TA CUN - 11001-33-37-042-2019-00328-01-(09-05-2024)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUB SECCIÓN B

Bogotá D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

SENTENCIA NRD No.046

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

EXPEDIENTE No.: 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE

COLOMBIA

DEMANDADA: ICBF

REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 8 de junio 2022, dentro del proceso promovido por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

I. A N T E C E D E N T E S

A. LA DEMANDA

1. LAS PRETENSIONES.

La parte actora invoca como tales las siguientes:

1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos

expedidos por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS – ICBF.

1. La Resolución No 0393 del 24 de enero de 2019
2. La Resolución No 2143 del 21 de marzo de 2019EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

1. La Resolución No 0393 del 24 de enero de 2019
2. La Resolución No 2143 del 21 de marzo de 2019EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

2

2. Que como consecuencia de dicha declaratoria, a título de restablecimiento del derecho se ordene al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS – ICBF el reintegro, devolución y la restitución a favor de la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA la suma equivalente a CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($186.956.239), debidamente actualizada de acuerdo con el índice de precios aplicable, que corresponde al valor pagado el 17 de julio de 2019, por razón del mandamiento ejecutivo de pago dictado por la entidad demandada en contra de la demandante.

3. Que se condene a la demandada a pagar, en favor de la demandante, las costas y expensas – incluidas las agencias en derecho – del presente proceso.

2. LOS HECHOS.

La demandante los sintetiza así:

Mediante la Resolución No. 12887 de 22 de octubre de 2018, la Dirección General del ICBF libró mandamiento ejecutivo de pago por la suma de $117.787.973, más intereses moratorios por concepto de saldos de interventoría, no avaladas

del ICBF libró mandamiento ejecutivo de pago por la suma de $117.787.973, más intereses moratorios por concepto de saldos de interventoría, no avaladas consignadas en el acta de liquidación del Convenio No. 187 de 2009.

El 24 de diciembre de 2018, la Federación por medio de apoderado formuló excepciones contra el mandamiento de pago, entre estas, la de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título.

Mediante la Resolución No. 393 del 24 de enero de 2019 , el ICBF declaró no probadas las excepciones presentadas.

El 21 de febrero de 2019, el apoderado de la Federación interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 2143 de 2019.

A efectos de evitar la continuación del proceso de cobro coactivo y eventuales medidas cautelares, la Federación efectuó un pago por $186.956.239 , correspondiente a la suma de $117.787.973 del mandamiento de pago , más $69.128.266 de intereses moratorios causados hasta la fecha de pago.

3. NORMAS VIOLADAS.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

3 Considera la parte demandante que con la expedición de los actos administrativos acusados se violan las siguientes disposiciones normativas:

• Ley 1150 de 2007, artículo 11.

4. CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

4.1 Infracción de las normas en que deberían fundarse

acusados se violan las siguientes disposiciones normativas:

• Ley 1150 de 2007, artículo 11.

4. CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

4.1 Infracción de las normas en que deberían fundarse

4.1.1 Por la naturaleza del Convenio 187 de 2009, eran aplicables las normas de derecho privado.

El ICBF no contaba con un título ejecutivo que le permitiera adelantar el proceso de cobro ya que el Acta de Liquidación del Convenio No. 187 de 2009, no tenía esa condición.

Teniendo en cuenta las características del convenio y que el régimen jurídico aplicable correspondía al derecho privado y no estaba sujeta a los artículos 60 de la Ley 80 de 1993, ni 11 de la Ley 1150 de 2007, el ICBF no podía realizar una liquidación unilateral.

4.1.2 Si resultan aplicables las normas de contratación estatal, el ICBF desconoció el artículo 11 de Ley 1150 de 2007 y el artículo 5 de la Resolución 384 de 2008.

Las salvedades propuestas por la Federación contra la Liquidación nunca fueron resueltas por parte del ICBF a través de la liquidación unilateral, ni por autoridad judicial, razón por la cual el documento que invocó como título no se encontraba ejecutoriado y tampoco cumplía con los requerimientos del art ículo 5 de la Resolución 384 de 2008, el cual establece que el procedimiento de cobro coactivo puede iniciarse cuando se cuente con la constancia de ejecutoria, la cual no obra dentro del expediente.

