TA CUN - 11001-33-42-050-2018-00251-02-(16-03-2023)

RELACIÓN LABORA L ENCUBIERTA – Municip io de Guti érrez / ECÓNOMA

HOGAR ADULTO MAYOR.1

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN SEGUNDASUB SECCIÓN “D”

MAGISTRADO PONENTE: ISRAEL SOLER PEDROZA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023).

SENTENCIA

Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

Demandante: GUILLERMINA DE LOS REYES SÁNCHEZ

PABUENA

Demandado: MUNICIP IO DE GUTIÉRREZ Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Relación laboral encubierta. Ecónoma Hogar

Adulto Mayor.

I. ASUNTO

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora (Archivo No. 35), contra la sentencia de 5 de octubre de 2021 (Archivo No. 33), proferida por el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, encaminadas a declarar la existencia de una relación laboral encubierta, con las consecuencias legales pertinentes.

II. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA. (Archivo No. 02 Págs. 316) La accionante, a través de apoderado

judicial, solicitó que se declare la nulidad del Oficio No. DA-MG-006-2018 del 5 deExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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enero de 2018 (Archivo No. 02 Págs. 36-37), por medio del cual le negó el reconocimiento y pago de acreencias laborales, argumentando que no existió vínculo laboral alguno.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del dere cho, solicitó que se ordene a la entidad demandada a: (i) que se declare la existencia de una relación laboral, desde el 10 de abril de 2016 y hasta el 31 de agosto de 2017; (ii) se reconozcan y paguen los salarios, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios, dominicales y festivos; (iii) se pague la indemnización moratoria y el despido injusto; (v) se dé cumplimiento a la sentencia con valores debidamente indexados; y (vi) se condene en costas (Archivo No. 02 Págs. 3-5).

HECHOS. Señaló, que prestó sus servicios como Ecónoma en el Hogar del Adulto Mayor, para la elaboración y preparación de alimentos, limpieza y desinfección d e las instalaciones, desde el 10 de abril de 2016 al 31 de agosto de 2017 , a través de contratos de prestación de servicios continuos, cumpliendo órdenes y un horario de trabajo de 8 horas diarias, con turnos diurnos y nocturnos de lunes a d omingo, en las mismas o peores condiciones que los demás trabajadores , las cuales no fueron remuneradas en legal forma.

2. FALLO RECURRIDO (Archivo No. 33). El A quo negó las pretensiones de la

en las mismas o peores condiciones que los demás trabajadores , las cuales no fueron remuneradas en legal forma.

2. FALLO RECURRIDO (Archivo No. 33). El A quo negó las pretensiones de la demanda. Para fundamentar su decisión, señaló que si bien es cierto, no se aportaron los contratos de prestación de servicios o de cualquier otra modalida d que demostraran el vínculo contractual , otorgó valor probatorio como prueba documental al acta de constancia de pago y entrega de dinero por los servicios de atención como ecónoma en la casa del adulto mayor, suscrita entre el municipio y la demandante, en la que consta la entrega de una suma de diner o por concepto de servicios prestados para el año 2016, quedando a paz y salvo por este concepto, con un saldo pendiente a cargo de la empresa adjudicataria del contrato de atención a los adultos mayores, correspondiente al año 2017.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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Concluyó, que sí existió una relación contractual de carácter verbal entre las partes, pese a que el municipio se negó a suscribir los contratos de prestación de servicios, para realizar labores como ecónoma en el hogar o casa del adulto ma yor del municipio, que no se perfeccionó como contrato estatal, ejecutado durante los años 2016 y 2017.

Resaltó, que los servicios prestados por la demandante en el año 2016 le fueron pagados por el municipio, en cuantía total o parcial de $3.510.00 0, con un saldo pendiente de pago de 4 meses para el 2017, que debía asumir la Asociación Colombia Orgánica, lo cual tiene respaldo en el acuerdo de transacción de f echa

pendiente de pago de 4 meses para el 2017, que debía asumir la Asociación Colombia Orgánica, lo cual tiene respaldo en el acuerdo de transacción de f echa 15 de noviembre de 2017, suscrito por los apoderados de la demandante, el ente territorial y la referida asociación, en la que quedó establecida la celebración d e contratos verbales de trabajo y el pago del saldo pendiente.

