TA CUN - 11001-33-43-058-2022-00326-01-(25-11-2022)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Radicación: 11001-33-43-058-2022-00326-01

Accionante: LILIA DIOMAR MÉNDEZ ANGULO

Accionado: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP

Acción: ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN FALLO

Asunto: DERECHO DE PETICIÓN, A LA IGUALDAD,

DEBIDO PROCESO Y LA SEGURIDAD SOCIAL

La Sala decide la impugnación interpuesta por la entidad Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones contra la sentencia de l 8 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se dispuso:

“Primero: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Lilia Diomar Méndez Angulo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Notifíquese la presente decisión a las partes por el medio más expedito, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Este fallo podrá ser impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Si no fuere impugnado, envíese a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme al

de 1991.

Tercero: Este fallo podrá ser impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Si no fuere impugnado, envíese a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme al artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.”1

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La señora Lilia Diomar Méndez Angulo, actuando a nombre propio interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), para que

1 Archivo “008 Fallo D. Pensión gracia UGPP.docx” del expediente digital.2

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se proteja su derecho fundamental de petición, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social se acceda a las siguientes pretensiones:

“a) De manera respetuosa solicito señor Juez, amparar mi derecho fundamental a la SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN – PENSIÓN GRACIA – vulnerado por la UGPP, con fundamento en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, sobre la pensión gracia, Artículo 15, numeral 2, literal a) de la ley 91 de 1989, en concordancia con los principios de igualdad y favorabilidad laboral, consagrados en los artículos 53 de la Constitución Nacional y el 21 del Código Sustantivo del Trabajo, con base en el acervo probatorio que reposa tanto en la UGPP como en mi expediente laboral.

principios de igualdad y favorabilidad laboral, consagrados en los artículos 53 de la Constitución Nacional y el 21 del Código Sustantivo del Trabajo, con base en el acervo probatorio que reposa tanto en la UGPP como en mi expediente laboral.

b) En el mismo sentido, amparar mi derecho fundamental a la igualdad, habida cuenta que esta pensión gracia ha sido reconocida por la UGPP a otros servidores que desempeñaron en igualdad de condiciones las mismas funciones a las mías.”2

2. Hechos

De la lectura integral de la acción ejercida, se sintetizan los hechos siguientes:

A. El 25 de agosto de 1975 , la accionante empezó a trabajar en el Distrito Capital de Bogotá, en el cargo de PRO FESOR II, y como Instructor Código 313 Grado 12 y como “Profesional Universitario”.

B. El 20 de abril de 2012 , la entidad negó el reconocimiento de pensión de gracia de la a ccionante mediante la Resolución No. RDP 1439 , pues no acreditó el hecho de haber sido profesora durante 20 años o más.

C. El 1 de febrero de 2014 , la accionante se desvinculó de la entidad tras haber laborado 38 años y 5 meses.

D. El 24 de septiembre de 2018, la entidad de nuevo negó el reconocimiento de pensión gracia mediante Resolución RDP 38352, también por no acreditar su calidad de docente por más de 20 años.

E. El 8 de febrero de 2022, mediante radicado SOP202201003616 , la señora Méndez solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, respecto a la cual la entidad hizo caso omiso.

E. El 8 de febrero de 2022, mediante radicado SOP202201003616 , la señora Méndez solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, respecto a la cual la entidad hizo caso omiso.

2 Archivo “02Demanda.pdf” del expediente digital.3

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F. El 26 de mayo de 2022, la entidad niega por tercera vez la petición de pensión de gracia de la accionante, por no acreditar su calidad de docente en un periodo de 20 años.

G. El 11 de agosto de 2022, el Consejo de Estado emitió la Sentencia de Unificación de jurisprudencia sobre el Reconocimiento de Pensión Gracia, indicando que a esta tendrían derecho todos los docentes vinculados ante s de 1980, tuvieran más de 50 años, más de 20 años de servicio y no hubiesen tenido sanción disciplinaria.

3. Actuación en primer grado

El Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio del auto del 25 de octubre de 2022 3, admitió la tutela presentada, ordenó notificar a la entidad accionada para que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción de la referencia.

4. Actuación de la autoridad demandada

Dentro del plazo legal establecido, la señora Marcela Gómez Martínez, actuando en calidad de Directora Jurídica de la UGPP, contestó la acción de tutela4 interpuesta

4. Actuación de la autoridad demandada

Dentro del plazo legal establecido, la señora Marcela Gómez Martínez, actuando en calidad de Directora Jurídica de la UGPP, contestó la acción de tutela4 interpuesta contra la entidad oponiéndose a las pretensiones, considerando que su actuación fue conforme a derecho, no vulneró ningún derecho fundamental y que los actos administrativos debían ser controvertidos en un proceso ordinario.

En este sentido, la entidad argument ó que, en el 2012, 2018 y 2022, la Unidad ya había negado el reconocimiento de la pensión de gracia de la accionante , por no acreditar el hecho de haberse dedicado a la docencia por 20 años , pues en su expediente también hubo varios cargos administrativos que no se podían computar para la pensión. Además, frente a dicha s resoluciones la accionante no adelantó procedimientos ordinarios de la nulidad de dichos actos administrativos ni suministró pruebas adicionales que contradijeran lo revisado por la entidad. En este sentido, la actuación de la UGPP habría sido conforme las normas previstas.