A través del Acta de Liquidación, las partes de mutuo acuerdo determinaron en qué

puede iniciarse cuando se cuente con la constancia de ejecutoria, la cual no obra dentro del expediente.

A través del Acta de Liquidación, las partes de mutuo acuerdo determinaron en qué condiciones se liquidaba el respectivo convenio, con excepción de los pagos queEXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

4 fueron objetados por la Federación, por lo que en el acta no hubo acuerdo, conciliación o transacción alguna sobre este tema.

4.2 Falsa motivación

No es cierto que la Federación no manifestó inconformidad, pues basta con leer el contenido del acta que se invoca como título, para advertir que se hicieron las correspondientes salvedades, dejando claro cuáles eran las inconformidades y las razones por las cuales estimaba que dichos pagos no eran procedentes.

Los pagos que la Federación realizó corresponden a aquellos saldos que no fueron objetados y respecto de los cuales si existió mutuo acuerdo con el ICBF.

La demandada también falta a la verdad en la Resolución 393 de 24 de enero de 2009, cuando afirma que sobre el reembolso del saldo y sus rendimientos existió “mutuo acuerdo”, ya que sobre estos puntos existieron inconformidad. Por tanto, no existe una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Federación.

4.3 Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.

El ICBF nunca profirió decisión unilateral mediante la cual se determinaba la suerte de la salvedad planteada al acta de liquidación , desconociendo el debido proceso inició y concluyó un proceso de cobro coactivo aun cuando el título ejecutivo no hay

El ICBF nunca profirió decisión unilateral mediante la cual se determinaba la suerte de la salvedad planteada al acta de liquidación , desconociendo el debido proceso inició y concluyó un proceso de cobro coactivo aun cuando el título ejecutivo no hay cobrado firmeza.

B. ARGUMENTOS DE DEFENSA.

El ICBF, actuando por intermedio de apoderad o judicial, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones consignadas en ella, por las siguientes razones:

Si el demandante tenía inconformidades con el Acta de liquidación del convenio No. 187 de 2009, suscrita de manera bilateral de mutuo acuerdo, el medio de control correcto era el de controversias contractuales, el cual ya caducó.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

5 Independientemente de la naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros los contratos estatales que celebre y ejecute el ICBF siempre se regirán por el estatuto de contratación estatal.

El acta de liquidación del convenio No. 187 de 2009, contiene una obligación clara, expresa y exigible, toda vez que el balance financiero del acta señaló la devolución de unos recursos públicos de propiedad del ICBF y que atañen a saldos no ejecutados y saldo por interventorías no avalados.

El título ejecutivo, quedó plenamente ejecutoriado a partir del día siguiente a su suscripción prestando merito ejecutivo , por lo que no es de recibo que el demandante afirme que, por el solo hecho de existir salvedades en el acta de

El título ejecutivo, quedó plenamente ejecutoriado a partir del día siguiente a su suscripción prestando merito ejecutivo , por lo que no es de recibo que el demandante afirme que, por el solo hecho de existir salvedades en el acta de liquidación, la misma debió llevarse a cabo de manera unilateral, ya que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, prescribe que la liquidación unilateral solo opera en los casos en que no hayan sido objeto de acuerdo en liquidación bilateral.

Una vez se suscribió el acta de liquidación, el 28 de abril de 2014, el demand ado contó con dos años para controvertirla, pero dej ó vencer los términos que ahora pretende revivir.

C. SENTENCIA APELADA.

El Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia proferida el 8 de junio de 2022, resolvió lo siguiente:

“PRIMERO. - Declarar no probadas las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y “El ICBF en la expedición de las resoluciones demandadas actuó con plena observancia y respeto al debido proceso”, formuladas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

SEGUNDO. - Declarar la nulidad de las Resoluciones Nos (sic). 0393 del 24 de enero de 2019, a través de la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar declaró no probadas las excepciones formuladas por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contra el mandamiento de pago proferido en el Proceso de Cobro Coactivo No. 030-2008, al igual que la Resolución No. 2143 del 21 de marzo de 2019 que la confirmó.