Respecto a la subordinación, en atención a lo manifestado por la demandante, las actividades que desarrollaba en el hogar, eran cocinar, hacer aseo, ba ñar a los ancianos peinarlos, tenerlos limpios, recibir el mercado que enviaban de B ogotá, y lavar baños, cumpliendo un horario de 7:00 am. a 9:00 pm., a pesar de que no firmó un contrato, lo cual fue corroborado con el testimonio de un vecino del predio donde se encontraba ubicada la casa del adulto mayor, declaración a la que le otorgó cierto grado de credibilidad, debido al conocimiento de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la prestación del servicio de la actora, sin embargo, agregó que no ilustró sobre la forma en la que la actora recibía órdenes, ni quien las impartía.

Afirmó, que al haber sido el cumplimiento de un horario laboral el único indicio de subordinación, del que además no se precisaron los extremos, no se demostró que recibiera órdenes permanentes para la ejecución del objeto contractual, o cómo se impartían y con qué periodicidad, por lo cual no hay lugar al reconocimiento de la relación laboral pretendida, porque no se configura la subordinación en la prestación del servicio personal.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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relación laboral pretendida, porque no se configura la subordinación en la prestación del servicio personal.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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Añadió, que no se demostró la similitud de las labores desempeñadas p or la demandante con las de un empleado de planta del municipio, que permitieran determinar que fungió como funcionaria de hecho ante la inexistencia de un contrato de prestación de servicios escrito, información que fue confirmada por la entidad, y que la llevó a contratar la prestación de un servicio que cubriera las necesidades de los adultos mayores, con la Asociación Colombia Orgánica.

Destacó, que tanto el ente territorial, como la citada Asociación, omitieron y/o distorsionaron la información encaminada a demostrar, que la demandante efectivamente prestó sus servicios en el hogar del adulto mayor y que le pagaron por esa labor durante el año 2016, como se plasmó en el acuerdo de transa cción suscrito el 15 de noviembre de 2017, documento que según la parte actora no nació a la vida jurídica y por ende no se llevó a feliz término.

Hizo referencia, a que si bien se aportó prueba de la relación laboral entre la demandante y la Asociación Colombia Orgánica, no oc urrió lo mismo respecto al municipio demandado, el cual fue erradamente considerado por la parte actora como el verdadero empleador, aseveración que fue plename nte desvirtuada, así como cualquier situación de intermediación laboral con la referida asociación.

En consecuencia, al no acreditarse el elemento de la subordinación, propio de una verdadera relación laboral, negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas.

III. APELACIÓN

En consecuencia, al no acreditarse el elemento de la subordinación, propio de una verdadera relación laboral, negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas.

III. APELACIÓN

El apoderado judicial de la parte actora (Archivo No. 35), solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se ac ceda a las pretensiones de la demanda, en razón a que se realizó una indebida motivación, porque no se tuvieron en cuenta los hechos, pruebas y razones de derecho que demostraron con suficiencia la existencia de una relación laboral, que de mala fe ocultó el MunicipioExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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de Gutiérrez.

Señaló, que la demandante ejecutó las labores asignadas por un año y medio, sin solución de continuidad, bajo una constante y completa subordinación, cumpliendo una jornada de trabajo, incluso superior a la permitida por ley, con una asigna ción salarial percibida como retribución , situación que de mala fe ha desconocido la demandada, encubriéndola en una relación contractual para eludir el pago de todas las prestaciones reclamadas.

Agregó, que al demostrarse un pago realizado directamente por el ente territorial a la demandante, debió tenerse como indicio para la existencia de la subordinación, por cuanto surgió de un nexo causal, como lo es la relación contractual directa con el municipio, por cuanto ese rubro tenía que legalizarlo para poder ser e ntregado, porque de lo contrario se estaría en presencia de un delito por malversación de dineros; además, añadió que ese documento reconoció la existencia de un contrato

el municipio, por cuanto ese rubro tenía que legalizarlo para poder ser e ntregado, porque de lo contrario se estaría en presencia de un delito por malversación de dineros; además, añadió que ese documento reconoció la existencia de un contrato realidad, al señalar que correspondía a los servicios prestados para el año 2016.

Adujo, que la demandante es una persona que solo cuenta con algunos grados de escolaridad primaria, y que las actividades que realizó requerían de subordinación, situación que no tuvo en cuenta el juez de primera instancia, por lo que desprotegió sus derechos laborales y desconoció el principio de favorabilidad consagrado en el art. 21 del C.S.T.

