primera instancia. Para el efecto, negó que en su caso procediese el método interpretativo que propuso el a quo. Lo anterior, pues en su criterio el hecho de que no hubiese podido efectuar el pago total por fallas en el sistema de pagos y hubiese tenido que esperar hasta el día siguiente para acreditar la totalidad de los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo, eran motivos suficientes para extender el plazo legal un día más, atendiendo a la finalidad de la ley 1819 de 2016 y los principios de buena fe, sustancia sobre la forma e igualdad respecto de otros aportantes que sí pudieron acceder a la t erminación. Añadió que, en todo caso, para el año 2014, periodo que la demandada fiscalizó, los trabajadores independientes como ella, carecían de base gravable, de modo que

igualdad respecto de otros aportantes que sí pudieron acceder a la t erminación. Añadió que, en todo caso, para el año 2014, periodo que la demandada fiscalizó, los trabajadores independientes como ella, carecían de base gravable, de modo que el dinero que consignó a favor de la demanda por concepto de la liquidación oficia l de los periodos de enero a diciembre de 2014 constituía un pago de lo no debido.

No se pronunció respecto de la condena en costas.

Trámite de segunda instanciaExp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

4 El recurso de apelación fue interpuesto por la demandante el 09 de julio de 2021, se admitió mediante auto del 24 de junio 2021, el proceso ingresó al despacho del Magistrado Ponente para proferir sentencia de segunda instancia.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

La demandante insistió que, en virtud de una interpretación acorde con la finalidad de la ley 1819 de 2016 y de los principios de buena fe, sustancia sobre la forma e igualdad, procedía la nulidad de los actos enjuiciados.

La demandada sintetizó la defensa que desarrolló en el escrito de contestación de la demanda.

Concepto del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no presentó concepto para este asunto.

Consideraciones de la Sala

Competencia

De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente, en

Consideraciones de la Sala

Competencia

De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente, en segunda instancia, para conocer de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.

Cuestión previa

Advierte la Sala que la demandante propone un argumento nuevo en sede del recurso de apelación, referente a la inexistencia de una base gravable para el periodo discutido, que deviene en un pago de lo no debido. Dado que ese argumento no se formuló en el escrito de la demanda y en procura de garantizar el debido proceso de la parte demandada, la Sala no se pronunciará sobre el particular en esta instancia procesal.

Problema jurídico

De conformidad a los argumentos planteados por la demandante en el recurso de apelación, la Sala procede a estudiar la legalidad de : (i) el Acta nr o. 18, del 01 de diciembre de 2017, que negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo de laExp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

5 demandante respecto de la liquidación oficial de revisión de enero a diciembre de 2014; y de (ii) la Resolución nr o. PAR 353, del 15 de marzo de 2019 , que negó el recurso de reposición, respecto del primero. Puntualmente, corresponde establecer si es jurídicamente viable adoptar una interpretación del procedimiento del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de convalidar la solicitud de la demandante,

recurso de reposición, respecto del primero. Puntualmente, corresponde establecer si es jurídicamente viable adoptar una interpretación del procedimiento del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de convalidar la solicitud de la demandante, que se negó porque realizó parte del pago un día después de que venció el término legal para pagar.

La demandante explica que su intención era acceder a la terminación por mu tuo acuerdo del procedimiento de determinación de los periodos de enero a diciembre de 2014, pero que no pudo realizar la totalidad del pago el último día del término por cuestiones referentes al sistema de pagos de la demandada. De ahí que hubiese tenido que esperar hasta el día siguiente. En ese orden de ideas, sostiene que una interpretación de la ley 1819 de 2016 coherente con su propósito y acorde a los principios de buena fe, sustancia sobre la forma e igualdad, permiten que un su caso el plazo legal se extienda un día más. En contraposición, la demandada considera que los beneficios tributarios como el discutido son de interpretación legal, expresa y taxativa, de modo que no admite las excepciones que propone la demandante. El a quo agrega que la posición de la demandada es coherente con las reglas de interpretación del código civil y la jurisprudencia de la corte constitucional que avala la interpretación gramatical, cuando es coherente con la ley.

Por consiguiente, la Sala debe decidir si es jurídicamente viable adoptar una interpretación del procedimiento del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de convalidar la solicitud de la demandante, que se negó porque realizó parte del pago un día después de que venció el término legal para pagar. Dado que las partes

interpretación del procedimiento del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de convalidar la solicitud de la demandante, que se negó porque realizó parte del pago un día después de que venció el término legal para pagar. Dado que las partes no discuten que la demandante en efecto incumplió el plazo estipulado legalmente para acceder a la terminación por mutuo acuerdo y que hizo parte del pago del valor para acceder a dicho beneficio el día siguiente a la terminación del plazo legal, la Sala se circunscribirá a analizar desde una perspectiva netamente jurídica si es viable lo que la demandante propone.