Por otro lado, la accionada también indicó que la tutela es improcedente , pues no respeta los principios establecidos tales como la inmediatez, dado que han pasado aproximadamente 10 años desde que se negó la pensión por primera vez , y la

3 Archivo “006Auto admisorio 2022-326.docx” del expediente digital. 4 Archivo “07ContestaciónUGPP.pdf” del expediente digital.4

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subsidiariedad, debido a que no se agotaron los recursos legales por la vía ordinaria. Agrega que no se materializó la vulneración de derechos fundamentales a partir de las acciones u omisiones de la entidad y, además, la accionante sólo pretende obtener una prestación económica, para lo cual la tutela no es el recurso adecuado.

5. Sentencia de primera instancia

El 8 de noviembre de 2022, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, declaró improcedente la acción de tutela debido a que la accionante no prob ó la vulneración al derecho al mínimo vital, no se evidenció un perjuicio irremediable que le impidiese usar los medios ordinarios, se evidenció que la entidad si había respondido a las múltiples peticiones que radicó la accionante con sus respectivos recursos y no se observó que se cumpliera el requisito de inmediatez.

6. Impugnación

La accionante impugnó el fallo de primera instancia, la cual fue concedida por el a quo en auto del 10 de noviembre de 20225 y, como fundamento de este, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e indicó que sus consideraciones y las pruebas suministradas por ella no habían sido tenidas en cuenta. Adicionalmente, la accionante relacionó jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como referencias a los principios constitucionales y legales de progresividad, condición más beneficiosa, realidad sobre las formalidades y principio de favorabilidad6.

Constitucional, así como referencias a los principios constitucionales y legales de progresividad, condición más beneficiosa, realidad sobre las formalidades y principio de favorabilidad6.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.

1. Finalidad de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera

5 Archivo “11 Concede impugnación 2022-326.docx.pdf” del expediente digital. 6 Archivo “10Impugnación.pdf” del expediente digital.5

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inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular . Sin embargo, este instrumento constitucional no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos , ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando

desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos , ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

2. El caso concreto

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se demanda por esta vía constitucional a la UGPP, con el fin de que se ampare el derecho constitucional de petición, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora Lilia Diomar Méndez Angulo y se le reconozca la pensión gracia establecida para docentes que hubiesen laborado por más de 20 años y que hubiesen estado vinculados desde antes de 1980.

En la manera en la que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, por las razones que a continuación se exponen.

En el desarrollo de esta providencia, la Sala estudiará la procedibilidad de la acción de tutela de acuerdo con la ley y jurisprudencia , para pasar a aplicarl a en el caso concreto que se presenta.

Sea lo primero indicar que los requisitos de procedibilidad de una acción constitucional son las condiciones que se deben cumplir para iniciar válidamente un acto procesal, de manera que dichas consideraciones no pueden considerarse como meras formalidades . En este sentido, debe verificarse que la tutela cumpla con estos requisitos , antes de entrar a analizar de fondo lo que pretende la accionante en la acción.

En este sentido, se observa que la petición de la accionante va encaminada a que

con estos requisitos , antes de entrar a analizar de fondo lo que pretende la accionante en la acción.

En este sentido, se observa que la petición de la accionante va encaminada a que se ampare su derecho fundamental de petición y de pensión. Ahora bien, sobre la procedencia de la tutela para proteger el derecho de petición, la Corte ha señalado6

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que no existe otro medio de defensa judicial diferente a la tutela para garantizar su protección, como se observa en la Sentencia T-490 de 2018:

“En relación con e l derecho de petición, la Corte ha reconocido que el ordenamiento jurídico no tiene previsto un medio de defensa judicial diferente de la acción de tutela para su protección; por lo tanto, en este caso, la tutela resultaría procedente para solicitar que el accionado responda el derecho de petición presentado por el accionante.”7

Sin embargo, la Sala observa que este derecho no fue vulnerado toda vez que la entidad sí respondió a la petición de la accionante en cada o portunidad en la que solicitó la pensión. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que las respuestas de la administración no necesariamente deben ser favorables y da a entender que lo importante es que el peticionario no quede en una situación de incertidumbre como se observa a continuación:

“Se establece pues el deber de las autoridades de resolver de fon do las peticiones elevadas ante ellas, sin que ello quiera decir que la respuesta deba ser favorable, y no son suficientes ni acordes con el artículo 23

“Se establece pues el deber de las autoridades de resolver de fon do las peticiones elevadas ante ellas, sin que ello quiera decir que la respuesta deba ser favorable, y no son suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional las respuestas evasivas o abstractas, como quiera que condenan al peticionario a una sit uación de incertidumbre, por cuanto éste no logra aclarar sus inquietudes, especialmente si se considera que en muchos eventos, de esa respuesta depende el ejercicio de otros derechos subjetivos.”8

Como se puede observar en los documentos allegados al proceso , la entidad resolvió de manera sustentada la petición de la accionante, negándose a reconocer su pensión , pero, evidentemente, la accionante no quedó en una situación de incertidumbre respecto a su proceso.

