TA CUN - 11001333501220180041901-(01-07-2021)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "A"

Bogotá, D.C., primero (1º) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Magistrada Ponente: DRA. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No. 2018-00419-01

Demandante: LUZ MIRYAM HERRERA CRISTANCHO

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL –

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO.

Vinculada: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE

EDUCACIÓN – FIDUPREVISORA S.A.

Controversia: Sanción por mora en el pago de cesantías parciales

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación, interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, en contra de la sentencia de 8 de septiembre de 2020, a través de la cual el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá D. C., accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1.

Las PRETENSIONES se resumen en los términos siguientes:

Por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora LUZ MIRYAM HERRERA CRISTANCHO presentó demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE

de 2011, la señora LUZ MIRYAM HERRERA CRISTANCHO presentó demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto negativo, respecto de la petición radicada el 6 de diciembre de 2017, ante el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante FONPREMAG.

A título de restablecimiento del derecho, peticionó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional –FONPREMAG, al reconocimiento de un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, de conformidad con la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006; que se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; que se paguen los ajustes de valor según el IPC y el reconocimiento de intereses moratorios; y finalmente, que se condene en costas a la demandada.1.2. HECHOS:

El 15 de diciembre de 2016, la docente LUZ MIRYAM HERRERA CRISTANCHO, solicitó al FONPREMAG, el reconocimiento de cesantías definitivas, petición que fue resuelta favorablemente, a través de Resolución 3762 de 12 de mayo de 2017.

El plazo con que disponía la demandada para pagar las cesantías, contabilizado desde la petición, se cumplió el 27 de marzo de 2017, no obstante, el pago fue realizado el 27 de julio de 2017.

En consecuencia, el 6 de diciembre de 2017, solicitó al FONPREMAG el

desde la petición, se cumplió el 27 de marzo de 2017, no obstante, el pago fue realizado el 27 de julio de 2017.

En consecuencia, el 6 de diciembre de 2017, solicitó al FONPREMAG el reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006; petición que no fue contestada y por eso acudió a la figura del acto ficto negativo presunto y procedió a demandarlo.

1.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., puso fin a la primera instancia mediante sentencia de 8 de septiembre de 2020, declaró la existencia de un acto ficto presunto negativo y su consecuente nulidad. A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerio de EducaciónFonpremag, a reconocer y pagar a la actora una sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, causadas entre el 28 de marzo de 2017 y el 26 de julio de 2017, correspondiente a 119 días de sanción por mora en el pago de las cesantías; suma que a su vez debía ser reintegrada por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. y Fiduprevisora S.A., al aludido ministerio.

Frente a la indexación de la condena, señaló que la misma no era procedente, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 18 de julio de 2018; y ordenó al Ministerio de Educación compulsar copias a la Secretaría de

Frente a la indexación de la condena, señaló que la misma no era procedente, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 18 de julio de 2018; y ordenó al Ministerio de Educación compulsar copias a la Secretaría de Educación de Bogotá y a la Fiduprevisora S.A. para que los órganos de control investiguen la posible conducta en la que pudieron incurrir los funcionarios responsables de tramitar las solicitudes de cesantías de los docentes. Finalmente, sostuvo que no era procedente imponer condena en costas, porque la sanción moratoria en el pago de las cesantías surgió con la sentencia de unificación del Consejo de Estado; y porque adicionalmente, no se observó temeridad o mala fe en la actuación de la parte vencida. (fols. 133 – 139).

II. RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado del Distrito Capital - Secretaría de Educación de Bogotá D. C., interpuso recurso de apelación manifestando que, si bien el ente territorial interviene en la elaboración y proyección del acto administrativo a través del cual se reconocen las cesantías, es a la Fiduprevisora S.A., como administradora del FONPREMAG, a quien compete el análisis sobre el pago de las cesantías. Que de conformidad conla sentencia de unificación No. CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado, las entidades territoriales representadas a través de sus secretarias de Educación ni siquiera deberían ser vinculadas en estos procesos de sanción moratoria, como tampoco atribuirles una carga pecuniaria que no les corresponde. (fol. 191).

secretarias de Educación ni siquiera deberían ser vinculadas en estos procesos de sanción moratoria, como tampoco atribuirles una carga pecuniaria que no les corresponde. (fol. 191).

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

Por auto de 6 de abril de 2021, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. El Distrito Capital presentó alegatos de conclusión, ratificándose en los argumentos sustentados en el recurso de apelación. (fols. 151 – 154).

Por su parte la Fiduprevisora S.A. señaló que actúa única y exclusivamente como administradora de los recursos del patrimonio autónomo denominado Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del cual se pagan las prestaciones, en el marco de las obligaciones adquiridas mediante el contrato de fiducia mercantil; por lo que la administración de dichos recursos no puede estar al arbitrio de la entidad fiduciaria, ya que se incurriría en un detrimento patrimonial y hasta en un delito, dado que para realizar los pagos debe mediar instrucción del fideicomitente. (fols. 156 – 157).

