TA CUN - 11001-33-37-044-2017-00154-02-(20-01-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUB SECCIÓN B

Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022)

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN AMPARO PONCE DELGADO EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

ACCIONANTE: SALUD TOTAL EPS – S S.A.

ACCIONADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Y ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS

DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD

SOCIAL EN SALUD - ADRES

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Procede la Sala a decidir sobre la competencia para conocer del recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2020 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo del Circuito de Bogotá, presentado por la sociedad SALUD TOTAL EPS – S S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES y la

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

I. ANTECEDENTES

1. De la demanda presentada.

Mediante escrito presentado el catorce (14) de agosto de 2017 , ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá , la sociedad Salud TotalEXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá , la sociedad Salud TotalEXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

EPS-S S.A., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecim iento del derecho, en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Soc ial en Salud – ADRES, solicitando lo siguiente:

PRIMERA. Que se declare la NULIDAD del ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO conformado por las siguientes 4 voluntades administrativas:

(…)

RESOLUCIÓN No. 003071 DEL 13 DE OCTUBRE DE 2016, expedida por el Superintendente Nacional de Salud con fundamento en los actos presentados, mediante la cual se ordena a SALUD TOTAL EPS -S S.A. el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA en cuantía de $8.603.889,10; así como de la RESOLUCIÓN No. 004314 DEL 28 DE DICIEMBRE DE 2016 dictada por esta misma autoridad, por la cual se resuelve el recurso de reposición en contra del citado acto, confirmándolo en su totalidad y dejando en firme la referida orden de restitución.

2.2. CONDENATORIAS:

PRIMERA. Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene a la

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

firme la referida orden de restitución.

2.2. CONDENATORIAS:

PRIMERA. Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y a la UNION TEMPORAL FOSYGA 2014 a efectuar la devolución de una suma equivalente a OCHO MILLONES SEISCIENTOS TRES MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON DIEZ CENTAVOS M/CTE ($8.603.889,10) por concepto de capital abonado a título de restitución de recursos conforme los actos demandados, así como la suma de UN MILLN NUEVE MIL SETECIENTOS ONCE PESOS M/CTE (1.009.711,00) por concepto de intereses abonados a dicho capital, más los intereses moratorios que se causen hasta la fecha efectiva de pago (…)”

2. Trámite.

La demanda fue radicada el 14 de agosto de 2017 ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá; asignada por reparto al Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Bogotá, que declaró su falta de competencia para conocer el presente proceso mediante auto del 26 de septiembre de 2017, al considerar que el asunto es relativo a una contribución, por lo que dispuso su remisión a los jueces administrativos de Bogotá adscritos a la Sección Cuarta, correspondiéndole por reparto al Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo del mismo circuito judicial.EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

correspondiéndole por reparto al Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo del mismo circuito judicial.EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

Mediante auto del 20 de noviembre de 2017, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo rechazó la demanda, al advertir la configuración del fenómeno de la caducidad y, adicionalmente, que los Oficios Nos. UTF2014-RNG-2908 del 04 de mayo de 2016 y UTF2014 -RNG-3196 del 16 de junio de 2016 no son susceptibles de control judicial. La decisión anterior fue objeto del recurso de apelación presentado por el apoderado de la demandante.

En providencia del 29 de junio de 2018, la Sala confirmó el rechazo de la demanda en relación con los Oficios Nos. UTF2014-RNG-2908 del 04 de mayo de 2016 y UTF2014-RNG-3196 del 16 de junio de 2016 por no ser susceptibles de control jurisdiccional y revocó la decisión adoptada en cuanto a la configuración del fenómeno de la caducidad de los demás actos acusados, por lo cual ordenó al juzgado de conocimiento proveer sobre la admisión de la demanda en esos términos.

En virtud de lo anterior, mediante auto del 04 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo admitió la demanda presentada.

Agotado el trámite pertinente, el juzgado de primera instancia profirió sentencia

En virtud de lo anterior, mediante auto del 04 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo admitió la demanda presentada.

