TA CUN - 11001333501520210022601-(18-10-2023)

CESANTÍAS DOCENTE - Sanción moratoria por la cancelación tardía.República de Colombia Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F

Magistrada: Dra. Patricia Salamanca Gallo

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

Demandante: Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES Demandada: Fanny Cruz Benjumea - Unidad Administrativa Especial d e Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP Radicación: 1100133-35-015-2021-00226-01

Medio: Nulidad y restablecimiento del derecho

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación (archivo 8 expediente digital) interpuesto por la Entidad demandante contra el auto proferido e l 14 de marzo de 2023 por el Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (archivo 86 expediente digital) a través del cual se negó el decreto de una medida cautelar.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, a través de apoderada judicial, instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento de l derecho con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 41243 de 04 de septiembre de 2008, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a la señora Fanny Cruz Benjumea.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que:

 Se ordene a la señora Fanny Cruz Benjumea reintegrar “ lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la

A título de restablecimiento del derecho, pidió que:

 Se ordene a la señora Fanny Cruz Benjumea reintegrar “ lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez, reconocida a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional,Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 2

valorado en la suma de $37.714.335, respecto del periodo comprendido entre el 2018-05 a 2021-05.”

 Se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP reintegrar “lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez, reconocida a la señora FANNY CRUZ BENJUMEA, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional, valorado en la suma de $37.714.335, respecto del periodo comprendido entre el 2018-05 a 2021-05”

De igual manera solicita que sean indexadas las sumas de dinero a devolver, el pago de intereses y se condene en costas a la parte demandada.

2. Solicitud de suspensión provisional

La Entidad demandante solicita que se suspenda provisionalmente los efecto s de las Resolución No. 41243 del 04 de septiembre de 2008 , por medio de la cual

2. Solicitud de suspensión provisional

La Entidad demandante solicita que se suspenda provisionalmente los efecto s de las Resolución No. 41243 del 04 de septiembre de 2008 , por medio de la cual reconoció pensión de vejez a favor de la señora Fanny Cruz Benjumea , “ya que Colpensiones no es la entidad competente para el reconocimiento de la prestación”

Refiere que la competencia para el reconocimiento pensional en el presente caso no reside en la Administradora Colombiana de Pensiones, sino Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales d e la Protección SocialUGPP, comoquiera que es la administradora de pensiones en la que la señora Fanny Cruz Benjumea efectuó el mayor número de aportes.

Señala que de persistir los efectos del acto administrativo demandad o se generaría perjuicios a la Entidad, afectando la estabilidad financiera de l sistema general de pensiones.

3. Oposición

Corrido el traslado en los términos dispuestos en los artículos 233 del CPACA y 110 del CGP, las partes demandadas guardaron silencio.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 3

4. Providencia recurrida.

Mediante auto del 14 de marzo de 2013 (archivo 86 expediente digital) el a quo negó la medida cautelar pues el supuesto para que proceda la su spensión provisional en la nulidad, es que exista violación de las disposiciones invocadas como fundamento de la demanda o en la solicitud que se realice por separado; y adicionalmente que al no otorgarse se cause perjuicio irremediable o existan serios

provisional en la nulidad, es que exista violación de las disposiciones invocadas como fundamento de la demanda o en la solicitud que se realice por separado; y adicionalmente que al no otorgarse se cause perjuicio irremediable o existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la s entencia serían nugatorios.

Revisó el argumento de la Entidad demandante y establece que no advierte que exista una manifiesta violación, que permita en esta etapa ordenar la suspe nsión del acto demandado. Anotó que el asunto debe ser objeto de debate y análisis dentro del proceso y decidido conforme a las pruebas que se recauden; y a que la alegada vulneración no puede ser observada a través del mecanismo d e confrontación que prevé el artículo 231 del C.P.A.C.A. sino que se precisa de un estudio normativo y probatorio de fondo.

5. Recurso de apelación

La Entidad demandante apeló la decisión (archivo 90 expediente digital). Alegó que contrario a lo considerado por el a quo, en este caso procede la suspensión provisional del acto demandado.

Indicó que, en la solicitud de la medida, se expusieron cada una de las razones por las cuales es necesario cesar los efectos del acto demandado, a fin de evitar que se sigan generando efectos adversos para la entidad demandante.

Alegó que verificada la historia laboral de la señora Cruz Benjumea únicamente cotizó a la Colpensiones 2 años y 8 meses equivalente a 150.29 seman as, no logrando acreditar 6 años de cotización a esta entidad. Agregó que el mayor número

cotizó a la Colpensiones 2 años y 8 meses equivalente a 150.29 seman as, no logrando acreditar 6 años de cotización a esta entidad. Agregó que el mayor número de aportes fueron realizados a la UGPP con 821 semanas, por lo ta nto, esta es la entidad competente para reconocer la prestación conforme el Decreto 2709 de 1994.

Afirmó que el acto demandado se expidió en contravía de los preceptos legales, en razón a que la Entidad competente para el reconocimiento de la prestación es la UGPP.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 4

Explicó que con la expedición del acto administrativo impugnado se ad judica un derecho económico de carácter laboral generando una afectación significativa al patrimonio público, como interés general y por haberse encontrado una not able contrariedad entre la resolución demandada y la norma.