Nacional de Cafeteros de Colombia contra el mandamiento de pago proferido en el Proceso de Cobro Coactivo No. 030-2008, al igual que la Resolución No. 2143 del 21 de marzo de 2019 que la confirmó.

TERCERO. - Condenar, a título de restablecimiento del derecho, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a reintegrar y pagar a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, la suma de $186.956.239 pagada en virtud del cobro coactivo, la cual deberá actualizarse alores (sic) que deberánEXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

6 actualizarse con base en el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, (art. 187 CPACA) teniendo en cuenta la siguiente fórmula: (...)

CUARTO. - No condenar en costas a la parte vencida, por las razones expuestas. (...)

Esa decisión judicial se fundó en los siguientes argumentos:

El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, al referirse a la liquidación bilateral de los contratos con salvedades, en su inciso final, establece que los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

La liquidación unilateral tiene carácter subsidiario frente a la liquidación bilateral, según el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Al requerirse de la liquidación unilateral frente a los desacuerdos plasmados en la liquidación bilateral, el título ejecut ivo

La liquidación unilateral tiene carácter subsidiario frente a la liquidación bilateral, según el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Al requerirse de la liquidación unilateral frente a los desacuerdos plasmados en la liquidación bilateral, el título ejecut ivo muta de simple a complejo.

La Federación Nacional de Cafeteros señaló expresamente no estar de acuerdo con aspectos de la liquidación , por lo cual le hizo una salvedad frente al reintegro de saldos no ejecutados o avalados por la interventoría. En este evento debió realizarse la liquidación unilateral, sin embargo, el ICBF no la realizó.

El título carece del carácter expreso, pues requería, además, de la liquidación unilateral para que pudiera ser ejecutado, razón por la cual el ICBF no podía iniciar la ejecución del acta de liquidación bilateral del Convenio de Cooperación No. 187 de 2009, cuando por las salvedades mutó de requerir un título simple a uno complejo y omitió efectuar la liquidación unilateral de los aspectos discutidos.

D. RECURSO DE APELACIÓN.

Mediante escrito radicado el 13 de junio de 2022 , el apoderado judicial de la demandada interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos:EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

7 El despacho judicial solo se limit ó a señalar que no existió título ejecutivo, sin explicar de forma correcta y clara las razones de su manifestación.

El acta de liquidación del convenio 187 de 2009, contiene una obligación expresa,

7 El despacho judicial solo se limit ó a señalar que no existió título ejecutivo, sin explicar de forma correcta y clara las razones de su manifestación.

El acta de liquidación del convenio 187 de 2009, contiene una obligación expresa, clara y actualmente exigible, derivada del mismo documento.

El balance financiero del acta de liquidación suscrita por las partes de mutuo acuerdo el 28 de abril de 2014, señaló la devolución de unos recursos públicos de propiedad del ICBF, de los cuales no puede apropiarse la Federación Nacional de Cafeteros, y que atañen a saldos no ejecutados y saldos por interventorías no avalados.

Si la Federación, en virtud del convenio 187 de 2009, no ejecutó algún emolumento, o, el ICBF no avaló por interventoría saldo alguno, los mismos, obviamente, tenían que ser devueltos a la entidad pública, por la naturaleza de los recursos.

Si la demandante tuvo inconformidades con el acta de liquidación del convenio 187 de 2009, la cual se suscribió con salvedades de manera bilateral, de mutuo acuerdo con el ICBF, el medio de control correcto, idóneo era el de controversias contractuales señalado en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, en este caso el demandante pretende revi vir términos a través de un medio de control equivocado.

El ICBF actuó con plena observancia de la ley y respeto del debido proceso, ya que el acta de liquidación del convenio 187 de 2009, título ejecutivo, quedó plenamente ejecutoriada a partir del día siguiente a su suscripción, prestando mérito ejecutivo.

el acta de liquidación del convenio 187 de 2009, título ejecutivo, quedó plenamente ejecutoriada a partir del día siguiente a su suscripción, prestando mérito ejecutivo.