De esta manera, como la entidad ya emitió varias resoluciones resolviendo la condición pensional de la accionante, esta Sala de Decisión advierte que la tutela va encaminada a controvertir estos actos administrativos para que , así, se le reconozca por este medio constitucional su derecho de pensión. Al respecto , la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha determinado cuando una tutela procede contra actos administrativos , indicando que esta es un mecanismo excepcional y es necesario acudir primero a los medios de control establecidos en la justicia ordinaria, como se observa a continuación:

“por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través

validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo

7 Corte Constitucional, Sentencia T-490 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-396 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos7

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contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflic tos con la Administración y proteger los derechos de las personas.”9

Reconociendo que la tutela procede de carácter excepcional, es importante identificar en qué casos esta procedería. Al respecto , la Corte Constitucional ha determinado en qué casos la tutela puede desplazar los mecanismos presentes en la justicia ordinaria:

“En este sentido, esta Corte ha determinado que, excepcionalmente, será posible reclamar mediante la acción de tutela la protección de los derechos fundamentales vulnerados por la expedición de un acto administrativo, no sólo cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados.”10

Se observa entonces que, para que la presente acción sea procedente, es necesario

control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados.”10

Se observa entonces que, para que la presente acción sea procedente, es necesario que la accionante acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable en su contra por la actuación de la UGPP , así como la ineficiencia que tendrían los medios de defensa judiciales de la jurisdicción ordinaria para su protección.

Frente a ello, la Sala no encuentra que haya evidencia, ni reclamo por la ocurrencia de un perjuicio irremediable por la negativa de la UGPP para reconocer su pensión, pues no se encuentra que la accionante dependa de est e ingreso o que esta prestación económica sea indispensable para su básico sostenimiento . En los argumentos sobre el mínimo vital , la señora Méndez se limita a decir que al negársele la pensión se afectaría su derecho al mínimo vital , pero no desarrolla ni demuestra hecho alguno que demuestre y del que se pueda realmente considerar que se está afectando su mínimo vital, el cual, valga recordar, ha sido definido por la Corte Constitucional de la siguiente manera:

"la porción de los ingr esos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional."11

En este caso, no es claro que la accionante vea afectada su dignidad, acceso a la atención de salud, vivienda, alimentos y servicios públicos como para poder concluir

humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional."11

En este caso, no es claro que la accionante vea afectada su dignidad, acceso a la atención de salud, vivienda, alimentos y servicios públicos como para poder concluir que su mínimo vital se está viendo afectado y, por lo tanto, no puede considerarse

9 Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo 10 Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo 11 Corte Constitucional. Sentencia T-678 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido8

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que la protección de los derechos fundamentales de la accionante requiere tal prioridad, como para desplazar los mecanismos judiciales de la justicia ordinaria.

A su vez, la posibilidad de que se vulnere su mínimo vital sería cuestionado por no cumplir con el principio de inmediatez, pues es claro que la accionante pudo interponer acciones de la justicia ordinaria y en el 2012 no radicó recursos administrativos contra la primera decisión de la entidad que le negó su petición de pensión; igualmente, tampoco lo hizo respecto de la segunda petición respondida en el 2018; ni de la última referen ciada en su escrito, a la que se dio respuesta el 26 de mayo de 2022. Por esta misma falta de inmediatez respecto de las peticiones que ha presentado desde el 2012, la Sala no encuentra razones por las cuales los mecanismos de la justicia ordinaria , como, por ejemplo, el medio de control de

26 de mayo de 2022. Por esta misma falta de inmediatez respecto de las peticiones que ha presentado desde el 2012, la Sala no encuentra razones por las cuales los mecanismos de la justicia ordinaria , como, por ejemplo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , sean ineficientes o inadecuados para la consecución de las pretensiones de la accionante. Es por esta vía que la accionante puede presentar las razones por las cuales considera que las resoluciones de la UGPP transgreden la ley y las interpretaciones jurisprudenciales.

En conclusión, la UGPP dio una respuesta clara y de fondo al accionante a sus peticiones de pensión y no se evidenció que la acción de tutela de la acc ionante cumpliese con los requisitos de procedibilidad exigidos para controvertir los actos administrativos emitidos por la entidad.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B , administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

F A L L A:

1.º) Confirmar la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá.

2.°) Notifíquese esta decisión personalmente a la accionante y a la entidad demandada a los siguientes correos electrónicos: diomarmendez@hotmail.com y defensajudicial@ugpp.gov.co.

3.º) Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.9

defensajudicial@ugpp.gov.co.

3.º) Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.9

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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.

CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Magistrado (firmado electrónicamente)

MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado (firmado electrónicamente)

OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Magistrado (firmado electrónicamente)

CONSTANCIA. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de con formidad con el artículo 186 de CPACA.