Insistió que en el sub lite se configura un perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, por el hecho de continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no a credita todos los requisitos para su reconocimiento.

II. CONSIDERACIONES

Surtido el trámite legal y sin que se observe vicio de nulidad que inva lide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda.

1. Problema jurídico

La Sala advierte que el problema jurídico se circunscribe a determinar si contrario a lo señalado por el a quo , se cumplen los requisitos para decretar la

1. Problema jurídico

La Sala advierte que el problema jurídico se circunscribe a determinar si contrario a lo señalado por el a quo , se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión del acto administrativo que reconoció la pensión de vejez a la señora Fanny Cruz Benjumea, en virtud a que Colpensiones ca rece de competencia para asumir el reconocimiento de la prestación.

Para resolver, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera:

2. Sobre la medida provisional.

La Sala advierte que el artículo 229 del CPACA establece que las medidas cautelares proceden para “proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

Sea lo primero indicar, que el CPACA, en su artículo 231 estableció:

“ARTÍCULO 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surjaNulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 5

del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En torno a la medida cautelar de suspensión provisional, el Consejo de Estado

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En torno a la medida cautelar de suspensión provisional, el Consejo de Estado en auto del 8 de agosto de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, sostiene que “la medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, la cual puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandada con las normas superiores señaladas como violadas y/o en las que el acto debía fundarse, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Igualmente, la misma Corporación en el citado auto, resaltó:

“El Consejo de Estado se ha pronunciado en repetidas oportunidades respecto a la reforma que introdujo la Ley 1437 de 20111 al regular la institución de la suspensión provisional. Ha precisado la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 19842 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» 3 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011,4 la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o «prima facie».

requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o «prima facie».

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011,5 le confiere al juez un margen de estudio más amplio que aquél previsto por la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez contencioso administrativo en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud”.

1 Ib. 2 Código Contencioso Administrativo. 3 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrá n suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandada causa o podría causar al actor».

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandada causa o podría causar al actor». 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Ib.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01

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En criterio de la Corte Constitucional, la precitada norma implicó “…una regulación diferente en materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo…”6, según la cual podrá tomarse la decisión de suspender el acto administrativo “…cuando (i) se fundamente en la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en un escrito separado y (ii) cuando dicha infracción surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Prescribe además que “(iii) si se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios es necesario que el solicitante pruebe, al menos sumariamente, su existencia…”7.

Advirtió la jurisprudencia que: “…un procedimiento claro con términos específicos para darle trámite a la solicitud de suspensión provisional –en tanto medida cautelar- (art. 233), así como una autorización especial para que la autoridad judicial, destaca la Corte, pueda acoger medidas cautelares de urgencia (art. 234) sin necesidad de agotar el trámite que como regla general se prescribe…”8, de manera que al exigirse no solo e l planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda “…sino también la

pueda acoger medidas cautelares de urgencia (art. 234) sin necesidad de agotar el trámite que como regla general se prescribe…”8, de manera que al exigirse no solo e l planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda “…sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas…” , dicha medida puede solicitarse “…en cualquier momento y que podrá prosperar cuando la violación “surja del análisis del acto demandado” y su confrontación – no directacon las disposiciones invocadas…”9.

Lo anterior, implica entonces que el Juez Contencioso Administrativo tiene competencia para emprender un examen detenido de la situación plantea da, que conlleva incluso la identificación de todos los elementos relevantes para determinar si ocurrió, o no, la infracción normativa aducida por quien acude al medio de control, pues aclaró la jurisprudencia constitucional que en el marco de tal análisis “…No basta con una aproximación prima facie para afirmar o descartar la vulneración, en tanto el juez debe evaluar con detalle la situación y a partir de ello motivar adecuadamente su determinación…”10.

En el mismo sentido, concluye la Sala que el medio de control de nulida d y restablecimiento del derecho contenido en la Ley 1437 de 2011 y la reg ulación en materia de suspensión provisional, constituyen “…un medio judicial no solo idóneo

6 SENTENCIA SU-335 DE 2015. Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 Ibíd. 8 Ibíd. 9 Ibíd. 10 Ibíd.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 7

7 Ibíd. 8 Ibíd. 9 Ibíd. 10 Ibíd.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 7

sino también temporalmente eficaz para debatir oportunamente la posible violación de sus derechos y plantear la adopción de una medida de protección si se cumplen las condiciones para ello…”, pues como lo advirtió la Máxima Corporación, el Juez Administrativo tiene la competencia para evaluar, “…antes de un pronunciamiento de finitivo y en un término breve, si el acto administrativo se opone, al menos en principio, a las normas señaladas por el demandante, lo que incluye naturalmente las disposiciones constitucionales que reconocen derechos fundamentales…”,11 ya que aunque la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no supone su invalidez, “…sí tiene la aptitud de proteger los derechos presuntamente afectados, al proscribir que dicho acto sea ejecutado…”, además que según lo advirtió la jurisprudencia, de acuerdo con el nuevo régimen legal adoptado por la Ley 1437 de 2011, la solicitud de suspensión provisional, en casos de urgencia, puede incluso adoptarse sin previa notificació n de la otra parte.