Agotado el trámite pertinente, el juzgado de primera instancia profirió sentencia el 30 de octubre de 2020, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto del recurso de apelación presentado por el apoderado de la demandante el 18 de noviembre de 2020 , ingresando el expediente al despacho ponente el 13 de julio de 2021 para conocer del recurso.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

2.1. DE LA COMPETENCIA DE LAS SECCIONES PRIMERA Y CUARTA DE

ESTA CORPORACIÓN.

El Decreto 2288 de 1989 “Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” , señala taxativamente lasEXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

competencias de las secciones que conforman el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así:

“Artículo 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: (…). SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones.

(…).

SECCIÓN CUARTA . Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos:

procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones.

(…).

SECCIÓN CUARTA . Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley”.

Quiere decir lo anterior, que la Sección Cuarta de esta Corporación tiene asignado el conocimiento los procesos en los cuales se debata la legalidad de los actos administrativos de cuyo contenido se desprenda una obligación de carácter tributario (impuestos, tasas y contribuciones), o de aquellos que se expidan dentro de un proceso de cobro administrativo coactivo, originado en el cobro de tributos. Entre tanto, corresponde a la Sección Primera conocer de los procesos que se promuevan en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya especialidad no haya sido asignada a otra sección.

2.2. DE LOS RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN EL SISTEMA

GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

El artículo 182 de la Ley 100 de 1993 prevé:

ARTÍCULO 182. DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita (sic), que

Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita (sic), que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. Esta Unidad se estableceráEXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.

PARÁGRAFO 1o. Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.

De la disposición anterior se tiene que la Unidad de Pago por Capitación (UPC) es el valor reconocido por el Sistema General de Seguridad Social en Salud a cada Entidad Promotora de Salud por cada uno de sus afiliados, cuyo monto debe ser calculado por los órganos rectores del sistema en función de l perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos, de los costos de prestación del servicio y los recursos de la seguridad social en salud; por lo tanto, se trata de dineros públicos que tienen una destinación específica, que cobija tanto los rubros dirigidos a la prestación de los servicios del PBS como los

de prestación del servicio y los recursos de la seguridad social en salud; por lo tanto, se trata de dineros públicos que tienen una destinación específica, que cobija tanto los rubros dirigidos a la prestación de los servicios del PBS como los gastos de administración del sistema.

A su vez, el artículo 214 del mismo cuerpo normativo enuncia los recursos de financiamiento de la UPC del régimen subsidiado, tales como los provenientes de entidades territoriales y del Fosyga, entre otros:

ARTÍCULO 214. RECURSOS PARA ASEGURAMIENTO. La Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado se financiará con los siguientes recursos:

1. De las entidades territoriales

1. Los recursos del Sistema General de Participaciones para salud, se destinarán al Régimen Subsidiado partiendo como mí nimo del sesenta y cinco por ciento (65%) de acuerdo con el plan de transformación concertado entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales hasta llegar al ochenta por ciento (80%) a más tardar en el año 2015. En todo caso el 10% del Sistema Gen eral de Participaciones para Salud se destinará a financiar las acciones en salud pública. El porcentaje restante se destinará a financiar prioritariamente la prestación de servicios en aquellos lugares donde solo el Estado está en capacidad de prestar el servicio de salud en condiciones de eficiencia y/o subsidios a la demanda, de acuerdo con los planes financieros y de transformación de recursos que presenten las entidades territoriales, los cuales deberán ser avalados de manera conjunta por los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público.

2. Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar y los recursos transferidos por ETESA a las entidades territoriales, que no estén

de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público.

2. Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar y los recursos transferidos por ETESA a las entidades territoriales, que no estén asignados por ley a pensiones, f uncionamiento e investigación. Estos recursos se girarán directamente a la cuenta de la entidad territorial en el fondo deEXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

financiamiento del régimen subsidiado y se contabilizarán como esfuerzo propio territorial serán transferidas directamente por la Nac ión a través del mecanismo de giro directo establecido en la presente ley.