En sentencia del 02 de diciembre de 2010 (exp. 16907, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), el Consej o de Estado precisó que la figura de la terminación por mutuo acuerdo empleada en materia tributaria, y hoy en día aplicable a aportes al sistema de protección social, en esencia es una transacción de derechos litigiosos. En ese sentido, precisó que las pa rtes efectúan concesiones recíprocas para concluir un litigio o evitar iniciarlo y sólo cuando se dé un acuerdo de voluntades esExp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

6 que se entenderá transigida la obligación tributaria. En concreto, el Consejo de Estado dispuso que la simple solicitud present ada por el administrado no es suficiente, pues se requiere de la aceptación por parte de la Administración, quien está supeditada a verificar los presupuestos sustanciales previstos por el legislador para ese efecto. A su vez, en sentencia del 01 de agosto de 2013 (exp. 18203, CP:

está supeditada a verificar los presupuestos sustanciales previstos por el legislador para ese efecto. A su vez, en sentencia del 01 de agosto de 2013 (exp. 18203, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) , el Consejo de Estado manifestó que la terminación por mutuo acuerdo no confiere a la Administración capacidad dispositiva alguna, en la medida en que su papel se limita a actualizar la voluntad conciliatoria o de transacción contenida en la propia ley.

En ese orden de ideas, si la Administración recibe una solicitud de terminación por mutuo acuerdo, cuyo pago se efectuó en parte después de que precluyó el término legal previsto para acogerse a la terminación, está obligada a rechazar la solicitud por no cumplir con la totalidad de los requisitos legales, pues su competencia está supeditada a recibir las solicitudes y verificar que cumplen con los requisitos dispuestos por el legislador.

Ahora bien, a diferencia de lo dispuesto por la demandante, esta Sala considera que las exigencias procesales, puntualmente, la exigencia de presentar una solicitud de terminación por mutuo acuerdo dentro de un término preclusivo, no es una mera formalidad que vulnera la finalidad de la ley 1819 de 2016 y los principios de buena fe, igualdad y sustancia sobre la forma . Si bien el artículo 228 de la Constitución alude a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, esto no habilita a los operadores jurídicos para desatender los procedimientos legales, en tanto que de ellos depende la efectividad de los derechos fundamentales sustanciales como el debido proceso y la igualdad de las partes1 y la seguridad jurídica.

De modo que las eventuales circun stancias que llevaron a la demandante a incumplir con el plazo para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de la

debido proceso y la igualdad de las partes1 y la seguridad jurídica.

De modo que las eventuales circun stancias que llevaron a la demandante a incumplir con el plazo para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de la liquidación oficial de revisión de enero a diciembre de 2014, no constituyen bajo ningún entendido causales que la eximan de cumplir con los términos legales, pues el deber de diligencia, le imponía la carga de planear sus asuntos y presentar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo con el lleno de requisitos legales dentro del término legal. Sumado a lo anterior, la Sala advierte que ca da procedimiento

1 sentencias del 09 de diciembre de 2010 (exp. 16882, CP: William Giraldo Giraldo); del 24 de octubre de 2013 (exp. 20247, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 03 de marzo de 2022 (exp. 24522, CP: Julio Roberto Piza).Exp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

7 administrativo es autónomo e independiente, por ende, no se pueden predicar las consecuencias de un procedimiento liquidatorio respecto de otro.

No prospera el cargo de apelación.

Condena en costas

Respecto de la condena en costas en segunda instancia judicial, y aplicando la posición jurisprudencial del Consejo de Estado 2, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, que prevén la conde na en costas cuando aparezca

previstas en los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, que prevén la conde na en costas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en segunda instancia, por lo que no se le condenará en c ostas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla

Primero: Confirmar la sentencia apelada.

Segundo: No se condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Tercero: Reconocer personería jurídica a Catalina Maria Rosas Rodríguez como apoderada de la demandada, según consta en poder otorgado visible a índice 14 de

Samai.

Notificar electrónicamente esta providencia conforme el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011, concordante con los artículos 2° y 8° de la Ley 2213 de 2022.

2 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Ter esa Briceño de Valencia, expediente No.

Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Ter esa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].Exp. 11001-33-37-042-2019-00117-01 Lilia Adriana Garcia Bermeo vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta

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Cuarto: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÌGUEZ MONTAÑO

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ AMPARO NAVARRO LÓPEZ

CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.