3. Sobre la suspensión del acto de reconocimiento pensional.

La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) solicita la suspensión del acto acusado por considerar que se procedió al pago de la pensión, sin que se cumpliera el factor de competencia de la entidad encargada del reconocimiento pensional, genera un detrimento patrimonial al Sistema General de Pensiones y los recursos de naturaleza parafiscal que lo integran. Así mismo, afirma

sin que se cumpliera el factor de competencia de la entidad encargada del reconocimiento pensional, genera un detrimento patrimonial al Sistema General de Pensiones y los recursos de naturaleza parafiscal que lo integran. Así mismo, afirma que se desconoció el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005 debido a que al pagar una pensión que no le corresponde asumir se afecta gravemente su capacida d de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento.

En el caso de autos, la entidad demandante no discute el derecho a la pensión que le asiste a la señora Fanny Cruz Benjumea, sino que argum enta que existe falta de competencia pues el reconocimiento de la prestación está encabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP.

El a quo se abstuvo de decretar la medida provisional al considerar que de la confrontación con la norma no se advertía la violación alegada, además e n esta etapa del proceso no contaba con todos los elementos necesarios para adopta r la decisión, requiere de un debate probatorio.

11 Ibíd.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 8

La Sala precisa que la suspensión provisional constituye un medio judicial idóneo y temporalmente eficaz para debatir oportunamente la violación de derechos y plantear la opción de una medida de protección.

Para esta Colegiatura, la causal de suspensión alegada no es susceptible de ser analizada y decretada en esta etapa procesal en los términos que solicita la

y plantear la opción de una medida de protección.

Para esta Colegiatura, la causal de suspensión alegada no es susceptible de ser analizada y decretada en esta etapa procesal en los términos que solicita la entidad demandante, como quiera que el decretar la suspensión del acto acusado, implicaría que se afectara el derecho que le asiste a la señora Fanny Cruz Benjumea a percibir su mesada pensional, a pesar de que éste no se encuentra en discusión. En consecuencia, la suspensión del pago de la mesada comprometería el derecho fundamental a la seguridad social, pues se trata de un derecho que se causó y fue reconocido conforme a los parámetros legales que rigen este tipo de prestacion es, sin perjuicio de que la competencia para su reconocimiento corresponda a la demandante o a la UGPP, pues dicha controversia no puede afectar los derechos del pensionado.

Así mismo, en el presente caso debe tenerse en cuenta que de la sola lectura del acto administrativo acusado, no es posible establecer una violación flagran te y directa a la norma en la cual se funda la medida cautelar ; lo anterior debido a que para poder concluir si la decisión estuvo, o no, ajustada a derecho se debe observar la historia laboral, las cotizaciones efectuadas a favor de la señora Fanny Cruz Benjumea, que a juicio de la Sala, deben ser estudiados al momento de proferir la respectiva sentencia, una vez se hayan agotado las etapas procesales correspondientes.

Por lo expuesto, no es posible establecer que la pensión reconocida a la demandada afecta en forma alguna el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, pues es claro que su derecho a percibir la pensión no está

correspondientes.

Por lo expuesto, no es posible establecer que la pensión reconocida a la demandada afecta en forma alguna el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, pues es claro que su derecho a percibir la pensión no está en discusión y la competencia para el pago de la prestación solo se determinará al momento de proferir sentencia, donde se establecerá la entidad que deb e hacerse cargo del pago de las mesadas pagadas y futuras.

En suma, la Sala no encuentra que exista una violación flagrante de la disposición alegada por la demandante, la cual en el presente caso debe ser totalmente rigurosa, como quiera que se encuentra de por medio la su spensión de una mesada pensional, que conlleva afectar un derecho fundamental. Así las cosas, se considera tal como lo advirtió el a quo, que a efectos de determinar si le asisteNulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-015-2021-00226-01 Pág. 9

razón a la Entidad accionante es del caso realizar recaudo y análisis probatorio que impiden acceder a la medida cautelar en este momento procesal.

Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de primera instancia que negó el decreto de la medida cautelar.

Por último, debe precisarse que lo anterior no implica prejuzgamiento del asunto, toda vez que la decisión de la controversia suscitada en el asu nto sub examine deberá resolverse con los argumentos que brinden las partes en las demás etapas procesales de la instancia, así como el material probatorio que se decrete y recaude en el transcurso del proceso, lo que permitirá decidir de forma integ ral el asunto en discusión.

Por lo anterior, la Sala

etapas procesales de la instancia, así como el material probatorio que se decrete y recaude en el transcurso del proceso, lo que permitirá decidir de forma integ ral el asunto en discusión.

Por lo anterior, la Sala

RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto proferido el 14 de marzo de 2023 por el

Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. , a través del cual se negó la suspensión provisional de la Resolución 41243 de 04 de septiembre de 2008 mediante la cual se reconoció la pensión a la señora Fanny Cruz Benjumea.

SEGUNDO: En firme este auto, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE;

(Firmado electrónicamente)

PATRICIA SALAMANCA GALLO

Magistrada

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.