Hizo énfasis, en que se configuró un contrato laboral, que no fue desvirtuado por la entidad demandada, la cual tampoco tachó el certificado de pago por la prestación de los servicios de la accionante, y por lo tanto, no puede desconocerse que existió subordinación.

Precisó, que el acuerdo de transacción que manifestó el municipio, no nació a la vida jurídica, en razón a los problemas legales que tuvo el alcalde de la épo ca, e incluso no se solemnizó con la presentación personal, pero consideró, que al noExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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haberse cumplido con las solemnidades pertinentes, no podía ser con siderado como un documento de defensa de la entidad para sustraerse a la obligación que se reclama.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Admitido el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (Archivo No. 40), se

se reclama.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Admitido el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (Archivo No. 40), se consideró que no era necesario el decreto y práctica de pruebas en esta insta ncia, por lo cual, no había lugar a correr traslado para alegar de conclusión, de conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por medio del cual se modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.

El Ministerio Público guardó silencio, pese a que fue notificado en debida forma , como consta en el Archivo No. 41.

V. CONSIDERACIONES.

1.- Planteamiento del problema jurídico. Consiste en determinar, si la demandante tiene derecho a que se reconozca la existencia de una relación laboral con el Municipio de Gutiérrez - Cundinamarca , al consecuente pago de factores salariales y prestaciones sociales, durante el período laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o sí, por el contrario, le asiste razón a la parte demandada, la cual afirma que se trató de una relación contractual.

2. Tesis de la Sala. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda, toda vez que el material probatorio obran te en el proceso, no demuestra la existencia de una relación laboral, en la medida que no se allegaron documentos relevantes como hubieran podido ser los contratos de prestación de servicios si se hubiesen suscrito, u otros medios de conocimiento que

proceso, no demuestra la existencia de una relación laboral, en la medida que no se allegaron documentos relevantes como hubieran podido ser los contratos de prestación de servicios si se hubiesen suscrito, u otros medios de conocimiento que sustenten la tesis de la parte actora, la cual se funda básicamente en una constanciaExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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de pago, las declaraciones y el interrogatorio de parte, pruebas con las cu ales no se demuestran los elementos de una relación laboral.

3. Normas y precedente jurisprudencial aplicable.

Antes de entrar a analizar lo referente al contrato realidad, es necesario determinar las formas de vinculación laboral1 con entidades públicas, que son tres, las cuales tienen sus propias características o elementos a saber: (i) la de empleados públicos cuya relación es legal y reglamentaria; (ii) la de trabajadores oficiales, que es una relación contractual laboral y (iii) la de los contratistas de prestación de servicios, que es una relación contractual estatal.

Entre las disposiciones que regulan la vinculación por “contrato de prestación de servicios”, se encuentra la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 (numeral 3), dispuso que es posible que las entidades estatales vinculen personas por medio de “contrato de prestación de servicios” “…para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, c uando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.

Asimismo, se estableció que dichos contratos no gen eran vinculación laboral, ni prestaciones sociales.

Ahora bien, para que se configure una relación laboral de trabajo, se deben acreditar

Asimismo, se estableció que dichos contratos no gen eran vinculación laboral, ni prestaciones sociales.

Ahora bien, para que se configure una relación laboral de trabajo, se deben acreditar tres elementos, a saber: la prestación personal del servicio , la remuneración y la subordinación respecto del empleador . Al respecto, la Corte Constitucional señaló, que el elemento definitivo y diferenciador de la relación laboral es la subordinación, tal como lo precisó en las Sentencias C-386 de 2000 2 y C-154 de

1 Constitución Política de Colombia de 1991, Capituló 2, Artículos 122, 123, 125, 150 No. 19 Literal e, f. 2 Sentencia C-386 de 5 de abril de 2000, Referencia: expediente D-2581. M. P. Antonio Barrera Carbonell. En la que se indicó: “La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprude ncia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe r ealizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.”Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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19973, esta última en la cual estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios así:

“b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista

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19973, esta última en la cual estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios así:

“b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.

Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios”.

c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión

Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

(…)”.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite

3 Sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997. Referencia: Expediente D-1430. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de

por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente (…)”. (Subrayas y negrilla de la Sala)

De lo anterior se desprende, que la existencia del contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o depen dencia respecto del empleador, caso en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en virtud del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P.).