3. Sin perjuicio de lo previsto en el primer inciso del artículo 60 de la Ley 715 de 2001, del monto total de las rentas cedidas destinadas a salud de los departamentos y el Distrito Capital, se destinarán por lo menos el 50% a la financiación del Régimen Subsidiado o el porcentaje que a la entrada en vigencia de la presente ley estén asignando, si este es mayor. Estos recursos se contabilizarán como esfuerzo propio territorial y no podrán disminuirse serán transferidas directamente por la Nación a través del mecanismo de giro directo establecido en la presente ley.

4. Los recursos de regalías serán transferidas directamente por la Nación a través del mecanismo de giro directo establecido en la presente ley.

5. Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que puedan destinar en el futuro a la financiación del Régimen Subsidiado.

del mecanismo de giro directo establecido en la presente ley.

5. Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que puedan destinar en el futuro a la financiación del Régimen Subsidiado.

2. Del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)

1. Uno punto cinco puntos ( 1.5) de la cotización de los regímenes especiales y de excepción y hasta uno punto cinco (1.5) puntos de la cotización de los afiliados al

Régimen Contributivo.

2. El monto de las Cajas de Compensación Familiar de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.

3. Recursos del Presupuesto General de la Nación que a partir del monto asignado para el año 2010, que se requieran de manera progresiva para la universalización de la cobertura y la unificación de los planes de beneficios, una vez aplicadas las demás fuentes que financian el Régimen Subsidiado.

4. Las cotizaciones que realizarán los patronos al Fondo de Solidaridad cuando el trabajador no quiera retirarse del Régimen Subsidiado, en los términos de la presente ley.

5. Los recursos que para tal efecto sean aportados por gremios, asociaciones y otras organizaciones.

3. Otros

1. Recursos definidos por recaudo de IVA definidos en la Ley 1393 de 2010.

2. Los rendimientos financieros que produzcan las diferentes fuentes que financian

el Régimen Subsidiado.

3. Recursos de la contribución parafiscal de las Cajas de Compensación Familiar.

De conformidad con la Resolución No. 3099 de 2008, las EPS pueden solicitar el

el Régimen Subsidiado.

3. Recursos de la contribución parafiscal de las Cajas de Compensación Familiar.

De conformidad con la Resolución No. 3099 de 2008, las EPS pueden solicitar el recobro ante el Fosyga (hoy Adres) de las cuentas por concepto de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios,EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

cuyo suministro fue garantizado a sus afiliados y prescrito por el profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela.

3. CASO CONCRETO.

Como se anotó en precedencia, Salud Total EPS-S S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de los actos por medio de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud ordenó el reintegro de recursos del sist ema de salud correspondientes a sumas pagadas por la prestación de servicios de salud ordenados por fallos de tutela que , según se dice, fueron objeto de apropiación sin justa causa por parte de la EPS.

De manera que la discusión jurídica se centra en determinar si existe fundamento legal y fáctico para el pago de los servicios médicos que se dice prestó la EPS a personas del régimen subsidiado o , por el contrario , le asiste razón a la Superintendencia en ordenar el reintegro de las sumas pagadas por Fosyga (hoy Adres).

personas del régimen subsidiado o , por el contrario , le asiste razón a la Superintendencia en ordenar el reintegro de las sumas pagadas por Fosyga (hoy Adres).

Es de precisar que, según lo dispuesto por el artículo 124 de la Ley 100 de 1993 para la atención médica de las personas que pertenecen al régimen subsidiado , se creó un fondo que se nutre de las diferentes fuentes de financiación incluidos recursos presupuestales de la Nación, entes territoriales y agremiaciones privadas.