La actora y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

IV. CONSIDERACIONES

De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, en contra de la sentencia de 8 de septiembre de 2020, a través de la cual el Juzgado

este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, en contra de la sentencia de 8 de septiembre de 2020, a través de la cual el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación está dirigido a que se revoque la orden otorgada por el juez de instancia, en donde fue condenada al pago de la sanción, será el único aspecto que será revisado por el Tribunal.

A través del Decreto 2831 de 2005 que reglamentó el inciso 2º del artículo 3º y el numeral 6º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, entre otras regulaciones, se estableció el trámite para el reconocimiento de prestaciones sociales económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en el artículo 3º se precisó la gestión a cargo de las secretarias deeducación de las entidades territoriales certificadas; quienes reciben las solicitudes y las radican en estricto orden cronológico, de acuerdo con los formularios diseñados para tal efecto. Posteriormente, expiden la certificación del tiempo servido por cada docente con destino a la Fiduciaria que administra los recursos; y elaboran y remiten el proyecto de acto administrativo de reconocimiento de las prestaciones, dentro de los quince días siguientes a la solicitud; acto administrativo que deberán suscribir cuando la fiduciaria lo apruebe, al contar con los recursos correspondientes; y luego devolver el acto administrativo a esta, para que proceda a realizar el pago.

los quince días siguientes a la solicitud; acto administrativo que deberán suscribir cuando la fiduciaria lo apruebe, al contar con los recursos correspondientes; y luego devolver el acto administrativo a esta, para que proceda a realizar el pago.

Conforme a la referenciada norma, las Secretarias de Educación territoriales, reciben las peticiones y las radican; y además certifican los tiempos de servicios de los docentes, elaborando el proyecto de reconocimiento de las prestaciones, entre otras funciones; lo que permite inferir que sin lugar a dudas tienen responsabilidad en el trámite, cuando la mora sea generada por su actuación; pero no existía disposición legal que lo señalara, como ocurrió recientemente con la expedición de la Ley 1955 de 2019, en donde literalmente se señaló:

“ARTÍCULO 57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.

Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.

Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros.

Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos. El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal delos recursos de los que trata el presente parágrafo. (Negrillas por fuera del texto).

La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.”. (Negrilla de la Sala)

Del análisis de la anterior disposición se extrae que el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, es muy similar al que venía establecido en el Decreto 2831 de 2005, pero se dio un cambio significativo en lo que refiere a la responsabilidad que atañe a las entidades territoriales, en donde se indicó que lo serán respecto del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fondo.

Esta ley entró a regir a partir de su publicación que lo fue el 25 de mayo de 2019, por lo que entiende esta Corporación que la obligación de responder por la

al Fondo.

Esta ley entró a regir a partir de su publicación que lo fue el 25 de mayo de 2019, por lo que entiende esta Corporación que la obligación de responder por la mora en el trámite de las solicitudes de cesantías, será en relación con los trámites que se inicien a partir de su vigencia.

E incluso se dejó sentado en el parágrafo transitorio que para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del FONPREMAG, causadas a diciembre de 2019, se facultó al Ministerio de Hacienda para emitir títulos de tesorería, que serán administrados por sociedades fiduciarias. Y que, a su vez, el Consejo Directivo del FONPREMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos provenientes de los títulos. Por lo que resulta claro que el FONPREMAG responde por las sanciones causadas antes de la vigencia de la nueva ley.

Sostener un criterio contrario significaría desconocer el principio de legalidad y el derecho a un debido proceso de la entidad territorial, al aplicar las consecuencias de una norma que no existía de manera previa, sino que se había expuesto a manera de criterio jurisprudencial. Por lo que se concluye que el A quo se equivocó cuando condenó a la Secretaría de Educación y por tal razón dicha decisión será revocada, y se declarará la falta de legitimación en la causa respecto de esta entidad.

Costas

No hay lugar a condenar en costas ya que el recurso fue acogido en esta instancia, en donde se advirtió la falta de legitimación del Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, para responder por la obligación de cancelar la sanción

Costas

No hay lugar a condenar en costas ya que el recurso fue acogido en esta instancia, en donde se advirtió la falta de legitimación del Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, para responder por la obligación de cancelar la sanción moratoria pretendida. De igual manera esta Sala de forma mayoritaria, no acoge el criterio objetivo para imponerlas, sino que acude al subjetivo y en razón de ello, examina la conducta asumida por cada una de las partes dentro de la actuación procesal.En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO. REVÓCASE el ordinal cuarto que responsabilizó al Distrito Capital – Secretaría de Educación a pagar la sanción por mora, impuesta a favor de la parte demandante y en su lugar, declárase que existe falta de legitimación en la causa respecto de esta entidad para el reconocimiento de la sanción.

SEGUNDO. No se condena en costas en esta instancia.

TERCERO. Devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE: Aprobado en sesión realizada en la fecha.

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

MAGISTRADA

JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES

MAGISTRADO

NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES

MAGISTRADO