De la misma manera debe indicarse, que la Sala Plena del Consejo de Estado en fallo del 18 de noviembre de 2003 4, negó la existencia de una relación laboral en circunstancias en las cuales el contratista coordina con su contratante la prestación del servicio, pues allí evidentemente no se advierte la existencia de una relación de subordinación. Al respecto indicó:

“Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada

someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”.

Este razonamiento fue analizado por la Sección Segunda de la Alta Corp oración, que en fallos como el del 23 de julio de 2005 5, sostuvo la tesis de la necesidad de

4 Radicación IJ-0039. Actora: María Zulay Ramírez Orozco. C P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 5 Proferido dentro del expediente 0245, M.P. Jesús Maria Lemos BustamanteExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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que se acrediten indiscutiblemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, criterio que se ha man tenido en diversos pronunciamientos6 y que se encuentra vigente, tal como se plasmó en la Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016, Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No: 2300123-33-000-2013-00260-01(0088-15) CEla Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016, Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No: 2300123-33-000-2013-00260-01(0088-15) CESUJ2-005-16, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, al señalar que:

“El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. (Negrilla fuera de texto original)

Finalmente es importante destacar, que la misma Corporación ha señalado,7 que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral “contrato realidad ”, no conlleva la adquisición de la condición de empleado público , porque para acceder a un cargo de dicha naturaleza, se deben cumplir los requisitos prev istos en la Constitución y en la ley, y por ende mediar los elementos de una relación d e carácter legal y reglamentaria.

4. Decisión del caso.

A fin de dilucidar el problema puesto a consideración de la Sala, se debe analizar si la vinculación de la demandante con el ente demandado, estuvo o no rodeada de cada uno de los elementos de una relación de carácter laboral: (i) la p restación

A fin de dilucidar el problema puesto a consideración de la Sala, se debe analizar si la vinculación de la demandante con el ente demandado, estuvo o no rodeada de cada uno de los elementos de una relación de carácter laboral: (i) la p restación personal del servicio, (ii) la remuneración y (iii) la subordinación, requisito en el que hace énfasis la parte actora que se cumplió en el presente caso.

6 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sente ncia de 19 de febrero de 2009. Radicado Interno: 3074-2005. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec ción Segunda. Subsección B. Sentencia de 4 de febrero de 2016. Radicación No: 8100123-33-000-2012-00020-01(0316-14). CP Dr. Gerardo Arenas Monsalve.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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(i) Prestación personal del servicio. De acuerdo con la documental obrante en el expediente, la señora Guillermina de los Reyes Sánchez Pabuena, prestó sus servicios al Municipio de Gutiérrez, como ECÓNOMA EN LA CASA DEL ADULTO MAYOR, en el año 2016, como da cuenta el “acta de constancia de pago y entrega de dinero por los servicios de atención como ecónoma en la casa del adulto mayor”, que obra en el archivo No. 02, página 17 del expediente digital, certificación suscrita el 3 de agosto de 2017, por el Secretario General y de Gobierno del ente territorial, la demandante, y dos testigos, declarándose a paz y salvo por todo concepto por

que obra en el archivo No. 02, página 17 del expediente digital, certificación suscrita el 3 de agosto de 2017, por el Secretario General y de Gobierno del ente territorial, la demandante, y dos testigos, declarándose a paz y salvo por todo concepto por los servicios prestados durante el año 2016. Documento que señala:

No obstante, precisa la Sala que en el sub examine no se allegó prueba de la suscripción de algún contrato entre las partes, como lo ordenan las normas correspondientes, a fin de validar la vinculación contractual que alega la demandante y la información contenida en la citada constancia.Expediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2022, indicó que no es posible admitir una relación contractual con el Estado, con fundamento en una prueba distinta a la de los contratos. Al respecto precisó:

“64. En relación con el argumento expuesto por la parte demandante según el cual la relación fue continua y no existieron interrupciones, es necesario tener en cuenta que el contrato estatal por regla general es solemne. Al respecto, la doctrina ha afirmado lo siguiente:

«…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la

80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la voluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la Ley 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus

entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico. Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica. Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla generalExpediente: 11001-33-42-050-2018-00251-02

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y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei».8

65. Es de señalar que en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012 se estableció la carga de la prueba, por lo que es el demandante quien debe demostrar la existencia de una verdadera relación laboral.

66. Por su parte, en el 256 ibidem se determinó que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba.

67. De conformidad con lo anterior, la parte demandante no puede suplir la falta de