El hecho de que la pretensión aluda al reintegro de recursos de la salud, no puede confundirse con el concepto de devolución de aportes a salud, para de ello deducir que se trata de un asunto tributario; basta con decir, que para que haya devolución de aportes se requiere la existencia previa de una liquidación privada(planilla) presentada por el aportante que genere un saldo a su favor, o la prueba del pago de un aporte que se considera no debido o sin fundamento legal ante la Administración Tributaria (EPS o Administradora del Sistema).EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

Por su parte el reintegro a que se alude en el presente caso, es claro que se refiere al pago por servicios médicos que la demandante manifiesta haber prestado, los que le fueron reconocidos en principio, pero que luego, la autoridad de vigilancia ordenó devolver a la EPS al fondo los re cursos del régimen subsidiado de salud.

Bajo este contexto, es claro para la Sala que no se está ante un proceso

prestado, los que le fueron reconocidos en principio, pero que luego, la autoridad de vigilancia ordenó devolver a la EPS al fondo los re cursos del régimen subsidiado de salud.

Bajo este contexto, es claro para la Sala que no se está ante un proceso relacionado con la determinación, discusión, cobro o devolución de aportes parafiscales (aportes a salud); es decir, no se trata de una demand a interpuesta por un (aportante)1 contra una entidad tributaria2; tampoco se trata de un proceso de devolución y/o compensación de aportes en salud.

Como el reintegro de sumas pagadas por recobros no tienen connotación de impuestos, tasas o contribuciones parafiscales y al ser un asunto cuyo conocimiento no está asignado de forma expresa a ninguna sección, la competencia para conocer del presente proceso, en virtud de la materia, recae en la Sección Primera de esta Corporación.

Ello quiere decir que, por la naturaleza del asunto, la Sección Cuarta del Tribunal no puede conocer del recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, correspondiéndole su conocimiento a la Sección Primera de esta Corporación.

En virtud de lo anterior, resulta procedente declarar la falta de competencia por razón de la materia, y se dispondrá la remisión del expediente a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación por ser ésta la competente, para su reparto entre los despachos adscritos a dicha sección.

Se deja constancia de que el presente auto fue aprobado en sala virtual de la fecha, y su notificación se surtirá en forma electrónica a los correos suministrados

1 Son aportantes al régimen de seguridad social en salud: los patronos y trabajadores cuando existe una relación

Se deja constancia de que el presente auto fue aprobado en sala virtual de la fecha, y su notificación se surtirá en forma electrónica a los correos suministrados

1 Son aportantes al régimen de seguridad social en salud: los patronos y trabajadores cuando existe una relación laboral; los trabajadores independientes, contratistas, rentistas de capital y demás personas naturales de quienes se presume su capacidad económica de aportar al sistema por ser declarantes de renta. Ver Ley 1438 de 2011 art.33. 2 En el caso de aportes a salud, las entidades recaudadoras son las EPS.EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

por los apoderados de las partes, los cuales serán indicados en la parte resolutiva de este fallo.

Por lo expuesto, la Sección Cuarta, Sub – Sección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

R E S U E L V E

PRIMERO. DECLARAR que esta Sección carece de competencia para conocer del recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2020 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44º) Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. REMITIR el expediente , para su reparto, a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación.

TERCERO: Comuníquese esta decisión a las partes, a las direcciones

electrónicas:

Parte demandante:

Sección Primera de esta Corporación.

TERCERO: Comuníquese esta decisión a las partes, a las direcciones

electrónicas:

Parte demandante: oscarjj@saludtotal.com.co y notificacionesjud@saludtotal.com.co

Parte demandada: mgrimaldo@supersalud.gov.co

snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co notificaciones.judiciales@adres.gov.co

Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co

Se precisa a las partes y al Ministerio Público que para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse el buzón: rmemorialesposec04tadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co,EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2017-00154-02

DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS-S S.A.

DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y ADRES

Se deja constancia de que el presente auto fue firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, en virtud de lo dispuesto en el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

Magistrada

MERY CECILIA MORENO AMAYA

Magistrada

NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA

Magistrada