No es de recibo para la entidad que la parte demandante afirme que, por el solo hecho de existir salvedades en el acta de liquidación, la misma ha debido llevarse a cabo de manera unilateral pues el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, prescribe que la liquidación unilateral solo opera para los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo en la liquidación bilateral.

E. ACTUACIÓN PROCESAL Y ALEGACIONES FINALES.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

8 Mediante auto proferido el 18 de noviembre 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 8 de junio de 2022 por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito judicial de Bogotá y se prescindió de la etapa de alegaciones finales, dejando el expediente a disposición del agente del Ministerio Público, en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

F. MINISTERIO PÚBLICO.

El Agente del Ministerio Público delegada ante esta Corporación, no rindió su concepto jurídico.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. COMPETENCIA.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto

concepto jurídico.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. COMPETENCIA.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme lo establece el artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. ALCANCE DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE

APELACIÓN.

El alcance de la competencia del ad quem en el examen de las objeciones planteadas por la parte apelante, se entiende limitada en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Dice la primera de las disposiciones citadas:

“Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante , sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

1 “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación

conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

9 (…)” (Negrillas adicionales).

En cuanto a la consideración del límite establecido al fallador de segunda instancia por lo expresado por el apelante, el Máximo Tribunal de lo Contencioso

Administrativo ha señalado:

“… la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia. En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estableció que la competencia del juez de la segunda instancia está limitada a los motivos de inconformidad que exprese el recurrente en el escrito de apelación, de allí que, en el asunto sub examine esta Subsección se restringirá a estudiar sólo lo referente a los perjuicios reconocidos a los demandantes en primera instancia, y la concurrencia de culpas, pues en eso radican los argumentos expuestos por las partes en los recursos de apelación”2.

“… para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera

recursos de apelación”2.

“… para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”3.

“…A través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al apelante confrontar con sus propias consideraciones los argumentos que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para tomar su decisión, (…) En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”4.

Por lo anterior, es claro que el fallador de segunda instancia debe regirse por las objeciones planteadas por el apelante frente a la sentencia de primera instancia, sin

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso, Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014, Exp. No. 31.170., M.P. Enrique Gil Botero.

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso, Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014, Exp. No. 31.170., M.P. Enrique Gil Botero. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 12 de marzo de 2014, Exp. No. 30.524 , M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 3 de abril de 2013, Exp. No. 26.319, M.P. Hernán Andrade Rincón.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

10 que haya lugar a considerar otros planteamientos o argumentos no incluidos en la apelación.

Con todo, la decisión que se llegare a adoptar en segunda instancia no pude de ningún modo hacer más gravosa la situación de quien apela el fallo de primera instancia, cuando es apelante único.

3. PROBLEMA JURÍDICO.

Se demanda la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo, a saber:

• Resolución No. 393 del 24 de enero de 2019 , a través del cual la entidad demandada declaró no probadas las excepciones formuladas por la demandante contra mandamiento de pago.

• Resolución No. 2143 de 21 de marzo de 2019 , por la cual se resolvió un recurso de reposición.

De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada

demandante contra mandamiento de pago.

• Resolución No. 2143 de 21 de marzo de 2019 , por la cual se resolvió un recurso de reposición.

De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, se colige que en esta instancia el asunto propuesto se contrae a establecer:

• Si, el Acta de Liquidación del Convenio No. 187 de 2009 , suscrita entre la Federación Nacional de Ca feteros de Colombia y el ICBF constituye un título ejecutivo contentivo de una obligación clara, expresa y exigible.

4. MARCO JURIDICO Y ANALISIS DE LA SALA

4. 1. Del acta de liquidación bilateral del contrato como título ejecutivo

El artículo 422 del Código General del Proceso, dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra pr ovidencia judicial, o de las providencias que en procesos de policíaEXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

11 aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

Los títulos judiciales deben cumplir además unas condiciones formales y sustanciales para poder ser ejecutados.

Al respecto, la Corte Constitucional5 al analizar la constitucionalidad del artículo 422

los demás documentos que señale la ley.

Los títulos judiciales deben cumplir además unas condiciones formales y sustanciales para poder ser ejecutados.

Al respecto, la Corte Constitucional5 al analizar la constitucionalidad del artículo 422 del Código General del Proceso, indicó lo siguiente:

“De estas normas se deriva que los títulos ejecutivos deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales.

Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación “ (i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.

Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos.

Las segundas , exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que establezca que el obligado debe observar a favor de su acreedor una conducta de hacer, de dar, o de no hacer, que debe ser clara, expresa y exigible. Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, apare ce nítida y

da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, apare ce nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada.

De manera que toda obligación que se ajuste a los preceptos y requisitos generales indicados presta mérito ejecutivo, (…).” (Se destaca)

Conforme al artículo 99 CPCA en concordancia con el artículo 297 ibidem, el acta de liquidación del contrato es título ejecutivo y por tanto, puede ser ejecutado por vía coactiva.

El Consejo de Estado ha establecido que “ la liquidación del contrato constituye la

5 Sentencia del 24 de octubre de 2013. Exp T-3.970.756. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

12 etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial6.”

Ahora bien, respecto de este documento como título ejecutivo, la Corporación de

Cierre ha considerado:

“ (…) la liquidación del contrato no es un documento que constituya título

relación negocial6.”

Ahora bien, respecto de este documento como título ejecutivo, la Corporación de

Cierre ha considerado:

“ (…) la liquidación del contrato no es un documento que constituya título ejecutivo per se, a partir de la constatación de que en ella se incluya un saldo a favor del contratista, cuando ese saldo se establezca sin considerar lo pactado en el contrato, o sin que medie la exposición de un procedimiento y una operación aritmética que permita verificar con claridad que la suma que se determina como saldo a favor del contratista es la que la contratante debe con fundamento en lo pactado en el contrato. El acta de liquidación bilateral se suscribe cuando se entiende concluida la relación contractual y comporta un balance general, en cuanto define los créditos y deudas recíprocas de las partes. En estas condiciones, tiene como único objeto el establecimiento de la cuenta final, y ella debe desarrollar lo pactado y determinar el saldo del contrato a partir de allí.7”

De acuerdo con lo expuesto el acta de liquidación del contrato presta mérito para para su cobro coactivo y constituye un título ejecutivo siempre que en ella conste una obligación clara, expresa y exigible según lo disponen el numeral 3 del artículo 99 y el numeral 3 del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4.2. De las salvedades en las actas de liquidación de contratos y sus efectos para el cobro de las obligaciones contenidas en el mismo.

El Consejo de Estado8 en sentencia del 23 de julio de 2021. CP. Dr. Cesar Palomino Cortes, al resolver una tutela interpuesta por el municipio del Hatillo de la Loba en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, analizó el acta de liquidación bilateral

Cortes, al resolver una tutela interpuesta por el municipio del Hatillo de la Loba en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, analizó el acta de liquidación bilateral como título ejecutivo en la cual se determinó un saldo a favor del contratista a pesar de que en el numeral segundo del mismo documento se declaró a paz y salvo a las

6 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 9 de octubre de 2014. Exp 25000-23-26-000-2001-02508-01(28881). Dr. Danilo Rojas Betancourth 7 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 28 de octubre de 2019, exp 03001-23-31-000-2012-0024102 (50483) CP. Dr. Martín Bermúdez Muñoz 8 Consejo de Estado. Sentencia de 23 de julio de 2021 M.P Dr. Cesar Palomino Cortes Exp. 11001-03-15-000-2021-01955-01(AC) Actor. Municipio del Hatillo de la Loba. Demandado Tribunal Administrativo de BolívarEXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2019-00328-01

DEMANDANTE: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS

DEMANDADO: ICBF

13 partes por todo concepto, encontrando una antinomia entre las mencionadas cláusulas, razón por la que concluyó que no era posible determinar de manera clara y precisa la obligación cont